II OSK 1719/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak (spr.) sędzia del. WSA Jan Szuma Protokolant asystent sędziego Sylwia Misztal po rozpoznaniu w dniu 20 maja 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 marca 2022 r. sygn. akt VII SA/Wa 109/22 w sprawie ze skargi J. P. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 28 października 2021 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania 1. oddala skargę kasacyjną; 2. oddala wniosek X Sp. j. z siedzibą w [...] o zasądzenie zwrotu kosztów zastępstwa prawnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 24 marca 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 109/22, oddalił skargę J. P. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 28 października 2021 r., nr [...], w przedmiocie umorzenia postępowania. Jak wskazał Sąd pierwszej instancji decyzją z dnia 27 maja 2021 r., nr [...] działający z upoważnienia Mazowieckiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków - Kierownik Delegatury w Siedlcach Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w Warszawie nakazał wstrzymanie licytacji komorniczej nr [...] wyznaczonej na dzień 31 maja 2021 o godz. [...] oraz licytacji komorniczej nr [...] wyznaczonej na dzień 31 maja 2021 o godz. [...]. Decyzji tej nadano rygor natychmiastowej wykonalności. W uzasadnieniu organ wskazał, że po otrzymaniu obwieszczeń o licytacji komorniczej nr [...] i nr [...], dotyczących zespołu pałacowo-parkowego w [...], wpisanego do rejestru zabytków pod Nr [...] decyzją z dnia 31 grudnia 1983 r. oraz kwerendzie posiadanych dokumentów archiwalnych dotyczących ww. zabytkowego zespołu pałacowego w [...] stwierdził, że niedopuszczalna pod względem prawnym jest parcelacja i sprzedaż w drodze licytacji komorniczej poszczególnych części nieruchomości gruntowych stanowiących kilkanaście działek geodezyjnych i kilku znajdujących się na nich zabytkowych budynków różnym osobom fizycznym lub prawnym. Organ I instancji stwierdził, że zadaniem organów ochrony zabytków jest zapobieganie wszelkim działaniom, które mogłyby utrudnić utrzymanie zabytkowego terenu w jego pierwotnym układzie przestrzenno-architektonicznym, uniemożliwić zachowanie tego układu lub obiektu czy też spowodować obniżenie lub utratę jego zabytkowych walorów. Powołał się na art. 36 ust. 1 pkt 8 i 9 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 710) - dalej: "ustawa o ochronie zabytków", zgodnie z którymi pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków wymaga dokonywanie podziału zabytku nieruchomego wpisanego do rejestru oraz zmiana przeznaczenia zabytku wpisanego do rejestru lub sposobu korzystania z tego zabytku. Zaznaczył, że pozwolenia takie nie były udzielane. Dlatego uznał, że ochrona dziedzictwa narodowego, którym jest zabytkowy zespól pałacowo-parkowy w [...], wymaga wstrzymania czynności komornika sądowego, które mogą doprowadzić do parcelacji zabytkowej nieruchomości i sprzedaży poszczególnych działek ewidencyjnych i budynków. Od powyższej decyzji odwołanie złożyła L. P. vel O. komornik sądowy przy Sądzie Rejonowym w [...] oraz X Sp. j. Po rozpoznaniu tego odwołania Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego – dalej: "Minister Kultury", wydał powołaną na wstępie decyzję, którą uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu w pierwszej kolejności uznał, że decyzja organu I instancji została wydana bez podstawy prawnej. Wskazane bowiem w komparycji decyzji organu I instancji przepisy: art. 3 pkt 1, pkt 2, pkt 13, art. 4 pkt. 1 pkt 2, pkt 3 w związku z art. 36 ust 1 pkt 8, pkt 9 w związku z art. 7 ust. 1, art. 89 pkt 2, art. 91 ust. 4 pkt 4 oraz art. 92 ust. 1 i ust. 6 ustawy o ochronie zabytków nie mogą stanowić takiej podstawy. Minister wskazał także na treść przepisu art. 166 ust. 1 ustawy z dnia 22 marca 2018 r. o komornikach sądowych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 850) – dalej: "ustawa o komornikach sądowych", zgodnie z którym w ramach nadzoru judykacyjnego komornik przy wykonywaniu czynności podlega orzeczeniom sądu, w tym wydanym w trybie art. 759 § 2 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. - Kodeks postępowania cywilnego - dalej: "K.p.c.". W myśl art. 759 § 2 K.p.c. sąd wydaje z urzędu komornikowi zarządzenia zmierzające do zapewnienia należytego wykonania egzekucji oraz usuwa spostrzeżone uchybienia. W ocenie Ministra Kultury podstawy prawnej decyzji organu I instancji nie stanowią również przytoczone w niej przepisy art. 36 ust. 1 pkt 8 i pkt 9 ustawy o ochronie zabytków, albowiem sprzedaż nieruchomości w drodze licytacji nie jest równoznaczna z podziałem zabytku nieruchomego lub zmianą jego przeznaczenia. Ponadto wyjaśnił, że zgodnie z art. 13 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 1990) – dalej: "ustawa o gospodarce nieruchomościami", sprzedaż nieruchomości wpisanych do rejestru zabytków, wymaga pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków jedynie w przypadku, gdy stanowią one własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego. Powyższa decyzja została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez J. P. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wskazanym na wstępie wyrokiem Sąd pierwszej instancji uznał wniesioną skargę za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw. Zdaniem tego Sądu istota sporu w przedmiotowej sprawie sprowadza się do ustalenia, czy decyzja organu I instancji z dnia 27 maja 2021 r. nr [...] była wydana w oparciu o podstawę prawną, a w szczególności, czy można było przyjąć, że podstawę do jej wydania stanowił art. 36 ust. 1 pkt 8 ustawy o ochronie zabytków. Sąd Wojewódzki zgodził się z Ministrem Kultury, że organy ochrony konserwatorskiej nie mają żadnych uprawnień do wstrzymywania licytacji komorniczej. Żaden z przepisów wskazanych w podstawie decyzji organu I instancji nie przewiduje takich kompetencji. Co więcej w ustawie i całym systemie prawnym nie funkcjonują przepisy, które by takie uprawnienia tym organom dawały. Należy podkreślić, że organ I instancji nie rozstrzygał o podziale zabytku (art. 36 ust. pkt 8 ustawy ), ani o zmianie jego przeznaczenia (art. 36 ust. 1 pkt 9 ustawy), lecz o wstrzymaniu licytacji komorniczej, której celem była sprzedaż poszczególnych działek wchodzących w skład zabytku nieruchomego, celem zaspokojenia wierzycieli. Tymczasem komornik dokonujący poszczególnych czynności egzekucyjnych podlega nadzorowi sądowemu, co wynika wprost z treści art. 166 ust. 1 ustawy o komornikach sądowych. Zgodnie z tym przepisem w ramach nadzoru judykacyjnego komornik przy wykonywaniu czynności podlega orzeczeniom sądu, w tym wydanym w trybie art. 759 § 2 K.p.c. Zgodnie zaś z art. 759 § 2 K.p.c. sąd wydaje z urzędu komornikowi zarządzenia zmierzające do zapewnienia należytego wykonania egzekucji oraz usuwa spostrzeżone uchybienia. Ocena prawna wyrażona przez sąd w ramach wydanych zarządzeń jest wiążąca dla komornika. Zgodnie z art. 166 ust. 3 ustawy o komornikach sądowych odpisy zarządzeń wydanych w trybie art. 759 § 2 K.p.c. sąd przesyła prezesowi właściwego sądu rejonowego. Dodatkowo w przypadku stwierdzenia rażącej obrazy przepisów Sąd wytyka uchybienie komornikowi, zaś odpis postanowienia, zawierającego wytknięcie uchybienia, przesyła się prezesowi właściwego sądu rejonowego, radzie właściwej izby komorniczej, Krajowej Radzie Komorniczej oraz Ministrowi Sprawiedliwości (art. 166 ust. 4 i 6 ustawy o komornikach sądowych). W związku z powyższym należy stwierdzić, że nadzór judykacyjny nad czynnościami komornika i legalnością podejmowanych przez niego czynności nie sprawuje administracyjny organ ochrony konserwatorskiej tylko sąd powszechny (dodatkowo nadzór administracyjny sprawują odpowiednio: Minister Sprawiedliwości; prezesi właściwych sądów apelacyjnych; prezesi właściwych sądów okręgowych; prezesi