II OSK 1739/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie: sędzia NSA Jerzy Stankowski sędzia del. WSA Anna Klotz (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Tomasz Bogdan Godlewski po rozpoznaniu w dniu 18 grudnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych [...] sp. z o.o. z siedzibą w K. i Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach, od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach, z dnia 26 lutego 2025 r. sygn. akt II SA/Ke 188/24, w sprawie ze skarg R. G., P. K., M. S. i J. H., na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach, z dnia 30 stycznia 2024r. nr SKO.PZ-71/6099/724/2023, w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, 1. oddala skargi kasacyjne; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach na rzecz R. G. i M. S. kwoty po 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach na rzecz J. H. kwotę 197 (sto dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego; 4. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach na rzecz P. K. kwotę 237 (dwieście trzydzieści siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego; 5. zasądza od [...] sp. z o.o. z siedzibą w K. na rzecz R. G. i M. S. kwoty po 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego; 6. zasądza od [...] sp. z o.o. z siedzibą w K. na rzecz J. H. kwotę 197 (sto dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego; 7. zasądza od [...] sp. z o.o. z siedzibą w K. na rzecz P. K. kwotę 237 (dwieście trzydzieści siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z 11 września 2024 r. o sygn. akt II SA/Ke 188/24 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach (zwane dalej "SKO") z 30 stycznia 2024 r., znak: SKO.PZ-71/6099/724/2023 oraz decyzję Prezydenta Miasta Kielce nr 157/2023 z 14 czerwca 2023 r., znak: UA-II.6730.1.92.2022.WR w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie 6 budynków mieszkalnych wielorodzinnych z garażami podziemnymi na działkach o nr ewid. {...}, obręb [...], przy ul. W. w K., w granicach oznaczonych na załącznikach graficznych literami ABCDEFGHIJ-A oraz zasądził od SKO na rzecz skarżących zwrot kosztów postępowania sądowego. Postępowanie o ustalenie warunków zabudowy dla ww. inwestycji, prowadzone było na wniosek [...] Sp. z o.o. z siedzibą w K. Skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach na powyższą decyzję SKO złożyli następujący skarżący: R. G. oraz J. S. (sprawa o sygn. akt II SA/Ke 188/24), P. K. (sprawa o sygn. akt II SA/Ke 189/24), M. S. (sprawa o sygn. akt II SA/Ke 190/24), J. H., D. K., H. R., J. O., R. G., G. K. i T. L. (sprawa o sygn. akt II SA/Ke 191/24). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zarządził połączenie spraw o powyższych sygn. akt w celu ich łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia pod sygn. akt II SA/Ke 188/24. Prawomocnym postanowieniem z 24 maja 2024 r. Sąd odrzucił skargi J. S., D. K., H. R., J. O., R. G., G. K. i T. L.. Wyrokiem z dnia 26 lutego 2025 r., sygn. akt II SA/Ke 188/24 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach po rozpoznaniu skarg kasacyjnych Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach i [...] Sp. z o.o. w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 11 września 2024 r., sygn. akt II SA/Ke 188/24 w sprawie ze skarg R. G., P.a K., M. S. i J. H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia 30 stycznia 2024 r. znak: SKO.PZ-71/6099/724/2023 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, w punkcie I sentencji wyroku na podstawie art. art. 179 a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 935), zwanej dalej p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok; w punkcie II odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego; w punkcie III uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji oraz w punkcie IV zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach na rzecz R. G., P. K, M. S. i J. H. kwoty po 997 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Od ww. orzeczenia zostały złożone dwie skargi kasacyjne przez: [...] sp. z o.o. w K. oraz Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach. [...] sp. z o.o. w K., działając przez profesjonalnego pełnomocnika podniosła w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa materialnego: 1. przez błędną wykładnię art. 61 ust. 1 pkt. 5 z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 977 ze zm.), dalej "u.p.z.p.", w zw. z art. 46 ust. 1, art. 51 ust. 1 - 3, art. 52 ust. 1 - 6 i art. 56 ust. 1 - 10 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (t.j. z 2023 r. poz. 1336 ze zm.), zwanej dalej "u.o.p.", w zw. z § 6 ust. 1 pkt 1 - 6 i 8 i § 7 rozporządzenia Ministra Środowiska z 9 października 2014 r. w sprawie ochrony gatunkowej roślin (Dz.U. z 2014 r. poz. 1409), dalej jako "rozporządzenie w sprawie ochrony gatunkowej roślin", oraz § 6 i 8 rozporządzenia Ministra Środowiska z 16 grudnia 2016 r. w sprawie ochrony gatunkowej zwierząt (t.j. z 2022 r. poz. 2380), zwanego dalej "rozporządzeniem w sprawie ochrony gatunkowej zwierząt", w zw. z art. 97 § 4 Kodeksu postępowania administracyjnego, dalej "k.p.a.", że przesłanką wydania decyzji o warunkach zabudowy jest wyjaśnienie, czy na terenie inwestycji znajdują się gatunki chronione roślin i zwierząt, a jeśli tak, to zgodnie z art. 97 § 1 pkt. 4 k.p.a. rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji w przedmiocie warunków zabudowy zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez wydanie decyzji w przedmiocie zezwolenia na czynności podlegające zakazom; 2. niewłaściwe zastosowanie art. 61 ust. 5a