II OSK 1710/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Barbara Adamiak Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędzia del. WSA Izabela Bąk-Marciniak (spr.) Protokolant asystent sędziego Aneta Kolarz-Kucięba po rozpoznaniu w dniu 12 czerwca 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 kwietnia 2016 r. sygn. akt IV SA/Wa 102/16 w sprawie ze skargi M. G. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] października 2015 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej oddala skargę kasacyjną

Wyrokiem z dnia 8 kwietnia 2016 r., sygn. akt IV SA/Wa 102/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M. G. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] października 2015 r. w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej. Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym. Po rozpatrzeniu odwołania M. G., prowadzącej działalność gospodarczą pod nazwą [...] z siedzibą w P. od decyzji W. Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] października 2012 r. wymierzającej karę pieniężną w wysokości 10 000 zł za brak zezwolenia na zbieranie odpadów, Główny Inspektor Ochrony Środowiska decyzją z dnia [...] października 2015 r. utrzymał w mocy w/w decyzję. W uzasadnieniu organ wskazał, że W. Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w dniach od 14 sierpnia do 24 sierpnia 2012 r. przeprowadził planową kontrolę na terenie punktu zbiórki odpadów zlokalizowanego przy ul. U. w P. Ustalono, że od dnia 16 stycznia 2003 r. działka dzierżawiona była przez [...] z siedzibą: ul. Ż.w P. od Zarządu Komunalnego [..] w P. W toku kontroli stwierdzono, że kontrolowany podmiot zajmuje się skupem i sprzedażą surowców wtórnych. W toku kontroli ustalono, że skarżąca nie posiada zezwolenia na zbieranie odpadów. Powyższe stało się przyczyną nałożenia kary pieniężnej zgodnie z przepisami ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz. U. z 2010 r., poz. 1243 ze zm.). Powyższe stanowisko zaakceptował organ II instancji. Rozpoznając skargę od w/w decyzji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że stan faktyczny sprawy jest bezsporny. Skarżąca nie kwestionuje faktu, że jest posiadaczem odpadów i że nie posiada zezwolenia na zbieranie odpadów. Skarżąca natomiast zarzuca organom administracji nieuwzględnienie istotnych w jej ocenie okoliczności faktycznych niniejszej sprawy, a mianowicie wadliwość przeprowadzonej kontroli polegającej na dokonaniu czynności w innym miejscu, niż objętym zakresem upoważnienia. Powyższe w ocenie Sądu nie ma jednak znaczenia albowiem zgodnie z treścią pisma z Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej RP, działalność skarżącej prowadzona jest zarówno przy ul. U. jak i przy ul. T. Kontroli podlegała działalność prowadzona przez przedsiębiorstwo skarżącej, a nie konkretne miejsce, w którym ta działalność jest wykonywana. Zatem zarzut zmiany miejsca przeprowadzenia kontroli, wskazanego na upoważnieniu wystawionym przez W. Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska, dokonanej odręcznie poprzez skreślenie ul. T. i wpisanie ul. U. parafowanej przez kontrolowanego przedsiębiorcę oraz osobę wyznaczoną przez organ do przeprowadzenia kontroli - M. ..C., nie stanowi o jego wadliwości. Powyższa zmiana adresu przeprowadzenia kontroli stanowi uchybienie, jednakże nie mające wpływu na rozstrzygnięcie. Upoważnienie dotyczyło przeprowadzenia kontroli w firmie skarżącej, a zmianie uległo jedynie miejsce przeprowadzonej kontroli, w którym zgodnie z powyższym rejestrem, prowadzona jest kontrolowana działalność. W niniejszej sprawie istotą rozpoznania było ustalenie, czy skarżąca legitymowała się stosowną decyzją zezwalającą na zbieranie odpadów w miejscu prowadzonej działalność a zatem zarówno przy ul. U.jaki i przy ul. T. Odpowiedzialność administracyjna ma charakter obiektywny, niezależny od winy sprawcy. Karę wymierza się za samo naruszenie prawa (w tym przypadku zbieranie odpadów bez zezwolenia), bez względu na okoliczności, którymi kierował się naruszający prawo. Mając na uwadze charakter odpowiedzialności administracyjnej