II OSK 1734/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak sędzia del. WSA Jan Szuma (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Julia Słomińska po rozpoznaniu w dniu 11 grudnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych Wojewody Małopolskiego i [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 21 kwietnia 2023 r. sygn. akt II SA/Kr 230/23 w sprawie ze skargi J.J. i C.J. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 11 stycznia 2023 r. znak WI-I.7840.7.80.2021.PL w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji po wznowieniu postępowania 1. oddala skargi kasacyjne, 2. zasądza od Wojewody Małopolskiego na rzecz J.J. i C.J. solidarnie kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego; 3. zasądza od [...] sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie na rzecz J.J. i C.J. solidarnie kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z dnia 21 kwietnia 2023 r., sygn. akt II SA/Kr 230/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po rozpoznaniu skargi J.J. i C.J., uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody Małopolskiego (zwanego dalej "Wojewodą") z dnia 11 stycznia 2023 r., znak WI-I.7840.7.80.2021.PL oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Krakowskiego (zwanego dalej "Starostą") z dnia 20 sierpnia 2021 r., nr AB.V.2121.2021. Drugą z wymienionych tu decyzji Starosta, we wznowionym postępowaniu, odmówił uchylenia decyzji własnej z dnia 7 maja 2021 r., nr AB.V.1.456.2021 o zatwierdzeniu projektu budowlanego i o udzieleniu [...] sp. z o.o. pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej KRA7019C wraz z kablową linią zasilającą składającej się z wieży typu MONOBOT H=19,7, o wysokości całkowitej 20 m wraz z 4 antenami sektorowymi oraz 1 anteną radioliniową na projektowanym fundamencie, instalacją 4 szaf telekomunikacyjnych typu APM umieszczonych u podstaw wieży, ogrodzenia na obwodzie terenu oraz złącza kablowego wraz z kablową linią zasilającą na działce nr [...] w miejscowości B., gmina W.. Skargi kasacyjne od powyższego wyroku wnieśli Wojewoda oraz [...] sp. z o.o. Wojewoda zarzucił wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego naruszenie: 1. art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. ustawy Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2023 r. poz. 682 z późn. zm., dalej "P.b.") w zw. z § 314 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jednolity Dz.U. z 2022 poz. 1225 z późn.zm., dalej "r.MI") poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż dla wyznaczenia obszaru oddziaływania inwestycji polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej, skutkującego określeniem, czy skarżącym przysługiwał status stron w postępowaniu o pozwolenie na budowę tej inwestycji (to jest czy są właścicielami nieruchomości, które znalazłyby się w strefie, gdzie może wystąpić przekroczenie dopuszczalnego poziomu oddziaływania pola elektromagnetycznego), należy ustalić oddziaływanie anten stanowiących wyposażenie techniczne stacji od minimalnego do maksymalnego ich pochylenia, celem określenia od jakiej do jakiej wysokości od poziomu terenu i w jakiej odległości od anten i płaszczyźnie możliwe jest oddziaływanie promieniowania. Zdaniem Wojewody ta błędna wykładnia skutkowała uchyleniem decyzji obu instancji wydanych w prowadzącym wznowionym postępowaniu i zobowiązaniem organów do oceny fabrycznej mocy maksymalnej promieniowania anten, możliwości zmiany azymutów wiązki oraz ewentualnej zmiany kąta pochylenia anten celem ustalenia, czy wnioskodawcom przysługiwał status strony w postępowaniu objętym wnioskiem o wznowienie; 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (na datę zaskarżonego wyroku tekst jednolity Dz. U. z 2023 r. poz. 259 z późn. zm., dalej "P.p.s.a.") w zw. z art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. ustawy Prawo budowlane (na datę zaskarżonej decyzji tekst jednolity Dz. U. z 2021 r. poz. 2351 z poźn.zm., dalej "P.b."), art. 138 § 1 pkt 1, art.151 § 1 pkt 1 i art. 145 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (na datę zaskarżonej decyzji tekst jednolity Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 z późn.zm., dalej "K.p.a.") polegające na niewłaściwym zastosowaniu w stanie faktycznym i prawnym sprawy, to jest uchyleniu decyzji obu instancji w związku z niewłaściwą kontrolą legalności zaskarżonych