u.p.z.p. w brzmieniu obowiązującym do 23 września 2023 r., to jest przed zmianą dokonaną przez art. 1 pkt 55 lit. e ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. (Dz.U. z 2023 r., poz. 1688) zmieniającą ustawę z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z mocą od dnia 24 września 2023 r., przez pominięcie, że naruszenie tego przepisu nie miało wpływu na wynik sprawy, gdyż organ administracji publicznej prawidłowo ustalił funkcje i parametry wnioskowanej zabudowy na podstawie funkcji i parametrów zabudowy najbliższego sąsiedztwa; 3. błędną wykładnię art. 61 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 2 pkt 14 u.p.z.p., że do spełnienia przesłanki dostępu do drogi publicznej wymagane jest, aby inwestor miał tytuł prawny do korzystania z drogi wewnętrznej oraz żeby droga była już urządzona. Skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy; wniosła o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym i uchylenie zaskarżonego wyroku w pkt II - IV oraz orzeczenie co do istoty sprawy przez oddalenie skarg, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w pkt II - IV i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach do ponownego rozpoznania; w obu przypadkach wniosła o zasądzenie od strony skarżącej na rzecz skarżącej kasacyjnie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego obecnego i od wywołanego skargą kasacyjną od poprzedniego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 11 września 2024 r., II SA/Ke 188/24, według norm przepisanych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach, działając przez profesjonalnego pełnomocnika w skardze kasacyjnej zarzuciło naruszenie prawa materialnego tj.: 1. art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. w zw. z § 6 ust. 1 pkt 1- 3 rozporządzenia w sprawie ochrony gatunkowej roślin w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 1-3 u.o.p. poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że w niniejszym postępowaniu konieczne jest już na etapie ustalania warunków zabudowy ustalenie przez organy administracji publicznej, czy i w jaki sposób chronić określony gatunek na terenie przedmiotowej inwestycji w sytuacji, gdy kwestie te powinny podlegać sprawdzeniu dopiero na dalszym etapie procesu inwestycyjnego, tj. przed uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, gdyż w przedmiotowej sprawie teren inwestycji nie jest zlokalizowany na terenach podlegających ochronie, o których mowa w art. 6 u.o.p., 2. art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. w zw. z § 6 ust. 1 pkt 7, 8, 12 oraz § 6 ust. 2 rozporządzenia w sprawie ochrony gatunkowej roślin w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 1-3 u.o.p. poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że w niniejszym postępowaniu konieczne jest ustalenie, czy inwestor może budować na terenie objętym wnioskiem z uwagi na występujące tam gatunki roślin i zwierząt w sytuacji, gdy kwestie te powinny podlegać sprawdzeniu dopiero na dalszym etapie procesu inwestycyjnego, tj. przed uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, a w decyzji organu pierwszej zasadnie podano, że przy projektowaniu inwestycji należy zapewnić zgodnie z wymogami ustawy o ochronie przyrody, ochronę terenów zieleni, drzew i krzewów, a realizacja inwestycji nie może spowodować ich uszkodzenia. 3. art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 61 ust. 5 a u.p.z.p. w zw. z § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588, zwane dalej rozporządzeniem) przez jego błędną wykładnię i w rezultacie niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że w przedmiotowej sprawie wątpliwości budzi sposób wyznaczenia granic obszaru analizowanego, w sytuacji, gdy sposób jego wyznaczenia został szczegółowo wyjaśniony zarówno w analizie urbanistycznej, jak i w decyzji organu pierwszej instancji, 4. art. 61 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 2 pkt 14 u.p.z.p. poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że w niniejszym postępowaniu konieczne jest wyjaśnienie, z uwagi na stan działki nr [...] , na której nie jest urządzona droga, czy inwestor posiada zgodę zarządcy na korzystanie z niej, w sytuacji, gdy działka ta stanowi drogę wewnętrzną, jest własnością Skarbu Państwa, a okoliczności dotyczące stanu drogi nie mają przesądzającego znaczenia dla ustalenia warunków zabudowy w sytuacji, gdy wystarczające jest, że jest to droga wewnętrzna, a kwestia ta będzie badana dokładnie na etapie wydawania pozwolenia na budowę. Ponadto Samorządowe Kolegium zarzuciło naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c i art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. przez uchylenie decyzji organu pierwszej i drugiej instancji, pomimo ich zgodności z prawem materialnym, tj. art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. w zw. z § 6 ust. 1 pkt 1-3 rozporządzenia w sprawie ochrony gatunkowej roślin w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 1-3 ustawy u.o.p. przed uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, gdyż w przedmiotowej sprawie teren inwestycji nie jest zlokalizowany na terenach podlegających ochronie, 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. art. 107 § 3 k.p.a. poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji wskutek wadliwego uznania, że wydane w sprawie decyzje nie zawierają uzasadnienia dla przyjętych w sprawie, a kwestionowanych przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, granic obszaru analizy urbanistyczno - architektonicznej, w sytuacji, gdy materiał dowodowy sprawy został zebrany i rozpatrzony w sposób