II OSK 1712/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Stankowski Sędziowie Sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) Sędzia NSA Mirosław Gdesz Protokolant: starszy asystent sędziego Ewa Dubiel po rozpoznaniu w dniu 21 maja 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej H. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 kwietnia 2023 r. sygn. akt VII SA/Wa 2410/22 w sprawie ze skargi H. P. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie z dnia 12 września 2022 r. nr 984/22 w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 24 kwietnia 2023 r., sygn. akt VII SA/Wa 2410/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę H. P. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej "WINB", z dnia 12 września 2022 r., nr 984/22, którą utrzymano w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej "PINB", w Siedlcach z dnia 30 czerwca 2022 r., Nr 57/2022, nakazującą skarżącemu jako inwestorowi na podstawie art. 49e pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r. poz. 2351 ze zm.), zwanej dalej "P.b.", rozbiórkę budynku gospodarczego, konstrukcji drewnianej o wymiarach rzutu 6,09 x 4,28 m, tj. 26,06 m2, zlokalizowanego na działce nr [...], położonej w miejscowości Ż., gmina Siedlce. Sąd I instancji stwierdził, że zarówno skarżący, jak i pełnomocnik z urzędu nie uwzględnili faktu, iż decyzja wydawana w trybie art. 49e pkt 1 P.b. ma charakter związany. Przepis ten stanowi, że organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję o rozbiórce obiektu budowlanego lub jego części w przypadku niezłożenia wniosku o legalizację w wymaganym terminie. Przedmiotem postępowania, zakończonego kwestionowaną przez skarżącego decyzją, nie było ani ustalanie kwestii legalności (a więc konieczności uzyskania pozwolenia na budowę lub stosownego zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej), ani rozważanie charakteru prawnego ww. obiektu, gdyż takie ustalenia PINB poczynił w postępowaniu, zakończonym postanowieniem z 1 marca 2022 r., Nr 21/2022, wstrzymującym skarżącemu budowę ww. budynku i informującym o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego oraz o zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej. Postanowienie to stało się ostateczne, gdyż WINB postanowieniem z 26 kwietnia 2022 r., Nr 729/22, utrzymał je w mocy, co oznacza, że na tym etapie postępowania skarżący mógł kwestionować dokonaną przez PINB kwalifikację wybudowanego obiektu – a w konsekwencji kwestionować uznanie faktu nielegalnej budowy. W takim też tylko postępowaniu mogłoby dojść potencjalnie do naruszenia przez organ art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postepowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.", przez wadliwe zebranie i ocenę materiału dowodowego w zakresie pozwalającym na ustalenie legalności obiektu (lub jej braku) – w zależności od wynikającego z dowodów charakteru prawnego takiego obiektu (wiata, czy budynek). Przedmiotem niniejszego postępowania było natomiast wyłącznie to, czy skarżący złożył w terminie wyznaczonym przez organ nadzoru budowlanego wniosek o legalizację, czy nie. W tym pierwszym bowiem wypadku organ nadzoru budowlanego przeprowadziłby postępowanie legalizacyjne, zgodnie z art. 48a-48b oraz art. 49 ust. 1-4 P.b., legalizując nielegalnie wybudowany obiekt. W drugim zaś, wobec braku wniosku o legalizację, pomimo poinformowania skarżącego o takiej możliwości, organ nadzoru budowlanego zobowiązany był prawnie do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu. Sąd wskazał, że złożenie wniosku o legalizację jest prawem, a nie obowiązkiem strony. Zależne jest wyłącznie od jej woli, a nie od woli organu. Jeżeli strona, odpowiednio pouczona (co w niniejszej sprawie wystąpiło z uwagi na treść ww. postanowienia PINB z 1 marca 2022 r.) z prawa nie korzysta, to musi liczyć się z negatywnymi konsekwencjami w postaci nakazu rozbiórki. Dlatego też ani niezbędność obiektu, w stosunku do którego nakaz rozbiórkę orzekł PINB, dla skarżącego, ani też argumentacja podniesiona w piśmie procesowym pełnomocnika skarżącego z urzędu nie mogła odnieść skutku procesowego w niniejszej sprawie. W ocenie Sądu, organ nie naruszył art. 7, art. 75 § 1 i art. 77 § 1 K.p.a. przez "pominięcie przeprowadzenia przez organy dowodu z urzędu z opinii biegłego" na okoliczność charakteru wybudowanego przez