decyzji. Zdaniem Wojewody wynikało to z błędnego uznania, że organy, dokonując oceny obszaru oddziaływania inwestycji, w sposób niezasadny rozstrzygnęły o braku podstaw do uchylenia decyzji dotychczasowej we wznowionym postępowaniu, a więc o braku statusu strony osób składających wniosek o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją o udzieleniu pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej; 3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. poprzez jego zastosowanie i uchylenie decyzji obu instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności zaskarżonych decyzji w związku z niezasadnym przyjęciem, iż organy w sposób niewyczerpujący przeprowadziły postępowanie dowodowe i nie przeanalizowały wszystkich okoliczności sprawy w zakresie sprawdzenia, czy powołana przez wnioskujących przesłanka wznowieniowa rzeczywiście wystąpiła; 4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a. w zw. z art. 28 ust. 2, art. 3 pkt 20 P.b. i w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. poprzez nienależytą kontrolę legalności zaskarżonych decyzji skutkującą uwzględnieniem skargi co wynikało z niewłaściwej oceny, że organy obu instancji niepoprawnie przyjęły, iż skarżącym nie przysługiwał status strony w postępowaniu objętym wnioskiem o wznowienie. Zdaniem Wojewody ustalenia w tym zakresie były tymczasem spójne, wyczerpujące i jednoznaczne; 5. art. 151 P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i nieoddalenie skargi w wyniku niewłaściwej oceny legalności zaskarżonych decyzji w zw. z art. 28 ust. 2 P.b. i 145 § 1 pkt 4 K.p.a., pomimo że w stanie faktycznym i prawnym sprawy zachodziły podstawy do ustalenia, iż z uwagi na brak statusu strony po stronie wnioskodawców określona we wniosku podstawa wznowieniowa nie została wypełniona. Wskazując na powyższe Wojewoda wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz oddalenie skargi, względnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie. Skarżący kasacyjnie organ wystąpił nadto o zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania. [...] sp. z o.o. przedstawiła w swej skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia: 1. art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID - 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jednolity Dz. U. poz. 1842, dalej "u.COVID") poprzez rozpatrzenie sprawy na posiedzeniu niejawnym w sytuacji, gdy przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy nawet potencjalnie nie mogłoby wywołać nadmiernego zagrożenia dla zdrowia osób w niej uczestniczących, a doprowadziło to do braku możliwości wyrażenia przez stronę stanowiska w sprawie; 2. art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20P.b. poprzez uchylenie decyzji Wojewody, pomimo że nie naruszała ona wskazanych przez Sąd pierwszej instancji przepisów. Zdaniem spółki stan faktyczny sprawy został ustalony w sposób zgodny z tymi przepisami oraz regułami prowadzenia postępowania dowodowego; 3. art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. poprzez przyjęcie, że organy nie przeprowadziły wyczerpującego postępowania dowodowego i błędnie ustaliły okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia sprawy w kontekście ustalenia stron postępowania, podczas gdy postępowanie administracyjne było prowadzone zgodnie z tymi przepisami, a organy te prawidłowo ustaliły i wnikliwie uzasadniły wyznaczenie obszaru oddziaływania obiektu oraz związany z nim krąg stron postępowania; 4. art. 3 § 1 i § 2 pkt. 1 oraz art. 141 § 4 P.p.s.a. z uwagi na nieprzeprowadzenie właściwej kontroli sądowej działalności organów administracji, co przejawia się: a. brakiem wskazania przez Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku dowodów, na podstawie których poczynił odmienne od organów obydwu instancji ustalenia co do zasięgu obszaru pola elektromagnetycznego o wartości gęstości mocy przekraczającej wartości graniczne wynikające z przepisów prawa; b. brakiem wskazania przepisu prawa, zwłaszcza P.b., który stanowiłby podstawę prawną do żądania określenia wiązek z uwzględnieniem maksymalnych możliwych pochyleń osi wiązek promieniowania poszczególnych anten, zwłaszcza wtedy gdy operator anten może nim sterować; c. brakiem wskazania podstawy prawnej, która nakazywałby ustalenie, czy ilość anten i ich EIRP na konkretnych azymutach w przestrzeni będzie powodować przekroczenie