II OSK 1725/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.), po rozpoznaniu w dniu 3 października 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 22 lutego 2024 r. sygn. akt II SA/Go 607/23 w sprawie ze sprzeciwu M. S. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gorzowie Wlkp. z dnia 18 sierpnia 2023 r. nr SKO.Go/420-WM/1574/23 w przedmiocie zmiany zapisu w decyzji o warunkach zabudowy oddala skargę kasacyjną

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim wyrokiem z dnia 22 lutego 2024 r. oddalił sprzeciw M. S. (dalej również jako "skarżący") od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gorzowie Wlkp. (dalej "SKO") z dnia 18 sierpnia 2023 r. w przedmiocie zmiany zapisu w decyzji o warunkach zabudowy. Wyrok zapadł w następujących okolicznościach prawnych i faktycznych: Decyzją z dnia 31 sierpnia 2020 r. Wójt Gminy Słońsk ustalił na wniosek G. C. warunki zabudowy dla inwestycji planowanej do realizacji na części działki nr ewid. [...], obręb ewid. [...], jedn. ewid. [...], polegającej na budowie budynku jednorodzinnego mieszkalnego, dwóch budynków inwentarskich oraz rekreacyjnego zbiornika wodnego w zabudowie zagrodowej. Decyzja przewidywała m.in., iż projektowana inwestycja wchodzi w Obszar Chronionego Krajobrazu "Ośniańska Rynna z Jeziorem Radachowskim" (pkt 5.4), a także iż inwestycję należy zlokalizować minimum 100 m od linii brzegu rzeki Ośnianki. Decyzją z dnia 2 listopada 2020 r., Wójt Gminy Słońsk, po rozpatrzeniu wniosku M. S., przeniósł na wnioskodawcę powyższą decyzję z dnia 31 sierpnia 2020 r. o warunkach zabudowy. Decyzją z dnia 19 czerwca 2023 r. Wójt Gminy Słońsk zmienił zapis w decyzji z dnia 31 sierpnia 2020 r. pkt 5 Ochrona środowiska i zdrowia ludzi. przyrody i krajobrazu w ppkt 5.5: Inwestycję zlokalizować minimum 100 m od linii brzegu rzeki Ośnianki na zapis: 5.5 Inwestycję zlokalizować minimum 100 m od linii brzegu rzeki Ośnianki – powyższa linia zabudowy nie dotyczy obiektów – dwóch budynków inwentarskich oraz rekreacyjnego zbiornika wodnego w zabudowie zagrodowej. W uzasadnieniu decyzji organ przedstawił dotychczasowy stan sprawy oraz powołał się na treść art. 155 k.p.a. Od powyższej decyzji M. S. wniósł odwołanie. Decyzją z dnia 18 sierpnia 2023 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gorzowie Wlkp. na podstawie m.in. art. 138 § 2 k.p.a. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Od powyższej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego M. S., działając przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł sprzeciw. Sąd oddalił sprzeciw. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że z treści decyzji organu I instancji z dnia 19 czerwca 2023 r., wydanej w wyniku wznowienia postępowania nie wynika jednoznacznie, czy odnosi się ona do decyzji z dnia 31 sierpnia 2020 r. nr 25/2020 o warunkach zabudowy (jak wynikałoby z rozstrzygnięcia, jednakże co do której postępowanie nie zostało wznowione), czy też do zmieniającej ją decyzji z dnia 29 marca 2021 r. Kolegium słusznie zwróciło uwagę, iż kwestia ta powinna zostać sprecyzowana przez organ I instancji w toku ponownego rozpatrzenia sprawy. Sąd zgodził się również ze wskazaniem Kolegium co do niezgodności rozstrzygnięcia decyzji organu I instancji z możliwymi przewidzianymi prawem sposobami zakończenia postępowania wznowieniowego. W ocenie Sądu z decyzji Wójta wynika, iż organ ten "zmienia" zapis zawarty w decyzji nr 25/2020 z dnia 31 sierpnia 2020 r. Jednocześnie w decyzji z dnia 19 czerwca 2023 r. nie został wskazany żaden z przepisów przewidujących podstawy wznowienia postępowania (wyliczone w art. 145 § 1, art. 145a, art. 145aa lub art. 145b k.p.a.), nie został również przywołany żaden z przepisów wskazujących możliwe sposoby zakończenia postępowania wznowieniowego. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ powołał się natomiast na art. 155 k.p.a., co jest o tyle niezrozumiałe, iż decyzja Wójta z dnia 19 czerwca 2023 r. została wydana w trybie wznowieniowym. W omawianym przypadku doszło, w ocenie Sądu, zatem do pomieszania przez organ I instancji nadzwyczajnych trybów wzruszenia decyzji ostatecznej (wznowienia postępowania a także uchylenia lub zmiany decyzji). Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznania sprzeciwu, ewentualnie uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także – w obu przypadkach - zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi skarżący kasacyjnie zarzucił naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 64e w zw. z art. 133 § 1 w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 w zw. z art. 105 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a. poprzez nieuprawnione oddalenie wniesionego sprzeciwu przez Sąd administracyjny I instancji, a to na skutek nieuwzględnienia, że aby organ II instancji mógł zastosować w sprawie art. 138 § 2 k.p.a. musiało zaistnieć naruszenie przepisów postępowania, ale nie wyłącznie, gdyż konieczny do wyjaśnienia zakres postępowania winien mieć istotny wpływ na wynik sprawy, stąd należy zaznaczyć, że o ile w zaskarżonym wyroku jest mowa o naruszeniu przepisów postępowania, to nie sposób uświadczyć jakie okoliczności należy wyjaśnić ponownie rozpatrując sprawie, oraz czy tego rodzaju okoliczności mają istotny wpływ na wynik sprawy, a skoro tak, to należało uwzględnić wniesiony sprzeciw i nakazać rozważenie zaistnienia przesłanek wznowieniowych, a w przypadku ich braku umorzenie prowadzonego postępowania administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 182 § 2a p.p.s.a., skarga kasacyjna od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego oddalającego sprzeciw od decyzji rozpoznawana jest na posiedzeniu niejawnym. W § 3 tego przepisu stwierdza się, że na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach, o których mowa w § 2, w składzie trzech sędziów. Naczelny Sąd Administracyjny zgodnie z powyższą regulacją wydał wyrok w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w składzie jednoosobowym. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej wyznaczonymi wskazanymi podstawami. Należy przypomnieć, że przepis art. 64e p.p.s.a., jako lex specialis w stosunku do art. 134 § 1 p.p.s.a., w sposób zasadniczy różnicuje postępowania sądowe w przedmiocie sprzeciwu bądź skargi. Zgodnie z art. 134 i art. 145 p.p.s.a. skarga otwiera postępowanie sądowoadministracyjne prowadzące do kontroli legalności decyzji administracyjnej pod kątem prawidłowego zastosowania przez organ przepisów prawa materialnego, jak i norm o charakterze proceduralnym. Natomiast art. 64e p.p.s.a. wyraźnie zawęża kontrolę sądową do oceny "jedynie" przesłanek warunkujących wydanie decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W niniejszej sprawie SKO w Warszawie uznało, że Wójt Gminy Słońsk nieprawidłowo przeprowadził procedurę wznowieniową opisaną w k.p.a., a wady te miały wpływ na wydane rozstrzygnięcie. Należy przypomnieć, że postępowanie wznowione kończy się zawsze wydaniem jednej decyzji, ale jej zakres – z natury rzeczy zależny od przedmiotu orzekania – kształtuje się różnie. Obejmuje on przede wszystkim kwestię istnienia przyczyn wznowienia i kwestię dalszego bytu decyzji dotychczasowej, a gdy ta ostatnia zostaje rozstrzygnięta negatywnie – nadto istotę sprawy administracyjnej. Kodeks wyraźnie przewiduje w art. 151 trzy typy rozstrzygnięć kończących wznowione postępowanie: 1) odmowę uchylenia decyzji dotychczasowej (§ 1 pkt 1); 2) uchylenie decyzji dotychczasowej połączone z wydaniem nowej decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy (§ 1 pkt 2); 3) stwierdzenie wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa połączone ze wskazaniem okoliczności, z powodu których nie została ona uchylona (§ 2). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, że nie ma innego sposobu zakończenia takiego postępowania. Przykładowo w wyroku NSA w Warszawie z 9.03.1987 r., II SA 1389/86, OSPiKA 1989/5, poz. 109, z glosą W. Chróścielewskiego, stwierdzono, że art. 151 § 1 przewiduje tylko dwa możliwe sposoby zakończenia wznowionego postępowania. W razie braku podstaw z art. 145 § 1 odmawia się uchylenia dotychczasowej decyzji wydanej w postępowaniu zwyczajnym, a gdy podstawy te zachodzą – uchyla się dotychczasową decyzję i wydaje nową, rozstrzygającą o istocie sprawy. Nie ulega wątpliwości, że w niniejszej sprawie postanowieniem z dnia 14 marca 2023 r. Wójt Gminy Słońsk wznowił postepowanie administracyjne w sprawie zmiany decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji planowanej do realizacji na części działki nr ewid. [...], obręb ewid. [...], jedn. ewid. [...], polegającej na budowie budynku jednorodzinnego mieszkalnego, dwóch budynków inwentarskich oraz rekreacyjnego zbiornika wodnego w zabudowie zagrodowej. Jako podstawę prawną Wójt podał art. 145 § 1 pkt 6 i art. 149 § 1 i 2 k.p.a. Rezultatem powyższego wznowienia była natomiast decyzja z dnia 19 czerwca 2023 r. o zmianie zapisu w decyzji nr 25/2020 z dnia 31 sierpnia 2020 r. Nie ma zatem wątpliwości, że s sprawie doszło do naruszenia przepisów k.p.a. w kwestii prawidłowego zakończenia postępowania wznowieniowego. Naruszenia tego nie mógł naprawić organ odwoławczy w ramach przysługujących mu kompetencji. W złożonym sprzeciwie strona nie kwestionuje nawet naruszenia przepisów postepowania, lecz skupia się koniecznym do wyjaśnienia zakresie sprawy i jego wpływie na rozstrzygnięcie. Nie sposób nie dostrzec, że brak rozstrzygnięcia postępowania wznowieniowego ma istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem organ drugiej instancji nie ma możliwości wydania decyzji w tym zakresie, a bez wydania takiego rozstrzygnięcia całe postępowanie przed organem I instancji jest niezgodne z procedurą przewidzianą przez przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Organ I instancji ponownie rozpoznając sprawę będzie zobowiązany rozważyć przesłanki do rozstrzygnięcia sprawy w sposób przewidziany w art. 151 k.p.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie mogło badać przesłanek wznowieniowych, jak oczekiwała tego strona skarżąca kasacyjnie, bowiem przedmiotem odwołania nie było postanowienie o wznowieniu postępowania. W związku z powyższym zarzut naruszenia art. 64e w zw. z art. 133 § 1 w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 w zw. z art. 105 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a. należało uznać za niezasadny. Mając na względzie przedstawione rozważania Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.