wyczerpujący, a uzasadnienia wydanych decyzji zawierają szczegółowe wyjaśnienie dla ustalonych granic obszaru analizowanego, 3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a., bowiem uchylając zaskarżoną decyzję, uchylono także decyzję organu I instancji, przy czym nie wykazano w uzasadnieniu wyroku, że takie załatwienie sprawy jest niezbędne do jej końcowego załatwienia. Wskazując na powyższe, skarżące kasacyjnie Kolegium wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnego w Kielcach do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Jednocześnie na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. Kolegium oświadczyło, że zrzeka się rozprawy i wnosi o rozpatrzenie sprawy na posiedzeniu niejawnym. Działający przez profesjonalnych pełnomocników: J. H., R. G., P. K. oraz M. S., w odpowiedziach na skargi kasacyjne wnieśli o ich oddalenie, rozpoznanie sprawy na rozprawie i o zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skargi kasacyjne [...] sp. z o.o. w K. (dalej jako: inwestor) oraz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach (dalej jako: organ), nie zasługują na uwzględnienie. Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 193 zd. 2 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Wobec powyższego w przedmiotowej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie miał obowiązku w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargi kasacyjne opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji oraz Sąd I instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawiony został w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyła się wyłącznie do zbadania zawartych w skardze zarzutów sformułowanych w granicach podstaw kasacyjnych. Analiza skarg kasacyjnych pozwoliła na wyodrębnienie wspólnych tematycznie zagadnień, które zostały w bardzo zbliżony problematycznie sposób opisane w zarzutach skarg kasacyjnych przez skarżących kasacyjnie. Podstawy skarg kasacyjnych w odniesieniu do zgodności planowanej inwestycji z przepisami odrębnymi, do których należy zaliczyć także przepisy ustawy o ochronie przyrody dotyczące ochrony gatunkowej roślin i zwierząt, są zbieżne i w większości dotyczą podnoszonej - błędnej wykładni art. 65 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. oraz przepisów ustawy o ochronie przyrody. Inwestor sugeruje mylne uznanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, że przepisy o ochronie gatunkowej znajdują zastosowanie na etapie wydawania decyzji o warunkach zabudowy. Natomiast organ twierdzi, że przepisy o ochronie gatunkowej powinny znaleźć zastosowanie na etapie decyzji o pozwoleniu na budowę z tego powodu, że teren nie jest położony na terenach podlegających ochronie oraz z tego powodu, że w decyzji zastrzeżono ogólnikowo wymóg zapewnienia ochrony terenów zieleni, drzew i krzewów. Ponadto organ wskazał na naruszenie przepisów postępowania, w tym m.in. art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a., poprzez błędne uchylenie decyzji, w sytuacji, gdy teren inwestycji nie jest zlokalizowany na terenach podlegających ochronie. Zarzut błędnej wykładni art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p., poparty został przepisami u.o.p., w tym art. 46 ust. 1 u.o.p. oraz aktów wykonawczych do tej ustawy, tj.: § 6 ust. 1 pkt 1, 2, 3 i 8 rozporządzenie w sprawie ochrony gatunkowej roślin oraz § 6 ust. 1 pkt 7, 8 i 12 i § 6 ust. 2 rozporządzenia w sprawie ochrony gatunkowej zwierząt, przy czym inwestor uznał za zbędne wyjaśnianie kwestii, czy na terenie inwestycji znajdują się gatunki chronione roślin i zwierząt i potraktowanie wystąpienia tej okoliczności jako zagadnienia wstępnego, stanowiącego przesłankę do zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 4 k.p.a. w związku z potrzebą uprzedniego wydania decyzji w przedmiocie zezwolenia na czynności podlegające zakazom. Natomiast zarzut błędnej wykładni art. 61 ust. 1 pkt. 5 u.p.z.p., organ poparł tym, że na etapie wydawania decyzji o warunkach zabudowy przedwczesne jest wypowiadanie się na temat - w jaki sposób chronić określony gatunek na terenie przedmiotowej inwestycji w sytuacji, gdy kwestie te powinny podlegać sprawdzeniu dopiero na dalszym etapie procesu inwestycyjnego, tj. przed uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na budowę. Argumentację organ poparł tym, że obszar inwestycji nie jest zlokalizowany na terenach podlegających ochronie, o których mowa w art. 6 u.o.p. Podstawy obu skarg kasacyjnych zawierają też zarzuty do stanowiska Sądu I instancji, dotyczącego wyznaczenia obszaru analizowanego z pominięciem brzmienia art. 61 ust. 5a zdanie drugie u.p.z.p. Kolejna grupa zarzutów obu skarg kasacyjnych dotyczy błędnej wykładni art. 61 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 2 pkt 14 u.p.z.p. polegającej na przyjęciu, że do spełnienia przesłanki dostępu do drogi publicznej wymagane jest, aby inwestor miał tytuł prawny do korzystania z drogi wewnętrznej oraz żeby droga była urządzona. Odnotowania również wymaga odrębny zarzut organu, dotyczący naruszenia art. 135 p.p.s.a. ze wskazaniem, że uchylając zaskarżoną decyzję Sąd I instancji uchylił także decyzję organu I instancji, przy czym nie wykazał w uzasadnieniu wyroku, że takie załatwienie sprawy jest niezbędne do jej końcowego załatwienia. Powyższe zarzuty skarg kasacyjnych nie zasługują na uwzględnienie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego obowiązkiem organów było ustalenie, czy na terenie inwestycji występują gatunki chronionych roślin i zwierząt. Etap postępowania w przedmiocie wydawania decyzji o warunkach zabudowy jest właściwym momentem na dokonanie ustaleń w powyższej kwestii. W przedmiotowej sprawie należy podkreślić, że aspekt ochrony gatunków chronionych został zgłoszony już na etapie postępowania odwoławczego. Bezsporne jest, że organ miał wcześniej wiedzę, a bynajmniej powinien ją posiąść, że w miejscu inwestycji istnieje chroniony ekosystem, występuje jedna z form ochrony przyrody określona w art. 6 pkt 10 u.o.p.