II OSK 1735/25

Dnia 18 czerwca 2026 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Żak (sprawozdawca) Sędziowie: Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędzia del. WSA Magdalena Dobek-Rak po rozpoznaniu w dniu 18 czerwca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej F. K. i U. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 28 marca 2025 r., sygn. akt II SA/Gl 1557/24 w sprawie ze skargi F. K. i U. K. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia 1 października 2024 r., nr WINB-WOA.7721.268.2024.KC w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 28 marca 2025 r., sygn. akt II SA/Gl 1557/24, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę F. K. i U. K. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej "WINB", w Katowicach z dnia 1 października 2024 r., nr WINB-WOA.7721.268.2024.KC, którą utrzymano w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej "PINB", w [...] z dnia 16 lipca 2024 r., nr 197/2024, nakazującą skarżącym na podstawie art. 49e pkt 1 w związku z art. 48 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2024 r. poz. 725 ze zm.), zwanej dalej "P.b.", rozbiórkę budynku rekreacji indywidualnej wybudowanego na działce nr [...] w [...]. Sąd I instancji wskazał, że rolą organu w postępowaniu poprzedzającym wydanie postanowienia o wstrzymaniu robót budowanych wydanego na podstawie art. 48 ust. 1 P.b. jest prawidłowe określenie kwalifikacji prawnej obiektu, którego dotyczy legalizacja. Taka kwalifikacja przesądza o tym, czy w ogóle prowadzenie postępowania legalizacyjnego w danym przypadku jest zasadne. Postępowanie legalizacyjne może dotyczyć jedynie takiego obiektu, na którego wzniesienie jest wymagane pozwolenie na budowę lub zgłoszenie. W rozpatrywanej sprawie, postanowieniem z dnia 4 grudnia 2023 r., nr PINB.5160.158.2022.AK, PINB wstrzymał roboty budowlane i poinformował inwestora o możliwości złożenia wniosku o legalizację przedmiotowego budynku. Rozstrzygnięto w powyższym akcie zarówno kwestię charakteru prawnego wzniesionego obiektu, jak i to, że został on wzniesiony w ramach samowoli budowlanej. Postanowienie to jest ostateczne. W terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych (nastąpiło to do rąk pełnomocnika strony skarżącej w dniu 20 maja 2024 r.) skarżący mieli prawo złożyć wniosek o legalizację przedmiotowego obiektu budowlanego. Jednak nie uczynili tego. Zaistniała zatem przesłanka zobowiązująca organ nadzoru budowlanego do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę na podstawie art. 49e pkt 1 P.b. Decyzja powyższa ma charakter związany. Przed jej wydaniem organ nadzoru budowlanego nie bada ponownie charakteru wzniesionego obiektu, czy też faktu, czy został on zrealizowany w ramach samowoli. Zarzuty skargi w powyższym zakresie są nieuzasadnione. W odniesieniu do podnoszonej kwestii braku doręczenia korespondencji przez organ I instancji ustanowionemu pełnomocnikowi skarżących, Sąd przyznał, że doszło w tym zakresie do naruszenia art. 40 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.". Jednakże akceptując stanowisko organu odwoławczego w tym zakresie Sąd stwierdził, że nie wykazano, iż uchybienie powyższe miało wpływ na treść zapadłego rozstrzygnięcia. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłance z art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożyli skarżący, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach oraz zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie art. 133 § 1 p.p.s.a. w związku z: - art. 7 i art. 8 K.p.a. przez niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności w sprawie; - art. 10 K.p.a. przez jego niezastosowanie; - art. 40 § 2 K.p.a. przez jego niezastosowanie i niedoręczanie przesyłek w toku postępowania pełnomocnikowi. Ponieważ strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy w trybie art. 182 § 2 p.p.s.a. i w sprawie nie żądano przeprowadzenia rozprawy, dlatego przedmiotowa sprawa podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. (aktualnie : Dz.U.2026 r.,poz.143 t.j.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadny uznał zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 10 i art. 40 § 2 K.p.a. Wbrew twierdzeniom skarżących, przy ocenie legalności zaskarżonej decyzji o nakazie rozbiórki, brak jest podstaw do stwierdzenia, że organ nie dokonał ustalenia wszystkich istotnych okoliczności w sprawie. Należy wskazać, że nakaz rozbiórki zapadł na podstawie art. 49e pkt 1 P.b., zgodnie z którym organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję o rozbiórce obiektu budowlanego lub jego części w przypadku niezłożenia wniosku o legalizację w wymaganym terminie. Zasadniczo skarga kasacyjna nie jest poświęcona hipotezie ww. przepisu, lecz stanowi próbę podważenia zasadności wdrożenia postępowania legalizacyjnego w odniesieniu do ww. budynku rekreacji indywidualnej i że PINB nie doręczał pełnomocnikowi skarżących korespondencji. Jednak w tym zakresie Sąd I instancji wyjaśnił skarżącym, że przy wydaniu nakazu rozbiórki na podstawie art. 49e pkt 1 P.b. organ nadzoru budowlanego już nie ocenia ponownie przedmiotu postępowania legalizacyjnego, ponieważ rolą organu, ale w postępowaniu poprzedzającym wydanie postanowienia o wstrzymaniu robót budowanych wydanego