właściwych sądów rejonowych). W ocenie Sądu Wojewódzkiego podstawą do wydania decyzji organu I instancji o wstrzymaniu egzekucji komorniczej, nie mogły być również wskazane przez ten organ przepisy przewidujące ogólną kompetencję do działania organów ochrony konserwatorskiej, jak art. 3 ustawy, czy też określające strukturę i ogólne kompetencje organów ochrony konserwatorskiej tj. art. 89 pkt 2, art. 91 ust. 4 pkt 4 oraz art. 92 ust. 1 ustawy. Jedynym przepisem, który mógł znaleźć teoretycznie zastosowanie w sprawie był art. 108 K.p.a., który przewiduje możliwość nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności m. in. ze względu na interes społeczny i z którego organ I instancji skorzystał. Niemniej pozostaje to bez znaczenia dla oceny legalności decyzji, skoro rygor ten stanowi jedynie dodatkowe postanowienie w odniesieniu do istoty rozstrzygnięcia i nie może stanowić samodzielnej podstawy decyzji. Zdaniem Sądu pierwszej instancji chybiona jest także argumentacja dotycząca podziału własnościowego. W świetle orzecznictwa sądowoadministracyjnego, w tym wyroków NSA, na które powołał się skarżący, podział, o którym mowa w art. 36 ust. 1 pkt 8 ustawy o ochronie zabytków ma przede wszystkim charakter geodezyjny, natomiast konieczność uzyskania zgody na jego dokonanie wynika z faktu, że konsekwencją dokonanego podziału może być utrudnienie w zarządzaniu zabytkiem, szczególnie w odniesieniu do zespołów pałacowo-parkowych. Zgodzić się należy, że zarządzanie częściami zabytku przez różne podmioty może utrudnić ochronę konserwatorską i prowadzić do odmiennego sposobu zagospodarowania i eksploatacji podzielonych części zabytku. W rozstrzyganej sprawie nie dochodzi do podziału zabytku nieruchomego, gdyż podział ten został dokonany przed wszczęciem postępowania egzekucyjnego i obecnie kompleks pałacowo-parkowy w [...] jest podzielony na 9 oddzielnych nieruchomości, dla których założone są oddzielne księgi wieczyste. Dodatkowo w sensie prawnym własność kompleksu pałacowo- parkowego w [...] należy obecnie do 3 różnych podmiotów. W rezultacie, zdaniem Sądu rozpoznającego skargę, nie można twierdzić, że ewentualna zmiana właściciela nieruchomości wchodzącej w skład zespołu pałacowo-parkowego w [...] na obecnym etapie spowoduje zagrożenie w ochronie konserwatorskiej, gdyż pomimo, że w zasadzie udziały we wskazanych nieruchomościach należą faktycznie do skarżącego, jego żony i do Spółki, w której skarżący posiada udziały, to podział geodezyjny i właścicielski ww. zespołu został dokonany znacznie wcześniej. Mając powyższe na uwadze, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.) – dalej: "P.p.s.a.", Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji wyroku. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł J. P. Zaskarżając rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji w całości, zarzucił: 1. naruszenie prawa materialnego tj. naruszenie art. 4 pkt 1, 2 i 3 w zw. z art. 5, art. 36 ust. 1 pkt 8, art. 38 oraz art. 43 ust. 1 pkt 4 ustawy o ochronie zabytków, poprzez ich błędną wykładnię oraz niewłaściwe przyjęcie, że podział zabytku nieruchomego, o którym mowa w art. 36 ust. 1 pkt 8 ustawy o ochronie zabytków oznacza wyłącznie jego podział fizyczny (geodezyjny), podczas gdy powinien on dotyczyć również podziału prawnego (zmiany struktury właścicielskiej) zabytku nieruchomego, a w konsekwencji błędne przyjęcie, że konserwator nie był uprawniony do prewencyjnego działania zmierzającego do realizacji celów, o których mowa w art. 4 pkt 1, 2 i 3 ustawy o ochronie zabytków poprzez wydanie decyzji nakazującej wstrzymanie wykonywanych bez jego pozwolenia działań, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 8 ustawy o ochronie zabytków, również w przypadku gdy podmiotem, który zamierzał dokonać tych działań był komornik sądowy; 2. naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.: (i) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 