- ochrona gatunkowa roślin, zwierząt i grzybów. Ta forma ochrony została wymieniona przez ustawodawcę pośród innych form ochrony przyrody, wskazanych w katalogu zawartym w art. 6 u.o.p. Przepis powyższy wymienia dziesięć takich form, w tym m. in. parki narodowe (pkt 1), parki krajobrazowe (pkt 3), czy obszary chronionego krajobrazu (pkt 4). Na potrzeby przedmiotowej sprawy nie ma potrzeby wymieniać całego katalogu form ochrony przyrody ujętych w art. 6 u.o.p. Podkreślić jednak należy, że wspólnym celem wszystkich pojęć zawartych w powyższym przepisie jest szeroko rozumiana ochrona przyrody. Organ odwoławczy dysponując materiałem dowodowym, zobowiązującym go do zbadania przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p., zaniechał podjęcia czynności wyjaśniających. Organ odwoławczy był w posiadaniu pisma z 9 maja 2022 r., nr GKŚ- III.6121.6.202 Dyrektora Wydziału Gospodarki Komunalnej i Środowiska Urzędu Miasta w Kielcach, w którym wyrażono sprzeciw wobec zabudowy terenu objętego wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. Treść pisma zawiera informację skierowaną do Wydziału Urbanistyki i Architektury Urzędu Miasta Kielce, że toczy się postępowanie w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji na nieruchomościach o numerach ewidencyjnych: {...}, obręb [...], położonych w rejonie ul. P. i ul. W.. Podano, że "Teren ww. działek, stanowiący obecnie pas zieleni pomiędzy zabudową przy ul. P., a "Osiedlem W." przy ul. W., nie jest objęty ochroną prawną na mocy ustawy o ochronie przyrody i nie tworzy żadnej z form ochrony przyrody. Niemniej jednak, stanowi on pewien bufor pomiędzy terenem chronionym, jakim jest stanowisko dokumentacyjne pn. "[...] ", a terenami zurbanizowanymi ul. P. i ul. W. Zgodnie z przyjętym "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Kielce" - zmiana Nr 13 do studium, teren ten - od strony południowej - oznaczony jest jako "teren zieleni miejskiej wyłączony z zabudowy" (od strony północnej zaś - jako "teren zabudowy mieszkaniowej niskiej intensywności"). Dyrektor Wydziału Gospodarki Komunalnej i Środowiska poinformował również, że w 2019 r. wykonana została inwentaryzacja przyrodnicza stanowiska dokumentacyjnego i terenów sąsiednich. Objęła ona również część obszaru ww. działek. W wyniku inwentaryzacji stwierdzono zbiorowiska głogu, dzikiej róży oraz zarośla z kl. Rhamno-Prunetea (takie jak: tarnina, trzmielina i dereń) oraz gatunki ptaków, owadów, ślimaków i drobnych ssaków (np. kret, jeż). W treści pisma wyjaśniono ponadto, że "Inwentaryzacja" ta przekazana została do Wydziału Urbanistyki (pismo znak: GKŚ-II.6121.4.2020 z dnia 23.01.2020 r.) oraz dostępna jest na stronie internetowej Urzędu. W związku z powyższym, Wydział Gospodarki Komunalnej i Środowiska UM Kielce zajął stanowisko, że zagospodarowanie przestrzenne tego obszaru winno być zgodne z wytycznymi określonymi w ww. "Studium ..." i wyraził sprzeciw co do zabudowy tego terenu. Wskazał przy tym, że przedmiotowy obszar - przynajmniej od strony południowej - winien zostać pozostawiony jako teren zieleni. Powyższe pismo zostało przedłożone organowi odwoławczemu wraz odwołaniem skarżącego P. K. , który dodatkowo wraz z pismem z 13 lipca 2023 r., stanowiącym uzupełnienie zarzutów odwołania, złożył wniosek o dopuszczenie dowodu z dokumentu pt. "Inwentaryzacja przyrodnicza działek położonych przy ul. W. w K. (woj. świętokrzyskie)", autorzy: mgr inż. T. B., dr A. T.B., dr M. F., mgr L. T., O.2022, na okoliczność występowania na terenie inwestycji gatunków chronionych (k. 239, 245 - 254 akt administracyjnych). Dodać należy, że powyższy wniosek dowodowy nie został rozpatrzony. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego organ odwoławczy wadliwie pominął powyższe dowody, czym naruszył art. 78 § 1 kpa. Przepis ten stanowi, że żądanie strony dotyczące przeprowadzenia dowodu należy uwzględnić, jeżeli przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy. Zgłoszony wniosek dowodowy miał znaczenie dla sprawy, ponieważ organ dysponował dokumentem urzędowym - pismem Wydziału Gospodarki Komunalnej i Środowiska UM K. z 9 maja 2022 r., które posiadało rangę dokumentu urzędowego w rozumieniu art. 76 § 1 k.p.a. Przepis ten stanowi, że dokumenty urzędowe sporządzone w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe w ich zakresie działania stanowią dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone. Przedstawiony organowi odwoławczemu dokument potwierdzał częściowo okoliczności przedstawione w odwołaniu i dowodził, że już na etapie postępowania prowadzonego przed organem I instancji istniał materiał dowodowy, który miał istotny wpływ na wynik sprawy. Skoro w przedmiotowej sprawie organ odwoławczy miał wiedzę, że na terenie objętym inwestycją występują (z bardzo dużym prawdopodobieństwem) chronione gatunki roślin i zwierząt oraz z treści uzupełnienia odwołania powziął informację, że teren inwestycji jest objęty ochroną gatunków chronionych, to powinien podjąć czynności w celu wyjaśnienia tej kwestii. Powyższe podyktowane jest wymogiem wynikającym z art. 75 § 1 k.p.a. Jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. W ocenie NSA organ, mając wiedzę co do okoliczności powyżej