na podstawie art. 48 ust. 1 P.b., jest prawidłowe określenie kwalifikacji prawnej obiektu, którego dotyczy legalizacja. Co do kwalifikacji prawnej przedmiotu postępowania legalizacyjnego zapada rozstrzygnięcie, które może być kwestionowane przez stronę postępowania, tj. postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych, w którym m.in. organ informuje o możliwości złożenia wniosku o legalizację. W sprawie samowolnej budowy ww. budynku zapadło natomiast postanowienie PINB z 4 grudnia 2023 r., którym wstrzymano roboty budowlane związane z budową budynku rekreacji indywidualnej usytuowanego na ww. działce i poinformowano inwestora o możliwości złożenia wniosku o legalizację przedmiotowego budynku. To postanowienie zostało doręczone skarżącym w dniu 8 grudnia 2023 r. Wymienione wyżej postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych stało się ostateczne w związku z postanowieniem Śląskiego WINB z 19 kwietnia 2024 r. (zostało doręczone pełnomocnikowi skarżących w dniu 20 maja 2024 r.). Zgodnie z art. 48a ust. 3 P.b. jeżeli zostało wniesione zażalenie na postanowienie o wstrzymaniu budowy, termin, o którym mowa w ust. 1, biegnie od dnia, w którym to postanowienie stało się ostateczne. Zgodnie z art. 48a ust. 1 P.b. termin do złożenia wniosku o legalizację wynosi 30 dni od dnia doręczenia postanowienia o wstrzymaniu lub kiedy to postanowienie stało się ostateczne. W niniejszej sprawie Sąd I instancji przyjął, że w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych (tu nastąpiło to do rąk pełnomocnika strony skarżącej w dniu 20 maja 2024 r.) skarżący mieli prawo złożyć wniosek o legalizację przedmiotowego obiektu budowlanego. Jednak nie uczynili tego. Zaistniała zatem przesłanka zobowiązująca organ nadzoru budowlanego do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę. Tej kluczowej dla wyniku sprawy oceny Sądu I instancji nie podważono skutecznie w skardze kasacyjnej. W badanej sprawie, co wyżej wykazano, nie jest sporne, że w postanowieniu PINB z 4 grudnia 2023 r. adresaci postanowienia zostali poinformowani o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego, jak również nie budzi wątpliwości, że nie składając takiego wniosku z możliwości tej adresaci postanowienia nie skorzystali po wydaniu ostatecznego (ale też prawomocnego z uwagi na brak skargi do Sądu Administracyjnego) postanowienia WINB z 19 kwietnia 2024 r. Jak wynika z akt sprawy, do dnia wydania przez PINB decyzji o nakazie rozbiórki, tj. do dnia 16 lipca 2024 r., inwestorzy nie złożyli wskazanego powyżej wniosku o legalizację. W tej sytuacji, kierując się treścią art. 49e pkt 1 P.b., organ miał obowiązek nałożyć obowiązek rozbiórki danego obiektu budowlanego. Decyzja wydana na podstawie wskazanego powyżej przepisu ma bowiem charakter związany – na co trafnie zwrócił uwagę Sąd I instancji – co oznacza że w wypadku ziszczenia się określonego warunku (braku wniosku o legalizację) organ ma obowiązek wydania decyzji o ustalonej treści (por. wyrok NSA z 25 marca 2026 r., II OSK 2554/23). Z przedstawionego powyżej wywodu wynika, że nie można w niniejszej sprawie doszukać się wskazywanego w skardze kasacyjnej naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. art. 7 i art. 8 K.p.a., ponieważ wydanie decyzji na podstawie art. 49e pkt 1 P.b. nie wiązało się już z oceną co do kwalifikacji przedmiotu postępowania legalizacyjnego, lecz – czy skarżący złożyli wniosek o legalizację. Dla tej oceny nie ma zaś znaczenia, że PINB nie doręczył pełnomocnikowi skarżących decyzji o nakazie rozbiórki i innych pism. Co do kwestii braku tego doręczenia Sąd I instancji niewadliwie ocenił, że oczywiście można w tym zakresie mówić o naruszeniu art. 40 § 2 K.p.a., jednak akceptując stanowisko organu odwoławczego w tym zakresie Sąd stwierdził, że nie wykazano, iż uchybienie powyższe miało wpływ na treść zapadłego rozstrzygnięcia. Nie wykazano tego także w skardze kasacyjnej, opierając się tylko na twierdzeniu, że mogłyby być podejmowane odpowiednie działania i składane wnioski i oświadczenia. Jednak nie wskazano co konkretnie miałoby być przedmiotem takich działań, w sytuacji gdy ocena przy wydaniu nakazu rozbiórki sprowadzała się do tego, czy skarżący złożyli wniosek o legalizację. Poza tym pomimo, że nastąpiło wadliwe doręczenie decyzji PINB o nakazie rozbiórki i innych pism, strona skarżąca reprezentowana przez pełnomocnika złożyła skutecznie odwołanie od decyzji PINB. Oznacza to, że ww. wada procesowa nie miała istotnego wpływu na wynik sprawy, ponieważ w toku postępowania odwoławczego strona miała ewentualną możliwość podjęcia stosownych działań. Dlatego w okolicznościach niniejszej sprawy nie można stwierdzić aby doszło do naruszenia art. 10 § 1 K.p.a., w stopniu, który miał istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd Administracyjny może uwzględnić skargę "zwykłą" tylko w przypadku zaistnienia wady procesowej, która miała istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.); zaś Naczelny Sąd Administracyjny – skargę kasacyjną, gdy wada procesowa miała istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Dlatego zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. art. 7, art. 8, art. 10 i art. 40 § 2 K.p.a. nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.