II OSK 1721/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędziowie: Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon (spr.) Sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska - Rzepecka po rozpoznaniu w dniu 1 lipca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 stycznia 2019 r. sygn. akt VII SA/Wa 940/18 w sprawie ze skargi P. P. i J. J. na decyzję M. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 20 lutego 2018 r. nr ... w przedmiocie nakazu doprowadzenia budynku do stanu zgodnego z projektem oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 16 stycznia 2019 r. sygn. akt VII SA/Wa 940/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a.), oddalił skargę P. P. i J. J. na decyzję M. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 20 lutego 2018 r. nr ... w przedmiocie nakazu doprowadzenia budynku do stanu zgodnego z projektem. W skardze kasacyjnej P. P. zaskarżył powyższy wyrok w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie: 1) naruszenie przepisów postępowania w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a., a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i art. 151 p.p.s.a., w związku z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., oraz art. 80 k.p.a., polegające na zaakceptowaniu przez Sąd dokonania błędnych ustaleń faktycznych w zakresie kwalifikacji zmian dokonanych na nieruchomości przy ul. R. ... co do projektu technicznego budowlanego piekarni i części mieszkalnej będącego załącznikiem do decyzji nr ... z dnia 9 maja 1988 r. udzielającej pozwolenia na budowę; co miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem w konsekwencji doprowadziło do: 2) naruszenia przepisu prawa materialnego w rozumieniu art. 174 pkt 1 p.p.s.a., a mianowicie przepisu art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. ‒ Prawo budowlane (dalej: Prawo budowlane) polegające na niewłaściwym zastosowaniu tego przepisu przez nakazanie doprowadzenia obiektu przy ul. R. ... do stanu zgodnego z projektem technicznym budowlanym piekarni z częścią mieszkalną, stanowiącego załącznik do decyzji nr ... z dnia 9 maja 1988 r, udzielającej pozwolenia na budowę, w sytuacji gdy zwiększenie podestu z wymiaru 6,52 m x 1,50 m do wymiaru 9,30 m x 2,45 m oraz zmiana kształtu i usytuowania schodów wejściowych do budynku przy ul. R. ... nie stanowi istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę; 3) naruszenia przepisu prawa materialnego w rozumieniu art. 174 pkt 1 p.p.s.a., a mianowicie art. 36a ust. 5a Prawa budowlanego przez dokonanie błędnej jego wykładni polegającej na niewłaściwym ustaleniu, iż przepis ten odnosi się jedynie do odstępstw dokonanych w toku procesu budowlanego powstałych przed oddaniem obiektu do użytkowania, w sytuacji gdy wniosek taki nie znajduje oparcia w treści przepisu; 4) naruszenia przepisu prawa materialnego w rozumieniu art. 174 pkt 1 p.p.s.a, a mianowicie art. 36a ust. 5a Prawa budowlanego przez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy zwiększenie podestu z wymiaru 6,52 m x 1,50 m do wymiaru 9,30 m x 2,45 m oraz zmiana kształtu i usytuowania schodów wejściowych do budynku przy ul. R. ... nie stanowi istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę w rozumieniu w/w przepisu; 5) naruszenia przepisu prawa materialnego w rozumieniu art. 174 pkt 1 p.p.s.a, a mianowicie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego przez jego niezastosowanie w przypadku uznania za istotne odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego i zaakceptowanie nienałożenia na inwestora obowiązku przedstawienia projektu budowlanego zamiennego; 6) naruszenia przepisu prawa materialnego w rozumieniu art. 174 pkt 1 p.p.s.a, a mianowicie art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (dalej ustawa o drogach publicznych), polegające na niewłaściwym zastosowaniu tego przepisu w sytuacji, gdy lokalizacja podestu ze schodami obiektu przy ul. R. ... poza liniami rozgraniczającymi drogi ul. R. nie powoduje niszczenia ani uszkodzenia drogi i jej urządzeń, nie zmniejsza trwałości drogi ani też nie zagraża bezpieczeństwo ruchu drogowego. W skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 193 zd. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329; dalej: p.p.s.a.) uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji oraz Sąd pierwszej instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawiony został w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie, bowiem Sąd Wojewódzki zasadnie oddalił skargę na decyzję M. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: WINB), wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego w przedmiocie doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem. Przede wszystkim należy zauważyć, że zarzuty kasacyjne stanowią powtórzenie skargi, do której Sąd Wojewódzki odniósł się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Jako nieskuteczny należało uznać zarzut dotyczący naruszenia przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., skoro w skardze kasacyjnej nie wskazano na czym polegała błędna ocena stanu faktycznego ustalonego przez organy obu instancji. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej brak jest odniesienia do materiału dowodowego, który stał się podstawą weryfikacji ustaleń faktycznych zawartych w kontrolowanych przez Sąd Wojewódzki decyzjach. W rezultacie nie zostały podważone ustalenia faktyczne, będące podstawą wydanych w sprawie decyzji, a następnie zaskarżonego wyroku. Jak przyjął Sąd Wojewódzki, ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego (oględzin, akt archiwalnych zawierających dokumentację dotyczącą pozwolenia na budowę z 9 maja 1988 r. i oddania obiektu do użytkowania, dziennika budowy, dokumentacji zdjęciowej) wynikało, że po oddaniu do użytkowania przedmiotowego obiektu budowlanego (21 maja 1990 r.) wykonano samowolnie roboty budowlane prowadzące do zmian w zakresie wymiarów, kształtu oraz położenia schodów i podestu. Co istotne, według mapy stanowiącej załącznik do pierwotnego projektu budowlanego – podest i schody zaprojektowano na działce inwestora nr ..., podczas gdy po zmianach wymienione części obiektu znajdują się w części na terenie działki nr. ..., stanowiącej działkę drogową (wg ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – publiczną drogę dojazdową, oznaczoną symbolem ...). W takim stanie faktycznym usprawiedliwione było stanowisko Sądu Wojewódzkiego, zgodnie z którym dokonane samowolne roboty budowlane nie mogły być zakwalifikowane jako nieistotne odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego (art. 36 ust. 5a Prawa budowlanego), co podniesiono w skardze. Sąd Wojewódzki wskazał prawidłowo, że warunkiem zastosowania tej regulacji jest prowadzenie procesu budowlanego; jego zaś zakończenie czyni bezprzedmiotowym stosowanie tego przepisu, a ewentualna zmiana (nadbudowa, przebudowa) wykonanego obiektu może nastąpić po uzyskaniu nowej decyzji o pozwoleniu na budowę. W związku z zarzutami kasacyjnymi odnoszącymi się do art. 36 a ust. 5a Prawa budowlanego – podkreślić należy, że budowa budynku z istotnymi odstępstwami bez uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę jest samowolą budowlaną w części dotyczącej tych odstępstw. Decyzja o zmianie pozwolenia na budowę (art. 36a ust. 1 Prawa budowlanego) może dotyczyć zamierzonych, a nie dokonanych przez inwestora istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego (por. Prawo budowlane – Komentarz pod red. Z. Niewiadomskiego C.H.Beck, Warszawa 2021, str. 483; Prawo budowlane - Komentarz pod red. M. Wierzbowski, A Plucińska-Filipowicz, Lex WK, Warszawa 2014 str. 323; wyrok NSA z 30 listopada 2016 r. II OSK 365/15). Jeżeli potrzeba istotnego odstępstwa od zatwierdzonego pozwolenia na budowę ujawni się po zakończeniu robót budowlanych, może zostać ono dokonane jedynie po uzyskaniu przez inwestora nowej decyzji o pozwoleniu na budowę (por. Prawo budowlane – Komentarz pod red. A. Glinieckiego, Lexis Nexis, Warszawa 2014 str. 518). Powyższe uwarunkowania prawne zostały prawidłowo uwzględnione przez Sąd Wojewódzki, a wcześniej przez organ odwoławczy, który w uzasadnieniu wydanej decyzji zaznaczył trafnie, że dokonane zmiany podestu i schodów będące wynikiem robót budowlanych (wykonanych po oddaniu obiektu do użytkowania) stanowią nowe zdarzenie, rozpatrywane w toku odrębnego postępowania, do którego nie ma zastosowania tryb przewidziany w art. 36 a Prawa budowlanego. W konsekwencji w rozpatrywanej sprawie organy nadzoru budowlanego zasadnie prowadziły postępowanie naprawcze w trybie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, po stwierdzeniu wykonania robót budowlanych w warunkach samowoli budowlanej (art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego), co zostało wyjaśnione w zaskarżonej decyzji. Na akceptację zasługiwało również wnioskowanie organów obu instancji, że wobec niezgodności przedmiotowych robót budowlanych z ustaleniami planu miejscowego w zakresie drogi (...) oraz art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, niedopuszczalna była ich legalizacja. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd Wojewódzki wyjaśnił trafnie, że w sprawie wystąpił przypadek wykonania robót budowlanych (podestu, schodów) sprzecznych z przepisem art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, zgodnie z którym zabrania się lokalizacji obiektów budowlanych, umieszczania urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Niewątpliwie umieszczenie jakichkolwiek obiektów budowlanych bądź urządzeń w pasie drogowym ex definitione (art. 4 pkt 1 wym. ustawy) powoduje zagrożenie bezpieczeństwa ruchu samochodowego lub pieszego. Tym samym niezasadnie podniesiono zarzut dotyczący art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, zwłaszcza że autor skargi kasacyjnej nie sprecyzował jednostki redakcyjnej tego przepisu. W rezultacie chybione okazały się zarzuty kasacyjne odnoszące się do przepisów art. 51 ust. 1 pkt 1 i 3 Prawa budowlanego. Wbrew argumentacji przedstawionej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, w sprawie należało uwzględnić aktualnie obowiązujący plan miejscowy, gdyż istota postępowania naprawczego polega na doprowadzeniu obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem, obowiązującym w dacie wydania decyzji przez organ nadzoru budowlanego. W sytuacji, gdy przedmiotowe roboty budowlane nie podlegały regulacji art. 51 ust. 1 pkt 2 i pkt 3, to konieczne było zastosowanie przez organ nadzoru budowlanego środka z art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Dla porządku wyjaśnić należy, że zmiany stanu faktycznego związane z robotami budowlanymi wykonanymi przez nabywcę nieruchomości (zburzony podest i schody wejściowe), które miały miejsce po dacie wydania zaskarżonego wyroku nie miały znaczenia dla kontroli kasacyjnej. W szczególności postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie stało się bezprzedmiotowe skoro skarga kasacyjna nie została cofnięta. Z tych wszystkich względów skarga kasacyjna, jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a. ----------------------- 4