przedstawionych, nie powinien badania zagadnienia ochrony gatunków przerzucać na kolejny etap procesu budowlanego z uwagi na obowiązek przestrzegania przez organy zasady praworządności, wynikający z art. 6 kpa. Organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Zadaniem organów było również przestrzeganie zasady prawdy obiektywnej; zasady uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, zgodnie z którą w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Dodać również należy, że działanie organu rodzi uzasadnione wątpliwości co do pewności procesu budowlanego również po stronie inwestora, który planując inwestycję w ramach postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę, musi podjąć szereg czynności i ponieść koszty, mimo braku zapewnienia co do przyszłych losów inwestycji z uwagi na prawdopodobieństwo występowania na terenie gatunków chronionych, objętych kategorycznym zakazem niszczenia. Organy w każdym momencie procesu budowlanego, gdy powezmą informację na temat występowania gatunków chronionych, mają obowiązek zweryfikować tę wiadomość. Dlatego za nieistotne należy uznać twierdzenia skarżących kasacyjnie co do tego, w którym momencie powinno się zbadać występowanie na terenie inwestycji gatunków chronionych. Bez znaczenia jest, czy będzie to etap udzielenia pozwolenia na budowę (stanowisko skarżącego kasacyjnie SKO), czy etap robót budowlanych (stanowisko skarżącego kasacyjnie inwestora). Ochrona gatunkowa w prawie polskim uregulowana została w art. 46 u.o.p. Przepis ten stanowi, że: 1. Ochrona gatunkowa obejmuje okazy gatunków oraz siedliska i ostoje roślin, zwierząt i grzybów. 2. Ochrona gatunkowa ma na celu zapewnienie przetrwania i właściwego stanu ochrony dziko występujących na terenie kraju lub innych państw członkowskich Unii Europejskiej rzadkich, endemicznych, podatnych na zagrożenia i zagrożonych wyginięciem oraz objętych ochroną na podstawie przepisów umów międzynarodowych, których Rzeczpospolita Polska jest stroną, gatunków roślin, zwierząt i grzybów oraz ich siedlisk i ostoi, a także zachowanie różnorodności gatunkowej i genetycznej. 3. W celu ochrony ostoi i stanowisk roślin lub grzybów objętych ochroną gatunkową lub ostoi, miejsc rozrodu i regularnego przebywania zwierząt objętych ochroną gatunkową, mogą być ustalane strefy ochrony. W świetle powyższego przepisu nie można mieć wątpliwości, że przy realizacji inwestycji budowlanej w przypadku wystąpienia na terenie dziko występujących roślin lub grzybów gatunków objętych ochroną gatunkową, mogą być wprowadzone zakazy związane z objętymi ochroną gatunkami roślin i grzybów wymienione w art. 51 ust. 1 u.o.p., jak m.in. umyślnego niszczenia (pkt 1); umyślnego zrywania lub uszkadzania (pkt 2); niszczenia ich siedlisk lub ostoi (pkt 3). Podobnie w stosunku do dziko występujących zwierząt objętych ochroną gatunkową mogą być wprowadzone zakazy uregulowane w art. 52 ust. 1 u.o.p., m.in. umyślnego zabijania (pkt 1), umyślnego okaleczania lub chwytania (pkt 2), niszczenia siedlisk lub ostoi, będących ich obszarem rozrodu, wychowu młodych, migracji lub żerowania (pkt 7), czy niszczenia, usuwania lub uszkadzania gniazd, mrowisk, nor, legowisk, żeremi, tam, tarlisk, zimowisk lub innych schronień (pkt 8). Wobec powyższego organy powinny skupić się na ochronie gatunkowej roślin i zwierząt, a nie uzasadniać brak potrzeby wnikliwego zbadania naruszeń dotyczących ochrony gatunków chronionych brakiem objęcia terenu inwestycji innymi formami ochrony jak obszary chronionego krajobrazu. Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podtrzymuje stanowisko wyrażone w wyroku z dnia 8 listopada 2022 r. o sygn. II OSK 881/20, że do przepisów odrębnych, o których mowa art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p., należy zaliczyć wszelkie regulacje prawne dotyczące m.in. ochrony środowiska, przyrody, gruntów rolnych i leśnych, zabytków, uzdrowisk, ochrony granic, obszarów morskich, z których mogą wynikać ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości. Celem art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. jest zapewnienie spójności systemu prawa w ramach procesu inwestycyjnego. Istotne znaczenie ma to, czy na terenie inwestycji występują gatunki objęte ścisłą ochroną gatunkową. Z istoty procesu budowlanego wynika, że w jego trakcie może dojść do zniszczenia lub uszkodzenia prawnie chronionych gatunków roślin występujących na terenie inwestycji. Tym samym, w ocenie NSA, nie budzi wątpliwości, że wprowadzone w ustawie o ochronie przyrody oraz w przepisach wykonawczych do tej ustawy regulacje zakazujące niszczenia lub uszkadzania określonych gatunków roślin stanowią przepisy odrębne w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. Zgodzić się również należy ze stanowiskiem, że taka wykładnia znajduje wsparcie w konstytucyjnej zasadzie obowiązku dbałości o stan środowiska (art. 5 oraz art. 74 ust. 2 Konstytucji RP), a także stanowi przejaw realizacji podstawowych zasad ochrony środowiska, takich jak zasada prewencji oraz zasada ostrożności (art. 191 ust. 2 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej). Dodać również należy, że nie ma znaczenia, jaki konkretny rodzaj gatunku chronionego występuje na danym terenie. W powyższym wyroku NSA odniósł się do "pełnika europejskiego", co do którego obowiązują m.in. zakazy umyślnego niszczenia, umyślnego zrywania lub uszkadzania oraz niszczenia siedlisk (§ 6 ust. 1 pkt 1-3 rozporządzenia w sprawie ochrony gatunkowej roślin w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 1-3 u.o.p.). W przedmiotowej sprawie materiał dowodowy wskazuje na występowanie objętego ochroną ścisłą "groszku szerokolistnego". Wynika to ze złożonej do akt postępowania: "Inwentaryzacji przyrodniczej działek położonych przy ul. W. w K. (woj. świętokrzyskie)", opracowanej w 2022 roku przez mgr inż. T. B., dr A. T., dr M. F. i mgr L.T. ([...]L.T.), sporządzonej na zlecenie mieszkańców osiedla "W." (ul. W. [...] w K.) oraz mieszkańców ul. P. w K.. W dokumencie tym dokonano inwentaryzacji szaty roślinnej oraz chronionych gatunków zwierząt i roślin na obszarze planowanej inwestycji polegającej na budowie w ramach nieruchomości zlokalizowanej na działkach ewid. o nr {...