151 P.p.s.a., poprzez oddalenie skargi, mimo naruszenia przez organ przepisów art, 7, art. 77 i art. 80 K.p.a., poprzez pominięcie materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, a w szczególności odpisów z ksiąg wieczystych prowadzonych dla nieruchomości wchodzących w skład kompleksu pałacowo- parkowego w [...] oraz odpisu z rejestru przedsiębiorców Krajowego Rejestru Sądowego dla Uczestnika ad 3. tj. spółki Y sp. z o.o. z siedzibą w [...] i nieuwzględnienie faktu, iż pomimo tego, że poszczególne nieruchomości pozostają w sensie prawnym własnością lub współwłasnością różnych osób, to w sensie faktycznym zabytek nieruchomy jest faktycznie pozostaje pod opieką małżeństwa J. i A. P. oraz błędne przyjęcie, że podział prawny zabytku nieruchomego dokonany w przeszłości uzasadnia dokonywanie kolejnych podziałów; (ii) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 151 P.p.s.a., poprzez oddalenie skargi, mimo naruszenia przez Organ przepisów art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a. oraz 107 K.p.a., poprzez nieprawidłowe przyjęcie, że decyzja konserwatora stanowiła wejście w kognicję sądu cywilnego, podczas gdy licytacja komornicza została odwołana na mocy zarządzenia wydanego przez Sąd Rejonowy w [...] w ramach nadzoru judykacyjnego, a konserwator wydał decyzję w dniu 27 maja 2021 r. w ramach przysługujących mu kompetencji, których celem jest w szczególności ochrona zabytków. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o: - uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. - zasądzenie na rzecz Skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. - rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powyższe zarzuty szerzej umotywowano. W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania X Sp. j. z siedzibą w [...] wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie od dłużnika na rzecz strony kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm prawem przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 P.p.s.a., rozpoznaje sprawę w jej granicach, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyła się wyłącznie do zbadania zawartych w skargach zarzutów sformułowanych w granicach podstawy kasacyjnej. Podstawy, na które można się powołać w skardze kasacyjnej, zostały sprecyzowane w art. 174 P.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 tej ustawy przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych formach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący wykazał możliwość istotnego wpływu wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. W sytuacji przytoczenia w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego, jak i naruszenia przepisów postępowania, w pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje zasadniczo ostatnio wymieniony zarzut. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym zachowano prawidłowy tok procedury, nie uchybiając jej przepisom w stopniu, który mógłby wpłynąć na wynik sprawy, można przejść - w granicach określonych w skardze - do ocen o charakterze prawnomaterialnym. Pozbawione są doniosłości prawnej zarzuty naruszenia zaskarżonym wyrokiem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 151 P.p.s.a. w konfiguracji ze wskazanymi w petitum skargi przepisami art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 K.p.a. W przypadku oddalenia skargi można zarzucić Sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. tylko wówczas, gdy Sąd ten stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mimo to nie spełni dyspozycji tej normy prawnej i nie uchyli zaskarżonego aktu. Natomiast, jeśli z zaskarżonego wyroku wynika, że Sąd nie dopatrzył się naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to Naczelny Sąd Administracyjny nie może zarzucić oddalającemu skargę Sądowi pierwszej instancji naruszenia omawianego przepisu, gdyż rozstrzygnięcie jest zgodne z