dopuszczalnej gęstości mocy pól elektromagnetycznych w obszarach dostępnych dla ludności; d. oraz brakiem wskazania, jakie konkretne inne ograniczenia w zagospodarowaniu działek sąsiednich powoduje inwestycja spółki i z jakich konkretnie przepisów odrębnych one wynikają; 5. art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez wadliwe wykonanie funkcji kontrolnej, co polegało na zastosowaniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a., a co za tym idzie uwzględnienie skargi w sytuacji, gdy Wojewoda nie uchybił przepisom prawa procesowego, a Sąd jego decyzję uchylił opierając się nieprawidłowych przesłankach; przejawia się to brakiem wyjaśnienia przez Sąd w uzasadnieniu wyroku przyczyn dlaczego zdaniem Sądu obszar odziaływania obiektu nie został prawidłowo ustalony; 6. art. 133 P.p.s.a. poprzez wydanie wyroku z pominięciem treści dowodów znajdujących się w aktach sprawy i na podstawie twierdzeń, które nie mają oparcia w dowodach znajdujących się w tych aktach; 7. art. 187 § 2 w zw. z art. 269 § 1 P.p.s.a. poprzez odstąpienia od stanowiska wyrażonego w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego w dniu 7 listopada 2022 r., sygn. akt III OPS 1/22 bez przedstawienia powstałego zagadnienia prawnego do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi Naczelnego Sądu Administracyjnego; 8. art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 P.b. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a w konsekwencji przyjęcie, iż obszar odziaływania obiektu i krąg stron ustalony przez Wojewodę, narusza wymienione przepisy oraz przepisy odrębne, to jest przepisy rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 17 grudnia 2019 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku (Dz. U. z 2019 r., poz. 2448, dalej "r.MZ") czy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 października 2005 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać telekomunikacyjne obiekty budowlane i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 219, poz. 1864 z późn. zm.) bądź jakiekolwiek inne przepisy odrębne (spółka zaznaczyła, że Sąd pierwszej instancji ich nie wskazał); 9. § 314 r.MI poprzez przyjęcie, że powinien on być brany pod uwagę przy ustalaniu obszaru odziaływania innego rodzaju obiektów niż "budynek z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi". Wskazując na powyższe [...] sp. z o.o. wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie. Spółka wystąpiła też o zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania. W piśmie z dnia 17 lipca 2023 r. skarżący J.J. i C.J. odpowiedzieli na skargi kasacyjne domagając się ich oddalenia i zasądzenia na ich rzecz zwrotu kosztów postępowania od skarżących kasacyjnie. W piśmie z dnia 21 października 2024 r. wniosek o dopuszczenie do udziału w postępowaniu złożyło P. z siedzibą w K. przedstawiając zarazem swoje stanowisko w sprawie. W dniu 11 grudnia 2025 r., bezpośrednio przed wyznaczoną rozprawą, powyższe Stowarzyszenie przedstawiło kolejne pismo i podtrzymało wniosek o dopuszczenie do udziału w postępowaniu. Na rozprawie w dniu 11 grudnia 2025 r. Naczelny Sąd Administracyjny postanowił dopuścić P. z siedzibą w K. do udziału w postępowaniu na podstawie art. 33 § 2 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargi kasacyjne nie zawierają dostatecznie usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 193 P.p.s.a. (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm.) uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Nie relacjonuje się w nim ustaleń faktycznych oraz argumentacji prawnej przedstawionych przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania (art. 183 § 1 P.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania sądowego (art. 183 § 2 P.p.s.a.), dlatego należy ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów skarg kasacyjnych. Nie jest usprawiedliwiony zarzut skarżącej kasacyjnie [...] sp. z o.o. dotyczący naruszenia art. 15zzs4 ust. 3 u.COVID. Przede wszystkim zauważyć należy, że skarga kasacyjna spółki odnosi się do brzmienia tej regulacji sprzed 3 lipca 2021 r. Zastosowanie miało tymczasem późniejsze brzmienie. Dodać można, że przepis ten został znowelizowany również z dniem 15 kwietnia 2023 r., a więc pomiędzy dniem wydania zarządzenia w przedmiocie posiedzenia niejawnego a dniem posiedzenia niejawnego, które odbyło się dnia 21 kwietnia 2023 r. Z