skarżącego obiektu – bo w tym postępowaniu faktu takiego już ustalać nie musiał. Organ nie naruszył też art. 80 K.p.a. przez "dowolną ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego (...) i w konsekwencji błędną kwalifikację skontrolowanej budowy (wiaty), jako budynku gospodarczego" – gdyż w tym postępowaniu takich ustaleń już nie dokonywał i nie to było przedmiotem rozpoznania organu. Z natury rzeczy, z przyczyn opisanych powyżej, nie mógł organ naruszyć art. 3 pkt 2 P.b. przez jego błędną wykładnię i nieuznanie, że "wiata" wybudowana przez skarżącego nie wymagała zgłoszenia, ani pozwolenia na budowę. Takiej wykładni – jako istotnej dla treści rozstrzygnięcia w trybie art. 49e pkt 1 P.b. – organ w ogóle nie potrzebował dokonywać w tej sprawie. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłance z art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożył skarżący, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. przez brak uchylenia decyzji organu odwoławczego mimo, że decyzja organu II instancji narusza art. 49e w zw. z art. 28 ust. 1 i art. 29 ust. 2 pkt 2 P.b. poprzez utrzymanie w mocy decyzji o rozbiórce obiektu budowlanego, mimo że skarżący nie miał obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę w stosunku do spornej budowy (wiaty), w sytuacji gdy takie pozwolenie, ale też i zgłoszenie nie jest wymagane, a przedmiotowa budowa (wiata) została wybudowana w celu ochrony rzeczy, opału przed oddziaływaniem atmosferycznym deszczem, śniegiem oraz wiatrem; - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. przez brak uchylenia decyzji organu odwoławczego, mimo że decyzja organu II instancji narusza art. 3 pkt 2 P.b. poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że sporna budowa nie spełnia cech wiaty wyłączonej spod obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę i zgłoszenia, co w konsekwencji prowadziło do orzeczenia nakazu rozbiórki powyższej budowy; - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. przez błędną wykładnię art. 49e P.b. i uznanie istnienia podstaw do zastosowania w niniejszej sprawie powyższego art. 49e, mimo że na skarżącym nie ciążył ustawowy obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę lub zgłoszenia budowy spornej budowy kwalifikowanej jako wiata wybudowana w celu ochrony rzeczy, opału przed oddziaływaniem atmosferycznym deszczem, śniegiem oraz wiatrem; - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. przez brak uchylenia decyzji organu odwoławczego, mimo że decyzja organu II instancji narusza art. 80 K.p.a. poprzez dowolną ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego wbrew zasadom logiki i doświadczenia życiowego i w konsekwencji błędną kwalifikację skontrolowanej budowy (wiaty) jako budynku gospodarczego. Organ odwoławczy, ale również organ I instancji nie wyjaśnili w oparciu o jakie wymagania dokonali zaliczenia spornej budowy (wiaty) jako budynku gospodarczego. Ponadto przy kwalifikacji organy pominęły główną przesłankę jaką jest funkcja, którą ma pełnić sporna budowa (wiata), co w konsekwencji prowadziło do orzeczenia nakazu rozbiórki powyższej budowy; - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. przez brak uchylenia decyzji organu odwoławczego mimo, że decyzja organu II instancji narusza art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 K.p.a. poprzez pominięcie przeprowadzenia przez organy dowodu z urzędu z opinii biegłego mimo, że kwestia określenia kwalifikacji skontrolowanej budowy (wiaty) wymaga wiedzy specjalistycznej, co obligowało organy do powołania biegłego w sprawie, a zaniechanie tych działań i oparcie się na subiektywnym przekonaniu organu co do kwalifikacji skontrolowanej budowy stanowi o dowolności ustaleń faktycznych decyzji organu I instancji i decyzji organu odwoławczego, co w konsekwencji prowadziło do orzeczenia nakazu rozbiórki powyższej budowy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego. Przede wszystkim w skardze kasacyjnej nie podważono kluczowej dla wyniku sprawy oceny, zgodnie z którą decyzja o nakazie rozbiórki wydana na podstawie art. 49e pkt 1 P.b. ma "charakter związany". Oznacza to, że w przypadku spełnienia hipotezy zawartej w tym przepisie organ nadzoru budowlanego zasadniczo jest obowiązany do wydania nakazu rozbiórki, tj. w sytuacji niezłożenia wniosku o legalizację w wymaganym terminie. Na tym