} (obręb [...] K. - miasto). Inwentaryzację florystyczną i fitosocjologiczną przeprowadzono w sezonie wegetacyjnym 2022 r., zaś inwentaryzacja fauny polegała na regularnych kontrolach w miesiącach styczeń - luty 2022 roku. W trakcie kontroli terenowych prowadzono obserwacje oraz nasłuchy, a także mapowano występujące w obszarze badań gatunki chronione zwierząt. W wyniku przeprowadzonego badania stwierdzono występowanie łącznie 94 gatunków roślin, wśród których – jak słusznie zauważył pełnomocnik P. K. – znajduje się m.in. groszek szerokolistny (Lathyrus lathifolius), wymieniony w poz. 258 załącznika nr 1 do rozporządzenia w sprawie ochrony gatunkowej roślin, zawierającego gatunki roślin objętych ochroną ścisłą, z wyszczególnieniem gatunków wymagających ochrony czynnej (groszek szerokolistny wymaga takiej ochrony). Jeśli chodzi o zwierzęta, na podstawie inwentaryzacji stwierdzono występowanie łącznie 40 gatunków zwierząt objętych różnymi formami ochrony, w tym 26 gatunków objętych ochroną ścisłą (m.in. jerzyk, szczygieł, kawka, kukułka, modraszka, dzięcioł duży, rudzik, zięba, sójka), 8 gatunków objętych ochroną częściową, a także 2 gatunki z Czerwonej Listy Zwierząt Ginących i Zagrożonych w Polsce (mrówka rudnica i ślimak żółtawy). W ocenie NSA w niniejszej sprawie zostało uprawdopodobnione, że na terenie inwestycyjnym mogą występować gatunki roślin i zwierząt podlegających ochronie, tj. objęte zakazami wynikającymi z przytoczonych wyżej przepisów u.o.p. i rozporządzeń wykonawczych. W tym stanie rzeczy organy winny zweryfikować tak uzyskane informacje, a po dokonaniu stosownych ustaleń – jeśli występowanie objętych zakazami gatunków roślin, bądź zwierząt się potwierdzi – umożliwić inwestorowi uzyskanie zezwoleń na odstępstwa od zakazów, czemu służyć może zawieszenie postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Brak ustaleń w powyższym zakresie i ewentualnych zezwoleń powoduje, że nie wiadomo, czy planowana inwestycja nie narusza przepisów odrębnych w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. Wobec powyższego w ocenie NSA Sąd I instancji prawidłowo uznał za zasadne zarzuty skarg dotyczące naruszenia art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. w powiązaniu z art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. i art. 46 ust. 1 u.o.p. w zw. z § 6 ust. 1 pkt 1, 2, 3 i 8 rozporządzenia w sprawie ochrony gatunkowej roślin oraz § 6 ust. 1 pkt 7, 8 i 12 i § 6 ust. 2 rozporządzenia w sprawie ochrony gatunkowej zwierząt. Kolejnym zagadnieniem przedstawionym w zarzutach skarg kasacyjnych, które udało się wyodrębnić jako wspólną sporną myśl, jest sposób wyznaczenia granic obszaru analizowanego. W ocenie NSA Sąd I instancji prawidłowo zakwestionował wyznaczenie obszaru analizowanego przy ustalaniu warunków zabudowy. Na wstępie tej części rozważań należy wyjaśnić, że zastosowanie w sprawie znajdowały przepisy u.p.z.p. w brzmieniu sprzed zmiany dokonanej ustawą z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2023 r., poz. 1688), która weszła w życie w dniu 24 września 2023 r., a to z uwagi na treść art. 59 ust. 1 tej ustawy. Zgodnie z tym przepisem, do spraw dotyczących ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego lub wydania decyzji o warunkach zabudowy, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1 (u.p.z.p.) w brzmieniu dotychczasowym. Z akt sprawy wynika, że postępowanie w sprawie zostało wszczęte w związku z wnioskiem inwestora złożonym w dniu 17 sierpnia 2022 r., natomiast o wszczęciu postępowania zawiadomiono na podstawie art. 61 § 4 k.p.a. pismem z 27 września 2022 r., przy czym postępowanie nie zostało zakończone decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie ww. ustawy. Wyznaczenie obszaru analizowanego przed dniem 3 stycznia 2022 r. było uregulowane w § 3 ust. 2 rozporządzenia, zgodnie z którym granice obszaru analizowanego wyznaczało się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej, niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Przez front działki, zgodnie z § 2 pkt 5 rozporządzenia, należało rozumieć część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. Od dnia 3 stycznia 2022 r. sposób wyznaczania obszaru analizowanego został uregulowany w art. 61 ust. 5a u.p.z.p., zgodnie z którym – w brzmieniu obowiązującym do 23 września 2023 r. i znajdującym zastosowanie w niniejszej sprawie – w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a, na kopii mapy zasadniczej lub mapy ewidencyjnej dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy obszar analizowany w odległości nie mniejszej, niż trzykrotna szerokość frontu terenu, jednak nie mniejszej niż 50 metrów i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w ust. 1. Przez front terenu należy rozumieć tę część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej lub wewnętrznej, z której odbywa się główny wjazd na działkę. Znaczenie określenia "część działki budowlanej, która przylega do drogi" (§ 2 pkt 5 rozporządzenia) było źródłem kontrowersji w