dyspozycją, stosowanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, normy prawnej. W rozpoznanej sprawie Sąd Wojewódzki nie stosował art. 145 § 1 pkt 1 lit. c. P.p.s.a. Podstawą prawną zaskarżonego wyroku był art. 151 P.p.s.a., zgodnie z którym w razie nieuwzględniania skargi sąd skargę oddala. Okoliczność oddalenia skargi nie mogła, więc stanowić bezpośrednio argumentu mającego świadczyć o naruszeniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Sąd Wojewódzki trafnie ocenił, że decyzja Ministra Kultury z dnia 28 października 2021 r. została wydana zgodnie z obowiązującymi przepisami i nie zachodzą przesłanki uzasadniające jej uchylenie, zaś zgromadzony w sprawie materiał dowodowy należy uznać za kompletny i wyczerpujący. Na gruncie reguł procesowych i materialnoprawnych, organ wyprowadził logicznie uprawnione i merytorycznie trafne wnioski i oceny; decyzja została należycie uzasadniona. Rozstrzygnięcie oparte na podstawie art. 151 P.p.s.a. oznacza, że zainicjowany skargą strony proces kontroli zgodności z prawem zaskarżonego aktu nie ujawnił wad postępowania, które obligowałyby sąd do wydania innego rozstrzygnięcia w sprawie. Wobec powyższego uzasadnieniem (wyjaśnieniem) dla rozstrzygnięcia wynikającego z art. 151 P.p.s.a. są przede wszystkim te oceny Sądu, w których zawarta jest aprobata dla poczynań organu odwoławczego. Oddalenie skargi na podstawie art. 151 P.p.s.a. oznacza przede wszystkim, że Sąd dokonujący kontroli legalności zaskarżonego aktu, nie stwierdził żadnej kwalifikowanej wady skutkującej sankcją nieważności, oraz że nie wystąpiło takie naruszenie przepisów postępowania, które uzasadniałoby uchylenie decyzji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Ocena zasadności zarzutów błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania norm prawa materialnego wymaga odpowiedzi na pytanie, czy Sąd Wojewódzki dokonał prawidłowej oceny legalności zaskarżonej decyzji uznającej niedopuszczalność prawnej ingerencji organu ochrony zabytków w działalność komornika sądowego prowadzącego czynności egzekucyjne (licytację komorniczą) dotyczące zabytku wpisanego do rejestru zabytków. Nie mogą one podważyć prawidłowości zaskarżonego wyroku zarzuty naruszenie art. 4 pkt 1, 2 i 3 w zw. z art. 5, art. 36 ust. 1 pkt 8, art. 38 oraz art. 43 ust. ustawy o ochronie zabytków. Mazowiecki Wojewódzki Konserwator Zabytków po otrzymaniu obwieszczenia o licytacji komorniczej nr [...] i nr [...] dotyczących zespołu pałacowo-parkowego w [...], wpisanego do rejestru zabytków uznał, że niedopuszczalna pod względem prawnym jest parcelacja i sprzedaż w drodze licytacji komorniczej poszczególnych części nieruchomości gruntowych stanowiących kilkanaście działek geodezyjnych i kilku znajdujących się na nich zabytkowych budników różnym osobom fizycznym lub prawnym. Z tych względów, decyzją z dnia 27 maja 2021 r., nakazał wstrzymanie licytacji komorniczej, jednocześnie nadając decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. Sąd Wojewódzki zasadnie podzielił stanowisko organu odwoławczego, że organ ochrony konserwatorskiej nie ma żadnych uprawnień do wstrzymywania licytacji komorniczej. Żaden z przepisów ustawy o ochronie zabytków nie przewiduje kompetencji dla organów ochrony konserwatorskiej do władczego wkraczania w czynności egzekucyjne prowadzone przez komornika sądowego, dotyczące zabytku nieruchomego wpisanego do rejestru zabytków. Z konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawa, jak również zasady legalności wynika jednoznaczny wniosek, że w przypadku, gdy normy prawne nie przewidują wyraźnie kompetencji organu władzy publicznej kompetencji tej nie wolno domniemywać i w oparciu o inną rodzajowo kompetencję przypisywać ustawodawcy zamiaru, którego nie wyraził (por. uchwała Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 maja 1994 r., sygn. akt W 7/94, OTK 1994, nr 1, poz. 23). Zgodnie z zasadą legalizmu wyrażoną w