tle Sąd I instancji wypowiedział ocenę prawną, zgodnie z którą przy wydaniu decyzji na podstawie art. 49e pkt 1 P.b. nie podlega już badaniu, czy też kwestionowaniu przedmiot postępowania. W ogólności jest to ocena dyskusyjna, ponieważ, kierując się zasadą demokratycznego państwa prawnego, nie można wykluczyć możliwości kwestionowania ustaleń zawartych w postanowieniu o wstrzymaniu budowy przy zaskarżeniu decyzji o nakazie rozbiórki (por. wyrok NSA z 13 grudnia 2023 r., II OSK 1794/22), o ile postanowienie o wstrzymaniu budowy nie zostało zaskarżone do sądu administracyjnego. Natomiast w okolicznościach niniejszej sprawy skarga kasacyjna pomija, że zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Tymczasem o legalności prawnej kwalifikacji przedmiotu postępowania jako "budynku gospodarczego", a nie – "wiaty" w tej konkretnej sprawie przesądził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 5 stycznia 2023 r., sygn. akt VII SA/Wa 1287/22, dotyczącym oceny zgodności z prawem postanowienia o wstrzymaniu budowy budynku gospodarczego. Oznacza to, że Sąd I instancji, wydając w dniu 24 kwietnia 2023 r. zaskarżony wyrok o sygn. akt VII SA/Wa 2410/22, był tą oceną związany. Wynika to z tego, że postanowienie o wstrzymaniu budowy jest pierwszym z aktów wydawanych w razie stwierdzenia rozpoczęcia i prowadzenia robót budowlanych m.in. bez wymaganego zgłoszenia, przy czym wydanie takiego postanowienia warunkuje możność późniejszego wydania decyzji o rozbiórce obiektu budowlanego, jeżeli nie dojdzie do legalizacji samowolnych robót budowlanych. Mając powyższe na względzie uznać należało, że postanowienie o wstrzymaniu budowy choć było wydane w granicach tej samej sprawy, w której zapadła decyzja nakazująca rozbiórkę i rozstrzygnięcia te zostały podjęte w odniesieniu do tego samego obiektu budowlanego – jednak nie można pominąć, że w odniesieniu do postanowienia o wstrzymaniu budowy skarżący skorzystał z możliwości jego zaskarżenia do Sądu Administracyjnego celem poddania tego aktu administracyjnego kontroli legalności. To zaś powoduje określone skutki prawne, a wynikające z art. 153 p.p.s.a. lub art. 170 p.p.s.a., dla wyniku niniejszej sprawy, a dotyczące oceny legalności wydania decyzji o nakazie rozbiórki. Dlatego Sąd I instancji niewadliwie wskazał, że w okolicznościach niniejszej sprawy przedmiotem postępowania, zakończonego kwestionowaną przez skarżącego decyzją o nakazie rozbiórki budynku gospodarczego, nie było już ani ustalanie kwestii legalności (a więc konieczności dokonania stosownego zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej), ani rozważanie charakteru prawnego ww. obiektu. Takie bowiem ustalenia i ocenę poczyniły organ nadzoru budowlanego, wydając zaskarżalne postanowienie o wstrzymaniu skarżącemu budowy ww. budynku. Skoro skarżącemu ani w administracyjnym toku instancji, ani przed Sądami Administracyjnymi nie udało się skutecznie podważyć ww. postanowienia o wstrzymaniu budowy to na aktualnym etapie postępowania skarżący (także w skardze kasacyjnej) nie mógł już skutecznie kwestionować dokonanej przez organ kwalifikacji prawnej wybudowanego obiektu. Tym bardziej, że Naczelny Sąd Administracyjny w prawomocnym wyroku o sygn. akt II OSK 866/22 przesądził o legalności wyroku aprobującego właśnie kwalifikację prawną przedmiotowego obiektu budowlanego jako "budynku gospodarczego", a stosownie do art. 170 p.p.s.a. ocena wyrażona w prawomocnym wyroku Sądu Administracyjnego wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. W tych warunkach za pomocą zarzutów skargi kasacyjnej naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i a p.p.s.a. w zw. z art. 49e, art. 28 ust. 1 i art. 29 ust. 2 pkt 2 P.b., art. 3 pkt 2 P.b., art. 80 K.p.a., art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 K.p.a., a dotyczących prawnej kwalifikacji przedmiotowego obiektu budowlanego, nie podważono legalności zastosowania przez organy nadzoru budowlanego art. 49e pkt 1 P.b. i wydania nakazu rozbiórki budynku gospodarczego, w sytuacji gdy zaistniała hipoteza zawarta w tym przepisie, ponieważ, co nie jest w sprawie kwestionowane, skarżący w zakreślonym terminie nie złożył wniosku o legalizację samowoli budowlanej. Dlatego wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej nie zawierają usprawiedliwionych podstaw. Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.