piśmiennictwie prawniczym i w orzecznictwie sądów administracyjnych. W kwestii, co oznacza "przyleganie" części działki do drogi i jaką obszarowo część działki należy uznać za przylegającą do drogi, brakowało spójnej linii orzeczniczej, co było szczególnie dotkliwe w przypadku działek o nieregularnym kształcie. W celu usunięcia powyższych trudności, w aktualnie obowiązującym art. 61 ust. 5a u.p.z.p. zdefiniowano w sposób bezpośredni pojęcie "frontu działki". Z zestawienia obu definicji wynika jednoznacznie, że w obecnym stanie prawnym "front terenu", jako podstawa do wyznaczenia obszaru podlegającego analizie w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, to "część granicy działki budowlanej" (przylegająca do drogi publicznej lub wewnętrznej, z której odbywa się główny wjazd na działkę), nie zaś - budząca spory "część działki budowlanej" (przylegająca do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę). Oznacza to, że aktualnie, "front terenu", jako czynnik determinujący wielkość obszaru analizowanego, ma charakter wymierny i łatwy do ustalenia. Z treści art. 61 ust. 5a u.p.z.p., zdanie drugie, wynika ponadto, że "przyleganie" części granicy działki budowlanej do drogi publicznej lub wewnętrznej (z której odbywa się główny wjazd na działkę) jest równoznaczne ze wspólną granicą działki budowlanej i działki drogowej (por. wyroki WSA w Białymstoku z 9 maja 2023 r., sygn. II SA/Bk 137/23 i z 24 stycznia 2024 r., sygn. II SA/Bk 937/23). Bez względu jednak na zmianę przepisów, wyznaczenie obszaru analizowanego uzależnione jest od wskazania drogi, z której odbywał się będzie główny wjazd na teren planowanej inwestycji. Oznacza to, że może taki wjazd być wyłącznie jeden. Przepis mówi o "głównym wjeździe" (liczba pojedyncza), a nie "głównych wjazdach" (liczba mnoga). W tej sytuacji, nawet, jeżeli do terenu inwestycji objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy może prowadzić kilka dróg, to i tak do wyznaczenia obszaru analizowanego należy wskazać jedną drogę, która będzie głównym wjazdem i przy niej wyznaczyć front terenu, a następnie go spotęgować trzykrotnie, celem zakreślenia na mapie granic obszaru analizowanego. Niedopuszczalne jest sumowanie frontów terenów przylegających do wielu dróg w celu wyznaczenia obszaru analizowanego. Działanie takie prowadzi do nieprawidłowego wyznaczenia frontu terenu w rozumieniu art. 61 ust. 5a u.p.z.p. i stanowi obchodzenie przepisów prawa w celu rozszerzenia granic obszaru analizowanego. W przedmiotowej sprawie organy, powołując się na wniosek inwestora wskazały, że obsługa komunikacyjna planowanej inwestycji odbywać się będzie projektowanym zjazdem z ul. W. i ul. P. – co determinowało sposób wyznaczenia granic "obszaru oddziaływania". Organy podały, że jest to teren o dużej powierzchni i nieregularnym kształcie, którego szerokość wynosi od ok. 32 m do ok. 80 m, zaś północna część działki nr ewid. [...] o szerokości ok. 6 m, oznaczona literami AIGKJ-A, będzie służyła jedynie jako obsługa komunikacyjna planowanej inwestycji. Również północna część działki nr ewid. [...] na odcinku EE' o długości ok. 11 m przylega do pasa drogowego ul. P. i będzie służyła do obsługi komunikacyjnej. Podkreślić należy, że w treści decyzji organy nie posługują się terminem "głównego wjazdu". Ma rację zatem Sąd I instancji, że wyznaczony front terenu inwestycji - północna część terenu, od strony ul. W. i ul. P., tj. teren o szerokości ok. 80 m, na którym inwestor planuje realizację przedsięwzięcia, budzi uzasadnione wątpliwości i odbiega od literalnego brzmienia art. 61 ust. 5a zd. 2 u.p.z.p., który to przepis co prawda został przytoczony w analizie urbanistycznej oraz decyzjach, ale organy nie odniosły się do tej treści w rozumieniu odmiennego sposobu wyznaczenia frontu terenu, tj. obejmującego nie tylko część granicy działki budowlanej przylegającej do drogi publicznej lub wewnętrznej, z której odbywa się główny wjazd na działkę, ale przede wszystkim do tego, czy taki sposób wyznaczenia jest w ogóle dopuszczalny i możliwy, a jeśli tak, to dlaczego. W ślad za powyższym wyznaczenie granic obszaru analizowanego w odległościach: ok. 195 m w kierunku wschodnim, ok. 260 m w kierunku południowym, ok. 240 m w kierunku zachodnim i ok. 220 m w kierunku północnym, również budzi istotne wątpliwości i musi zostać zweryfikowane po ponownym określeniu frontu terenu przylegającego do drogi, z której odbywa się główny wjazd. Trzecią wspólną sporną kwestią na tle zarzutów skarg kasacyjnych pozostaje dostęp terenu planowanej inwestycji do drogi publicznej, stanowiący przesłankę z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. Definicja dostępu do drogi publicznej została określona w art. 2 pkt 14 u.p.z.p. Przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi, albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Zgodnie z wnioskiem inwestora teren inwestycji ma mieć dostęp do drogi publicznej od strony ul. W. i ul. P.. W tym drugim przypadku droga wewnętrzna przebiega przez działki o nr {...}, które stanowią własność [...] S.A. i są – co niesporne – obciążone służebnością gruntową przejazdu i przechodu m.in. na rzecz każdoczesnego właściciela działek inwestycyjnych o nr [...] i [...]. Spór w zakresie dostępu do drogi publicznej dotyczy działki o nr [...], stanowiącej współwłasność [...] z o.o. oraz U. i R. G. W postępowaniu administracyjnym nie zostało wykazane, by powyższa działka została obciążona służebnością przejazdu i przechodu. Sąd I instancji kwestię dostępu do drogi publicznej wyjaśnił szczegółowo w uzasadnieniu wyroku. Ze stanowiskiem tam zawartym zgadza się w całości skład orzekający NSA, rozpoznający przedmiotową sprawę. Swoje ustalenia Sąd I instancji oparł na przedłożonym przez Spółkę [...] – wydruku z księgi wieczystej, w której w dziale III ujawniono służebność gruntową przejazdu i przechodu przez działkę nr [...] (z której podziału pochodzi działka [...]) na rzecz każdoczesnych właścicieli m.in. działek [...] i [...]