przepisów nowelizujących wynikało jednak, że w takiej sytuacji należało stosować art. 15zzs4 ust. 3 u.COVID w brzmieniu dotychczasowym (obowiązującym od 3 lipca 2021 r. do 14 kwietnia 2023 r.). Przepis ten przewidywał, że przewodniczący mógł zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uznał rozpoznanie sprawy za konieczne, a jednocześnie nie było możliwe jej rozpoznanie na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. W rozpoznawanej sprawie w dniu 20 marca 2023 r. poinformowano strony o warunkach przeprowadzania posiedzeń oraz o ewentualności rozpoznania sprawy na posiedzeniu niejawnym. Skarżąca kasacyjnie [...] sp. z o.o. odpowiedziała na to pismo, wnosząc o przeprowadzenie rozprawy zdalnej. Podobnie uczynili skarżący J.J. i C.J.. Pozostałe strony nie zajęły stanowiska. W konsekwencji w dniu 5 kwietnia 2023 r. zarządzono przeprowadzenie posiedzenia niejawnego. W tych okolicznościach przeprowadzenie posiedzenia niejawnego było dopuszczalne i znajdowało umocowanie w art. 15zzs4 ust. 3 u.COVID. [...] sp. z o.o. nie wykazała, aby zastosowany tryb rozpoznania sprawy ograniczył jej możliwość obrony praw. Miała możliwość przedstawienia stanowiska na piśmie i pismo przed posiedzeniem niejawnym do akt złożyła. Z tego względu zarzut naruszenia art. 15zzs4 ust. 3 u.COVID nie mógł odnieść skutku. Istota pozostałych zarzutów obu skarg kasacyjnych koncentruje się na sposobie oceny przesłanki wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. w związku z ustaleniem, czy J.J. i C.J. przysługiwał status strony w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną Starosty z dnia 7 maja 2021 r. o pozwoleniu na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej na działce nr [...] w miejscowości B., gmina W.. W tym zakresie skarżący kasacyjnie Wojewoda oraz [...] sp. z o.o. kwestionują stanowisko Sądu pierwszej instancji co do wykładni art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 P.b., a także co do zakresu ustaleń koniecznych dla wyznaczenia obszaru oddziaływania inwestycji obejmującej stację bazową telefonii komórkowej. Podnoszone są również zarzuty procesowe, w tym dotyczące art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., oraz zarzuty odnoszone do sposobu uzasadnienia zaskarżonego wyroku na tle art. 141 § 4 P.p.s.a. Przystępując do dalszego wywodu należy przypomnieć, że art. 28 ust. 2 P.b. wiąże przymiot strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę, poza inwestorem, z własnością, użytkowaniem wieczystym lub zarządem nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania obiektu. Obszar ten, w rozumieniu art. 3 pkt 20 P.b., wyznacza się na podstawie przepisów odrębnych wprowadzających związane z obiektem ograniczenia w zabudowie terenu w jego otoczeniu. Punktem odniesienia pozostają zatem ograniczenia prawne, a nie sam interes faktyczny. Trafnie też akcentuje się w orzecznictwie, że ustalenie kręgu stron postępowania w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę nie opiera się o istnienie potencjalnego, bliżej nieokreślonego i nieznajdującego odniesienia w obowiązujących przepisach oddziaływania obiektu (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 maja 2025 r., sygn. akt II OSK 2391/22, orzeczenia.nsa.gov.pl). Skarżący kasacyjnie organ, w pierwszym zarzucie, oraz [...] sp. z o.o., w zarzutach odnoszących się do art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 P.b., podnoszą, że Sąd pierwszej instancji błędnie przyjął obowiązek badania oddziaływania stacji bazowej w ujęciu wykraczającym poza parametry zadeklarowane w projekcie budowlanym. W szczególności zakwestionowano tezę o konieczności ustalania oddziaływania anten od minimalnego do maksymalnego pochylenia oraz w oparciu o maksymalne fabryczne moce i potencjalną możliwość zdalnego sterowania ustawieniem anten. W tej części argumentacja skarżących kasacyjnie zasługuje na uwzględnienie w tym sensie, że nie stanowi właściwego standardu postępowania w sprawie pozwolenia na budowę wymaganie, by organ administracji architektoniczno-budowlanej oceniał przedsięwzięcie w wariantach innych niż przyjęte przez projektanta i inwestora w dokumentacji projektowej. Postępowanie o pozwolenie na budowę dotyczy zamierzenia o określonych parametrach, opisanych we wniosku i projekcie. W tym zakresie organy opierają się na dokumentacji sporządzonej przez projektanta, który ponosi