II OSK 1718/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Barbara Adamiak Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) Sędzia del. WSA Izabela Bąk-Marciniak Protokolant asystent sędziego Aneta Kolarz-Kucięba po rozpoznaniu w dniu 12 czerwca 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. sp. z o.o. z siedzibą w W. (następcy prawnego B. sp. z o.o. z siedzibą w W.) od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 kwietnia 2016 r. sygn. akt IV SA/Wa 231/16 w sprawie ze skargi Fundacji A. z siedzibą w W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] października 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, 2. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego w całości.

Wyrokiem z 5 kwietnia 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi Fundacji A. z siedzibą w W. (dalej jako "skarżąca") stwierdził nieważność zaskarżonego postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z [...] października 2015 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że zaskarżonym postanowieniem "z [...] lipca 2015 r." Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Wołomina z [...] maja 2012 r. stwierdzającej brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla przedsięwzięcia polegającego na budowie centrum handlowo-usługowego o pow. sprzedaży pow. 2000 m2 wraz z parkingiem naziemnym i towarzyszącą infrastrukturą techniczną przy ulicy [...] w [...] na terenie działek o nr ew. [...], obręb [...]. Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji środowiskowej wystąpiła skarżąca. Powodem odmowy wszczęcia postępowania było ustalenie, że organizacja społeczna nie wykazała spełnienia przesłanek z art. [...] § 1 k.p.a. Skarżąca wniosła skargę na to postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Stwierdzając nieważność zaskarżonego postanowienia Sąd I instancji wskazał, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie dwukrotnie odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji środowiskowej na skutek tego samego wniosku skarżącej z 20 kwietnia 2014 r. Po raz pierwszy postanowieniem z [...] lipca 2015 r. i po raz drugi zaskarżonym w tej sprawie postanowieniem z [...] października 2015 r. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła A. sp. z o.o. w W. (dalej jako "Spółka"). Spółka zarzuciła naruszenie przepisów postępowania. Po pierwsze, art. 141 § 4 zd. 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 - dalej jako "p.p.s.a.") przez brak przedstawienia jakiegokolwiek wyjaśnienia podstawy prawnej i faktycznej rozstrzygnięcia oraz brak wskazania wadliwości zaskarżonego postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z [...] października 2015 r., która uzasadniałaby stwierdzenie jego nieważności. Ponadto, w ocenie Spółki, naruszenie tego przepisu polegało na oczywistej sprzeczności pomiędzy sentencją zaskarżonego wyroku oraz jego uzasadnieniem. Po drugie, art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. wobec wadliwego stwierdzenia nieważności zaskarżonego postanowienia. Ponadto naruszono art. 151 p.p.s.a. przez jego niezastosowanie w związku z 141 § 4 zd. 1 p.p.s.a. przez uwzględnienie skargi i stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia, pomimo że postanowienie to nie zostało wydane w warunkach res iudicata. Po trzecie, art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2014 r. poz. 1647 ze zm.) w związku z art. 3 § 1 oraz w związku z art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a., a także w związku z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. i art. 141 § 4 zd. 1 p.p.s.a. przez zaniechanie rozpatrzenia istoty sprawy i dokonania kontroli legalności zaskarżonego postanowienia. Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a ponadto o zasądzenie zwrotu niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Zasadnicze znaczenie w tej sprawie ma prawidłowe przedstawienie stanu faktycznego sprawy, ponieważ uzasadnienie Sądu I instancji jest wewnętrznie sprzeczne i nie odpowiada materiałowi zgromadzonemu w aktach sprawy i przebiegowi postępowania administracyjnego. Nie ulega wątpliwości, że skarżąca wnioskiem z 29 kwietnia 2014 r. wystąpiła o stwierdzenie nieważności decyzji środowiskowej z [...] maja 2012 r. Na skutek tego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie postanowieniem z [...] kwietnia 2015 r. odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z [...] maja 2012 r. Następnie, postanowieniem z [...] lipca 2015 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie ponownie odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia decyzji z [...] maja 2012 r. Jak wynika z uzasadnienia tego postanowienia, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie ponownie rozpoznało wniosek z 29 kwietnia 2014 r. Skarżąca złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej wydaniem postanowienia z [...] lipca 2015 r. na podstawie art. 127 § 3 k.p.a. Postanowieniem z [...] października 2015 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie rozpoznało wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy i uchyliło postanowienie własne z [...] lipca 2015 r. wskazując, że zostało ono wydane pomimo, że kwestia wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji środowiskowej na skutek wniosku skarżącej z 29 kwietnia 2014 r. została już rozstrzygnięta w postanowieniu z [...] kwietnia 2015 r. Przedmiotem skargi skarżącej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie było postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z [...] października 2015 r., co wynika zarówno z treści skargi, jak i z komparycji zaskarżonego wyroku. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Sąd I instancji uznał za zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z [...] lipca 2015 r. (zdanie pierwsze uzasadnienia). Natomiast na podstawie rozważań Sądu należy przyjąć, że w ocenie Sądu I instancji, podstawą wydania postanowienia z [...] lipca 2015 r. oraz zaskarżonego postanowienia z [...] października 2015 r. (choć data ta nie została wskazana w żadnym miejscu w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku) był ten sam wniosek skarżącej z 29 kwietnia 2014 r., co skutkowało koniecznością stwierdzenia nieważności postanowienia z [...] października 2015 r. Stanowisko to jest oczywiście błędne. Postanowienie z [...] października 2015 r. zostało wydane na skutek wniosku skarżącej o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem z [...] lipca 2015 r. Natomiast rzeczywiście wniosek skarżącej z 29 kwietnia 2014 r. został rozpoznany dwukrotnie – postanowieniem z [...] kwietnia 2015 r. i postanowieniem z [...] lipca 2015 r. – co było przyczyną wyeliminowania z obrotu prawnego drugiego z tych rozstrzygnięć zaskarżonym w tej sprawie postanowieniem z [...] października 2015 r. Oznacza to, że zarzuty skargi kasacyjnej były uzasadnione. Dotyczy to naruszenia art. 141 § 4 zd. 1 p.p.s.a., ponieważ uzasadnienie zaskarżonego wyroku w sposób oczywiście błędny przedstawia stan faktyczny sprawy. Również ocena prawna jest nieprawidłowa i niejasna, ponieważ nie odnosi się w żadnej mierze do zaskarżonego postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z [...] października 2015 r. i nie wskazuje przyczyn, które uzasadniałyby stwierdzenie jego nieważności. Trafnie również wskazała Spółka na oczywistą sprzeczności pomiędzy sentencją zaskarżonego wyroku oraz jego uzasadnieniem. W konsekwencji brak było podstaw do zastosowania art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., a Sąd I instancji dokonał wadliwej kontroli działalności administracji publicznej w rozumieniu art. 1 § 1 w związku z art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. Na uwzględnienie nie zasługiwał natomiast zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. Stwierdzając nieważność zaskarżonego postanowienia Sąd I instancji nie dokonał jego merytorycznej kontroli, a więc na obecnym etapie postępowania przedwczesne jest stwierdzenie, czy skarga podlegała oddaleniu na podstawie tego przepisu. Z tych względów i na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O odstąpieniu od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. uznając, że w sprawie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, o którym stanowi ten przepis.