. Słusznie Sąd I instancji zwrócił uwagę, że wpis ten nastąpił już po wydaniu decyzji przez organ II instancji. Z uwagi jednak na domniemanie zgodności ksiąg wieczystych z rzeczywistym stanem prawnym, na chwilę obecną zachodzą podstawy do przyjęcia, że wskazana służebność istnieje, co tym samym zapewnia dostęp terenu inwestycji do drogi publicznej od strony ul. P. Jeśli zaś chodzi o dostęp do drogi od strony ul. W., dostęp do tej drogi miałby się odbywać poprzez dwie działki – nr [...] i [...]. W ewidencji gruntów obie te działki są oznaczone jako drogi, przy czym pierwsza z nich, o pow. 0,0021 ha, stanowi własność Skarbu Państwa, zaś druga, o pow. 0,0034 ha, jest własnością Gminy K. i pozostaje w trwałym zarządzie Miejskiego Zarządu Dróg w K.. Odnosząc się do powyższego zagadnienia należy stwierdzić, że w świetle obowiązujących przepisów istnieją trzy równoważne sposoby dostępu do drogi publicznej: bezpośredni, przez drogę wewnętrzną lub przez służebność drogową . Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd wyrażony w wyroku NSA z dnia 8 października 2008 r., sygn. II OSK 1163/07, że: "(...) w świetle art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. (...) ww. przepis przewiduje dwa alternatywne sposoby zapewnienia danej nieruchomości gruntowej pośredniego dostępu do drogi publicznej. Jednym z możliwych rozwiązań jest dostęp poprzez inną działkę, przy czym w tym przypadku konieczne jest obciążenie tej działki odpowiednią służebnością. Alternatywnym dostępem do drogi publicznej jest dostęp do niej przez drogę wewnętrzną. W tym drugim przypadku nie jest wymagany żaden tytuł prawny uprawniający do korzystania z drogi wewnętrznej. Dostęp do drogi publicznej za pośrednictwem drogi wewnętrznej zdaniem Sądu jest sam w sobie wystarczający. Podmiot posiadający dostęp do drogi wewnętrznej nie musi posiadać dodatkowego tytułu prawnego uprawniającego go do korzystania z tej drogi. Za wystarczające do przyjęcia, iż działka ma dostęp do drogi publicznej uznać należy sam fakt położenia nieruchomości przy drodze wewnętrznej. Odmienna interpretacja powyższych uregulowań tzn. uznanie, że do przyjęcia, iż dana działka ma dostęp do drogi publicznej nie wystarczy sam fakt położenia nieruchomości przy drodze wewnętrznej, lecz niezbędne jest także posiadanie dodatkowego tytułu prawnego, to wyróżnianie przez ustawodawcę dwóch alternatywnych możliwości pośredniego dostępu do drogi publicznej w postaci służebności drogowej i drogi wewnętrznej byłoby nieuzasadnione. Taka interpretacja prowadziłaby również do wniosku, iż wyróżnienie kategorii drogi wewnętrznej jest zbędne, a taka wykładnia w polskim systemie prawnym jest niedopuszczalna." Dostęp do drogi publicznej jest spełniony, gdy można się na działkę dostać (nawet przez drogę wewnętrzną). Przy badaniu dostępu do drogi publicznej nie ma znaczenia jakość tej drogi. Liczy się wyłącznie możliwość przejazdu (brak ogrodzenia, zalesienia). Nieważny jest standard drogi, która zapewnia dostęp do drogi publicznej. Skład Sądu popiera pogląd wyrażony w wyroku NSA z dnia 22 maja 2015 r., II OSK 2665/13, że: "Zgodnie z art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym za dostęp do drogi publicznej należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub poprzez ustanowienie odpowiedniej służebności. Warunek dostępu do drogi publicznej poprzez taką drogę wewnętrzną jest spełniony także wówczas, gdy inwestor nie legitymuje się żadnym tytułem prawnym do takiej działki drogowej. Uregulowania zawarte w u.p.z.p. nie nakładają nań konieczności posiadania takiego tytułu prawnego". Wobec powyższych rozważań, podmiot posiadający dostęp do drogi wewnętrznej, nie musi posiadać dodatkowego tytułu prawnego uprawniającego go do korzystania z tej drogi. Nie ma znaczenia zatem okoliczność, że działka nr [...] nie jest aktualnie urządzona i nie ma na niej żadnej drogi. W okolicznościach wcześniej opisanych uchybień, Sąd I instancji prawidłowo zalecił, aby kwestia dostępu do drogi publicznej została wyjaśniona w ponownie prowadzonym postępowaniu, a w razie konieczności należy zwrócić się do właściwego organu o wyrażenie stosownej zgody. Z uwagi na uchybienia opisane w niniejszym wyroku związane z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 7, 77 § 1, 80, 107 § 3 k.p.a., Sąd I instancji prawidłowo orzekł o uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.m. również decyzji organu I instancji. Wbrew stanowisku organu, Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wyraźnie wskazał, że: "Z powyższych powodów Sąd uznał, że zachodzi podstawa do uchylenia decyzji obu instancji z powodu naruszenia przez organy przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy." Powyższe stanowisko dowodzi, że z uwagi na uchybienie istotne w ustaleniu stanu faktycznego przez organ odwoławczy oraz organ I instancji, Sąd I instancji uczynił wszystko, aby usunąć naruszenie przepisów prawa, czemu dał wyraz w końcowej części uzasadnienia, powołując się na podstawę uchylenia decyzji organu I instancji, a mianowicie art. 135 k.p.a. Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 oraz na podstawie art. 202 § 1, art. 205 § 2 w zw. z art. 204 pkt 2 i w zw. z art. 207 § 1 p.p.s.a. oddalił skargi kasacyjne jako niezasadne.