odpowiedzialność za jej merytoryczną zawartość, a zakres badania projektu przez organ jest ustawowo ograniczony. Nie ma podstaw do przyjmowania, że organ ma rekonstruować i oceniać alternatywne konfiguracje pracy urządzeń, w tym takie, które nie zostały przyjęte w projekcie jako parametry zamierzenia. Nie prowadzi to jednak do wniosku o zasadności zarzutów kasacyjnych zmierzających do podważenia rozstrzygnięcia Sądu pierwszej instancji. Zaskarżony wyrok odpowiada prawu mimo częściowo nietrafnego uzasadnienia, ponieważ rozstrzygnięcie o uchyleniu decyzji obu instancji było uzasadnione innymi, szczególnymi okolicznościami tej sprawy, które przesądzały o konieczności uznania J.J. i C.J. za strony postępowania, a to z kolei ma zasadnicze znaczenie z punktu widzenia przesłanki wznowieniowej z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. W realiach rozpoznawanej sprawy spór o status strony nie dotyczy sytuacji typowej, w której granice oddziaływania można wyznaczyć w sposób jednoznaczny i niepodważalny na podstawie prostych relacji przestrzennych, jak ma to miejsce przy oddziaływaniach wynikających z usytuowania bryły budynku, przesłaniania czy odległości. W niniejszej sprawie obszar oddziaływania jest determinowany przez oddziaływanie w postaci pola elektromagnetycznego, którego zasięg został w projekcie wyznaczony w oparciu o obliczenia, a więc ma charakter przewidywany i prognozowany. Ta cecha ma znaczenie podstawowe. Wojewoda i [...] sp. z o.o. akcentują, że w projekcie przyjęto, iż sumaryczny obszar przekroczeń wartości 4,0 W/m² nie wykracza poza działkę inwestycyjną i ma występować na wysokości około 18 m nad poziomem terenu. Podnoszą również, że przy takiej charakterystyce, także z uwagi na przeznaczenie sąsiedniej działki w terenie 1MN i maksymalną wysokość zabudowy mieszkaniowej, nie powstają ograniczenia w zabudowie. Argumentacja ta opiera się jednak na założeniu, że granica oddziaływania została wyznaczona w sposób w pełni pewny i niebudzący wątpliwości w okolicznościach sprawy. Tymczasem na stronie 65 projektu wskazano, że wyniki obliczeń obrazujące rozkład występowania pól elektromagnetycznych mają charakter przewidywany i odwzorowują stan terenu na dzień opracowania analizy. Zwrócono też uwagę, że ustalenia te określono przy wykorzystaniu warunków określonych przez inwestora oraz parametrów technicznych urządzeń zgodnie z kartami katalogowymi producentów i danymi podanymi przez inwestora. Jednocześnie wskazano, że modele anten i parametry konfiguracji bazują na aktualnie dostępnym sprzęcie telekomunikacyjnym, a kierownik budowy, w uzgodnieniu z projektantami konstrukcji i telekomunikacji, może wprowadzić inne elementy zastępujące projektowane, pod warunkiem zachowania zadeklarowanych wartości promieniowanych izotropowo i wskazanych maksymalnych pochyleń osi głównych wiązek. Te zastrzeżenia, sformułowane przecież w samym projekcie, nie pozwalają traktować obszaru oddziaływania jako granicy o absolutnej pewności i niezmienności. Nie podważają one merytorycznej wartości opracowania, ale uwidaczniają, że mamy do czynienia z prognozą, która jest pochodną przyjętych założeń technicznych. Szczególny charakter niniejszej sprawy wynika z lokalizacji i relacji przestrzennej spornej inwestycji względem działki należącej do J.J. i C.J.. Wieża stacji bazowej została usytuowana w odległości 6,3 m od działki nr [...] należącej do skarżących. Jednocześnie przewidywany maksymalny zasięg pola elektromagnetycznego o gęstości natężenia 4 W/m², obliczony w projekcie jako graniczny dla miejsc dostępnych dla ludności, sięga w tym kierunku właśnie na odległość 6,3 m. W tej konfiguracji geometrycznej, przy prognozowanym charakterze zasięgu oddziaływania oraz przy założeniu, że emisja jest ukierunkowana w stronę nieruchomości skarżących, nie można przyjąć bez dalszej refleksji prawnej, że nieruchomość sąsiednia z pewnością pozostaje poza obszarem oddziaływania w rozumieniu art. 3 pkt 20 P.b. Wystarczy minimalne odchylenie założeń prognozy rozkładu pól opisanej w projekcie, by strefa przekroczeń objęła choćby fragment sąsiedniej nieruchomości. Właśnie to, przy uwzględnieniu charakteru oddziaływania i wynikającej z niego relewancji dla ochrony zdrowia ludzi, przesądza o statusie skarżących jako stron w rozumieniu art. 28 ust. 2 P.b. W tym miejscu znaczenie uzyskuje § 314 r.MI, który wprost wiąże