art. 7 Konstytucji, organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Jej "samoistne" znaczenie sprowadzić można istotnie do dyrektywy interpretacji przepisów kompetencyjnych w sposób ścisły i z odrzuceniem w odniesieniu do organów władzy publicznej zasady: co nie jest zakazane, jest dozwolone. Oznacza to, że organy administracji publicznej mogą podejmować działania jedynie w zakresie ustawowo przyznanych im kompetencji i w formach przez prawo przewidzianych. Nie mogą natomiast wkraczać w kompetencje innych organów ani tych kompetencji, ustawowo określonych, naruszać Zakaz domniemania kompetencji wyklucza działania organów władz publicznych bez odpowiedniego przyzwolenia przez prawo. Realizując kompetencję, organ musi uwzględniać treść normy upoważniającej i nie może poszukiwać analogii w innych przepisach prawa odnoszących się do innych, czy nawet podobnych regulacji w ramach przyznanych mu przez ustawodawcę kompetencji (por. wyrok TK z dnia 27 maja 2002 r., sygn. akt K 20/01, OTK-A 2002, nr 3, poz. 34; wyrok NSA oz. w Łodzi z dnia 18 marca 1998 r. sygn. II SAB/Łd 57/96, ONSA 1999, nr 1, poz. 18). Także w doktrynie zwraca się uwagę, że pojęcie kompetencji wiąże się nierozłącznie z określonym zespołem norm prawnych wyznaczających sytuacje, w których organ państwa w odpowiedni sposób zachowa się, przez co ulegnie w jakimś stopniu zmianie sytuacja prawna innych podmiotów tzn. organów państwa czy jednostek. Norma kompetencyjna wyznacza zatem sytuację, w której występuje z jednej strony podmiot uzyskujący kompetencję, a z drugiej strony adresat normy kompetencyjnej (por. Z. Ziembiński, Kompetencja i norma kompetencyjna, "Ruch Prawniczy, Ekonomiczny i Socjologiczny" 1969, z. 4, s. 9). Sąd Wojewódzki trafnie zauważył, że komornik dokonujący poszczególnych czynności egzekucyjnych podlega nadzorowi sądowemu. Zgodnie z art. 2 ust. 2 ustawy o komornikach sądowych komornik podlega nadzorowi sądu oraz nadzorowi odpowiedzialnemu prezesa sądu rejonowego, przy którym działa, zwanego dalej prezesem właściwego sądu rejonowego. Stosownie do art. 166 ust. 1 tej ustawy, w ramach nadzoru judykacyjnego komornik przy wykonywaniu czynności podlega orzeczeniom sądu, w tym wydanym w trybie art. 759 § 2 K.p.c. Na podstawie art. 166 ust. 2 ustawy o komornikach sądowych, w przypadku stwierdzenia oczywistego naruszenia prawa przez komornika, sąd sygnalizuje ten fakt prezesowi właściwego sądu rejonowego. Z kolei zgodnie z art. 167 ust. 1 ustawy o komornikach sądowych, organami nadzoru administracyjnego są: Minister Sprawiedliwości, prezesi właściwych sądów apelacyjnych, prezesi właściwych sądów okręgowych, prezesi właściwych sądów rejonowych. Prezesi właściwych sądów apelacyjnych, sądów okręgowych oraz sądów rejonowych, w ramach nadzoru administracyjnego, podejmują wszelkie niezbędne czynności pozwalające zapewnić prawidłowość działania komorników, których kancelarie mają siedziby na obszarze ich właściwości (art. 167 ust. 2 ww. ustawy). Stosownie do art. 175 ust. 1 ustawy o komornikach sądowych, nadzór administracyjny nad komornikami sądowymi jest sprawowany w pierwszej kolejności przez prezesa właściwego sądu rejonowego (nadzór odpowiedzialny). Z powołanych wyżej przepisów wynika jednoznacznie, że sprawy egzekucyjne prowadzone na podstawie przepisów Kodeksu postępowania cywilnego należą do właściwości sądów powszechnych i działających przy tych sądach komorników. Natomiast nadzór judykacyjny nad czynnościami komornika i legalnością podejmowanych przez niego czynności sprawuje tylko sąd powszechny (nadzór administracyjny sprawują odpowiednio: Minister Sprawiedliwości; prezesi właściwych sądów apelacyjnych; prezesi właściwych sądów okręgowych; prezesi właściwych sądów rejonowych), a nie administracyjny organ ochrony konserwatorskiej. Bezpodstawny jest zarzut naruszenia przez Sąd Wojewódzki art. 36 ust. 1 pkt. 8 ustawy o ochronie zabytków. Nie można podzielić