możliwość realizacji budynku z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi z zakazem wznoszenia takiego budynku na obszarach stref, w których występuje przekroczenie dopuszczalnego poziomu oddziaływania pola elektromagnetycznego określonego w przepisach odrębnych dotyczących ochrony przed oddziaływaniem pól elektromagnetycznych. Nie jest trafny pogląd skarżących kasacyjnie, że § 314 r.MI nie może być brany pod uwagę, ponieważ dotyczy "budynku", a nie stacji bazowej. Przepis ten pełni w tej konstrukcji rolę przepisu odrębnego w rozumieniu art. 3 pkt 20 P.b. właśnie dlatego, że wprowadza ograniczenie w zabudowie terenu, jeżeli w danym miejscu wystąpi przekroczenie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych. Nie chodzi o stosowanie § 314 r.MI do stacji bazowej jako obiektu, ale o jego znaczenie dla możliwości zabudowy sąsiednich nieruchomości w otoczeniu tej inwestycji. To jest istota normatywnego powiązania, od którego zależy krąg stron w świetle art. 28 ust. 2 P.b. Ocena, czy w danej sprawie może wystąpić oddziaływanie projektowanego obiektu na nieruchomością sąsiednią, wymaga uwzględnienia tego, że pola elektromagnetyczne stanowią emisję w rozumieniu przepisów z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2025 r. poz. 647 z późn. zm., dalej "P.o.ś."), co wynika z art. 3 pkt 4 tej ustawy, a pojęcie oddziaływania na środowisko obejmuje również oddziaływanie na zdrowie ludzi, zgodnie z art. 3 pkt 11 P.o.ś. W art. 3 pkt 49 P.o.ś. wskazano natomiast, że zanieczyszczenie obejmuje emisję, która może być szkodliwa dla zdrowia ludzi lub stanu środowiska, może powodować szkodę w dobrach materialnych, może pogarszać walory estetyczne środowiska lub może kolidować z innymi uzasadnionymi sposobami korzystania ze środowiska. W tak ujętym porządku prawnym, przy prognozowym charakterze obliczeń i przy granicznym układzie odległości, posiłkować się należy zasadą przezorności wyrażoną w art. 6 ust. 2 P.o.ś. W sprawie, w której emisja pola elektromagnetycznego w granicznym zasięgu jest dopiero przewidywana, a prognoza wynika z warunków określonych przez inwestora i może zależeć od sprzętu, który w ramach przewidzianych parametrów może ulec zmianie (a o tym akurat stanowi wprost projekt budowlany), organ nie powinien odmawiać uznania właścicieli nieruchomości sąsiedniej za stronę tylko dlatego, że prognoza nie wskazuje przekroczenia po stronie tej nieruchomości. W szczególnych okolicznościach niniejszej sprawy, wyrażających się w bliskiej relacji przestrzennej projektowanej stacji bazowej względem nieruchomości sąsiedniej, skierowaniu w jej stronę głównych wiązek promieniowania anten sektorowych, przy granicznym zasięgu pola przekraczającego wartość dopuszczalną dla miejsc dostępnych dla ludności, istnieje bowiem możliwość wystąpienia zjawiska, które z punktu widzenia § 314 r.MI przekłada się na ograniczenie w zabudowie. To wystarcza dla przyjęcia, że skarżący J.J. i C.J., jako właściciele działki nr [...], mogą być uznani za strony postępowania w sprawie o udzielenie pozwolenia na budowę spornej stacji bazowej telefonii komórkowej w rozumieniu art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 P.b. W tym sensie Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd, że przy ocenie, czy dana osoba jest stroną postępowania, nie rozstrzyga się, czy jej interes prawny został naruszony, ale czy interes taki jej przysługuje. Właśnie dlatego okoliczność, że prognozowane oddziaływanie ma występować na określonej wysokości, nie jest argumentem rozstrzygającym na etapie wyznaczania kręgu stron, gdy jednocześnie występuje graniczne położenie inwestycji względem nieruchomości sąsiedniej, a pole elektromagnetyczne opisane jest w projekcie jako prognozowane. Należy zarazem dodać, że ustalenie statusu strony nie prowadzi – na tym etapie – do wniosku, że normy oddziaływania zostały przekroczone ani że inwestycja narusza prawo. Prowadzi do wniosku, że właściciele nieruchomości, na którą inwestycja może oddziaływać w sposób relewantny normatywnie, mają prawo uczestniczyć w postępowaniu, by umożliwić jej weryfikację. Tak rozumiany interes prawny nie ma charakteru abstrakcyjnego ani opartego na obawach, lecz wynika z konkretnego związku normatywnego pomiędzy możliwą strefą przekroczeń wartości pola elektromagnetycznego dla miejsc dostępnych dla ludności a zakazem z § 314 r.MI, przy prognozowym charakterze danych i przy szczególnym układzie przestrzennym. Z powyższych przyczyn nie jest usprawiedliwiony pierwszy zarzut skargi kasacyjnej Wojewody dotyczący naruszenia art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 P.b. w zw. z § 314 r.MI. Skarżący kasacyjnie organ wiąże go z tezą, że Sąd pierwszej instancji błędnie narzucił organom obowiązek analizowania minimalnych i maksymalnych pochyleń anten, fabrycznych mocy i możliwości sterowania. Naczelny Sąd Administracyjny zgadza się, że takie wskazanie Sądu pierwszej instancji nie było trafne. Nie prowadzi to jednak do wniosku, że zaskarżony wyrok narusza wskazane przepisy w stopniu uzasadniającym jego uchylenie. Zasadniczą wadą decyzji organów nie było bowiem pominięcie hipotetycznych ustawień anten, lecz nieprawidłowe przyjęcie, że w tak granicznym stanie faktycznym można definitywnie wyłączyć nieruchomość J.J. i C.J. z obszaru oddziaływania, mimo prognozowego charakteru obliczeń i mimo tego, że prognoza w rzucie poziomym kończy się na odległości odpowiadającej odległości inwestycji od granicy tej nieruchomości. Skoro z tych przyczyn skarżącym przysługiwał status strony, to przesłanka wznowienia z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. była spełniona, a rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji o uchyleniu decyzji obu instancji odpowiada prawu. W konsekwencji nie mogły zostać uwzględnione dalsze zarzuty skarżącego kasacyjnie organu, w tym zarzuty drugi, czwarty i piąty, oparte na art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a. w zw. z art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 P.b., jak również na art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a. i art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., oraz na art. 151 P.p.s.a. Skarżący kasacyjnie organ twierdzi, że decyzje organów obu instancji prawidłowo przesądziły o braku przesłanki wznowieniowej, a zatem Sąd pierwszej instancji powinien był skargę oddalić. Stanowisko to pomija jednak, że przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. odnosi się do braku udziału strony w postępowaniu. Skoro J.J. i C.J., jako właściciele nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania rozumianym w opisany wyżej sposób, powinni być traktowani jako strona postępowania o pozwolenie na budowę, to odmowa uchylenia decyzji w postępowaniu wznowieniowym, uzasadniona brakiem przymiotu strony, nie mogła się ostać. Sąd pierwszej instancji miał zatem podstawę do zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. i uchylenia decyzji. W świetle tej oceny nie zachodziły podstawy do zastosowania art. 151 P.p.s.a. Nie jest również usprawiedliwiony trzeci zarzut skargi kasacyjnej Wojewody, w którym powołano art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Skarżący kasacyjnie organ twierdzi, że organy w sposób wyczerpujący przeprowadziły postępowanie dowodowe w zakresie przesłanki wznowieniowej i prawidłowo oparły się na danych wynikających z projektu budowlanego. Zarzut ten nie uwzględnia jednak, że w tej sprawie nie była wystarczająca bezkrytyczna akceptacja prognozy przedstawionej w projekcie jako przesądzającej o braku oddziaływania na nieruchomość sąsiednią. W sytuacji, gdy sam projekt wskazuje przewidywany charakter wyników, a jednocześnie zasięg pola elektromagnetycznego o wartości dopuszczalnej dla miejsc dostępnych dla ludności w rzucie poziomym pokrywa się z odległością od granicy nieruchomości skarżących, organy nie mogły poprzestać na prostej konstatacji, że oddziaływanie "zamyka się" na działce inwestycyjnej. Ocena prawidłowości wyznaczenia obszaru oddziaływania w takim układzie wymagała wzięcia pod uwagę, że spór dotyczy statusu osób jako stron, który to status może wynikać z możliwego ograniczenia w zabudowie. Z tego względu stanowisko Sądu pierwszej instancji, że ocena przymiotu strony była niewystarczająca, nie naruszało powołanych przepisów w stopniu uzasadniającym uchylenie wyroku. Z analogicznych przyczyn nie są usprawiedliwione zasadnicze zarzuty skarżącej kasacyjnie [...] sp. z o.o. dotyczące naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 P.b., a także zarzuty naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. Skarżąca kasacyjnie spółka twierdzi, że organy prawidłowo wyznaczyły obszar oddziaływania na podstawie projektu, a zasięg pola elektromagnetycznego o wartościach granicznych nie sięga działki skarżących. Podnosi też, że brak jest przepisu odrębnego wprowadzającego ograniczenia w zabudowie działki sąsiedniej. Te twierdzenia pomijają jednak rolę § 314 r.MI jako przepisu odrębnego, który wprowadza ograniczenie w zabudowie w razie wystąpienia przekroczeń dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych. Pomijają również znaczenie tego, że w tej sprawie prognoza oddziaływania jest opisana jako przewidywana, a jej granica w rzucie poziomym zbiega się z odległością inwestycji od granicy nieruchomości skarżących. W takich okolicznościach, w świetle zasady przezorności z art. 6 ust. 2 P.o.