twierdzenia skarżącego, że przepis ten w istocie nakłada obowiązek uzyskania zgody konserwatora zabytków na zbycie prawa własności (udziałów we współwłasności) do zabytku. Tymczasem, jak podniesiono wyżej, taki obowiązek nie wynika ani z tego przepisu, ani z żadnego innego. Przede wszystkim Sąd Wojewódzki trafnie zauważył, że organ I instancji, ani nie rozstrzygał o podziale zabytku na podstawie art. 36 ust. pkt 8 ustawy o ochronie zabytków, ani o zmianie jego przeznaczenia (art. 36 ust. 1 pkt 9), lecz o wstrzymaniu licytacji komorniczej, której celem była sprzedaż poszczególnych działek wchodzących w skład zabytku nieruchomego, celem zaspokojenia wierzycieli. Sprzedaż nieruchomości w drodze licytacji nie jest równoznaczna z podziałem zabytku nieruchomego lub zmianą jego przeznaczenia. Należy wyjaśnić, że z treści art. 36 ust. 1 pkt 8 ustawy o ochronie zabytków wynika, iż wydanie decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości wpisanej do rejestru zabytków dokonuje się po udzieleniu pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków na podział tej nieruchomości. Jak wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, organ konserwatorski może odmówić wydania pozwolenia na podział nieruchomości zabytkowej, gdy w jego ocenie podział ten wpłynąłby negatywnie na zachowane historyczne wartości przestrzenne czy architektoniczne chronionego obszaru i takie stanowisko zostanie przez organ prawidłowo uzasadnione. Sam fakt, że ustawodawca przewidział taką normę kompetencyjną dla organu nadzoru konserwatorskiego świadczy o tym, że uznał, iż podział geodezyjny nieruchomości może stanowić zagrożenie dla zabytku (zob. np. wyrok NSA z dnia 10 stycznia 2024 r. sygn. II OSK 977/21, LEX nr 3702313). Sąd Wojewódzki zasadnie uznał, że w przedmiotowej sprawie nie dochodzi do podziału zabytku nieruchomego, gdyż podział ten został dokonany przed wszczęciem postępowania egzekucyjnego i obecnie kompleks pałacowo-parkowy w [...] jest podzielony na [...] oddzielnych nieruchomości, dla których założone są oddzielne księgi wieczyste. Dodatkowo w sensie prawnym własność kompleksu pałacowo - parkowego w [...] należy obecnie do [...] różnych podmiotów w tym do skarżącego kasacyjnie. Z akt sprawy wynika, że w odniesieniu do wszystkich nieruchomości, dla których prowadzone są księgi wieczyste, dokonywano wcześniej wiele zmian o charakterze właścicielskim, co potwierdzają poszczególne akty notarialne. W rezultacie nie można twierdzić, że ewentualna zmiana właściciela nieruchomości wchodzącej w skład zespołu pałacowo-parkowego w [...] na obecnym etapie spowoduje zagrożenie w ochronie konserwatorskiej. Decyzja organu I instancji z dnia 27 maja 2021 r. nie dotyczy zatem zgody na dokonanie podziału zabytku nieruchomego, ani zmiany w strukturze właścicielskiej zespołu pałacowo-parkowego, lecz odnosi się do samych czynności podejmowanych w ramach egzekucji komorniczej, do czego, jak podniesiono wyżej, wojewódzki konserwator zabytków nie ma żadnych uprawnień. Przedmiotem i celem licytacji nie jest podział zabytku, lecz zaspokojenie roszczeń wierzycieli z udziału w nieruchomości. W tym stanie rzeczy, na mocy art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku. Zawarty w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosek uczestnika postępowania – A. K., działającego jako wspólnik spółki X sp. j., o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego od skarżącego kasacyjnie nie mógł zostać uwzględniony z uwagi na to, że stosownie do treści art. 199 P.p.s.a. strony ponoszą koszty postępowania związane ze swym udziałem w sprawie, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Przepisy art. 200 – 210 P.p.s.a. regulujące zwrot kosztów postępowania między stronami nie przewidują natomiast możliwości zasądzenia kosztów postępowania na rzecz uczestnika nie będącego skarżącym lub skarżącym kasacyjnie – o czym orzeczono jak w punkcie 2 sentencji wyroku.