ś. oraz definicji emisji i zanieczyszczenia w art. 3 pkt 4 i 49 tej ustawy, nie można sprowadzić oceny statusu skarżących jako stron do formalnego stwierdzenia, że prognoza nie obejmuje działki sąsiedniej. Przesłanka z art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 P.b. jest spełniona już wtedy, gdy w świetle obowiązujących norm istnieje realna, skonkretyzowana możliwość powstania ograniczenia w zabudowie tej działki związana z oddziaływaniem inwestycji. Tak rozumiany interes prawny, z uwagi na szczególne okoliczności niniejszej sprawy, powinien prowadzić do uznania skarżących za strony postępowania zakończonego decyzją ostateczną Starosty z dnia 7 maja 2021 r. Nie jest usprawiedliwiony zarzut skarżącej kasacyjnie [...] sp. z o.o., w którym kwestionuje się zastosowanie § 314 r.MI z przyczyn, jak przedstawione w odniesieniu do analogicznego zarzutu skargi kasacyjnej Wojewody. Nie zasługują na uwzględnienie także zarzuty skarżącej kasacyjnie [...] sp. z o.o. dotyczące naruszenia art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 oraz art. 141 § 4 P.p.s.a., jak również art. 133 P.p.s.a. Skarżąca kasacyjnie spółka twierdzi, że uzasadnienie wyroku nie wskazuje dowodów i podstaw prawnych, a Sąd pierwszej instancji nie przeprowadził właściwej kontroli działalności administracji publicznej. Zaskarżony wyrok, mimo że w części prezentował nietrafne wskazania co do potrzeby badania wariantów technicznych nieujętych w projekcie, zawierał jednak motywy pozwalające odtworzyć tok rozumowania Sądu pierwszej instancji i poddać go kontroli kasacyjnej. Sąd pierwszej instancji wyraźnie wskazał, że rozstrzygająca jest ocena przymiotu strony i że w sprawach stacji bazowych wymagana jest wnikliwa analiza oddziaływania w perspektywie przepisów dotyczących pól elektromagnetycznych, w tym § 314 r.MI. Uchylenie decyzji wynikało z oceny, że organy nie wykazały w sposób dostateczny braku oddziaływania uzasadniającego wyłączenie skarżących z kręgu stron. Nie jest zasadny zarzut skarżącej kasacyjnie [...] sp. z o.o. dotyczący art. 187 § 2 w zw. z art. 269 § 1 P.p.s.a., wiązany z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 listopada 2022 r., sygn. akt III OPS 1/22. Treści, które przywołuje skarżąca, nie wynikają z sentencji uchwały, a są fragmentami jej uzasadnienia. Nie można więc twierdzić, że Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekał w warunkach podważających wskazaną uchwałę. Pozostała część zarzutów skarżącej kasacyjnie [...] sp. z o.o. została sformułowana jako polemika z wytycznymi Sądu pierwszej instancji dotyczącymi zakresu dalszego postępowania, w szczególności w zakresie oczekiwanej analizy parametrów technicznych anten. Jak wyjaśniono, Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela tych wytycznych w takim zakresie, w jakim mogłyby sugerować obowiązek badania inwestycji w wariantach nieobjętych projektem. Nie ma to jednak rozstrzygającego znaczenia dla wyniku sprawy. Zaskarżony wyrok ocenić należało jako prawidłowy, ponieważ decyzje organów obu instancji nie mogły się ostać wobec wadliwego przyjęcia braku przymiotu strony po stronie J.J. i C.J. w szczególnych okolicznościach tej sprawy. W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny, uznając, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu, oddalił skargi kasacyjne na podstawie art. 184 P.p.s.a. O kosztach postępowania przysługujących skarżącym orzeczono w punktach 2. i 3. sentencji wyroku na podstawie art. 204 pkt 2 i art. 205 § 2 P.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jednolity Dz. U. z 2023 r. poz. 1935 z późn. zm.) – z uwzględnieniem uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 listopada 2012 r., sygn. akt II FPS 4/12 (ONSAiWSA z 2013 r. nr 3 poz. 38).