nie można uwzględnić podanych przez skarżącą przyczyn, które jej zdaniem spowodowały, że nie uzyskała przed rozpoczęciem działalności gospodarczej stosownego zezwolenia. W przypadku odpowiedzialności karno-administracyjnej bez znaczenia jest, czy brak zezwolenia na zbieranie odpadów był zawiniony, czy nie. Naruszenie zostało stwierdzone i udokumentowane w sposób prawidłowy, a zatem Główny Inspektor Ochrony Środowiska nie miał podstaw, aby odstąpić od wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej za stwierdzone naruszenia. Skargę kasacyjną od w/w wyroku wniosła M.G., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 77 ust. 6 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2010 r. nr 220, poz. 1447 ze zm. - dalej u.s.d.g.) przez nieuwzględnienie, że w toku postępowania administracyjnego za podstawę ustaleń faktycznych przyjęto dowody przeprowadzone w toku kontroli dokonanej z naruszeniem prawa w zakresie kontroli działalności gospodarczej przedsiębiorcy, 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 79a ust. 8 u.s.d.g. poprzez nieuwzględnienie, że zakres kontroli przeprowadzonej w toku postępowania administracyjnego wykroczył poza zakres wskazany w upoważnieniu nr 311/2012 z dnia 13 sierpnia 2012 r., 3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z 79a ust. 5 u.s.d.g. przez nieuwzględnienie, że miejsce przeprowadzenia czynności kontrolnych w toku postępowania administracyjnego zostało zmienione bez zachowania określonych tym przepisem wymogów, tj. bez wydania odrębnego upoważnienia, 4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z 79a ust. 1 u.s.d.g. poprzez nieuwzględnienie, że w toku postępowania administracyjnego przed dokonaniem czynności kontrolnych pod adresem: ul. U. w P. nie doręczono kontrolowanemu przedsiębiorcy upoważnienia obejmującego przeprowadzenie kontroli pod tym adresem, 5) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 w zw. z art. 77 ust. 1 w zw. z art. 80 K.p.a. przez nieuwzględnienie, że w toku postępowania administracyjnego nie zebrano w należyty sposób dowodów, które mogłyby stanowić podstawę ustalenia okoliczności uzasadniających wymierzenie przedsiębiorcy kary pieniężnej za prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie zbierania odpadów bez wymaganego zezwolenia Wskazując na powyższe, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie, ewentualnie o uchylenie wyroku i uchylenie decyzji z dnia 30 października 2015 r. oraz z 16 października 2012 r. oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., zwanej dalej "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 w zw. z art. 77 ust. 1 (powinno być art. 77 § 1 K.p.a.) w zw. z art. 80 K.p.a. nie okazał się zasadny. Wbrew argumentacji skarżącej, w toczącym się w sprawie postępowaniu administracyjnym należycie ustalono okoliczności faktyczne decydujące o nałożeniu na skarżącą kary pieniężnej. W toku planowej kontroli działalności gospodarczej ustalono, że skarżąca prowadzi działalność w zakresie skupu i sprzedaży surowców wtórnych bez zezwolenia. Okoliczność ta nie została zakwestionowana przez skarżącą, a zatem stan faktyczny jest bezsporny. Dowód w postaci wyników kontroli stanowił dostateczną podstawę do przyjęcia, na podstawie ustawowych przesłanek, że w sprawie zachodzi konieczność nałożenia na skarżącą obowiązku uiszczenia kary pieniężnej w oparciu o art. 79b ust. 2 pkt 5 ustawy o odpadach. Wbrew argumentacji skarżącej co do skutków wadliwości wystawionego przez organ upoważnienia do przeprowadzenia kontroli gospodarczej, należy przyjąć, że kontrola ujawniła, iż skarżąca nie legitymuje się zezwoleniem na prowadzenie tej działalności, a zatem w obydwu punktach prowadzenia tej działalności wykonywana jest ona z naruszeniem prawa. Powyższy stan faktyczny determinował zastosowanie wobec skarżącej sankcji z art. 79b ust. 2 pkt 5 ustawy o odpadach. Zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 77 ust. 6 oraz w zw. z art. 79a ust. 8, 5 oraz 1 u.s.d.g. nie zawierały usprawiedliwionych podstaw. Przystępując do oceny tak przytoczonej podstawy kasacyjnej należy zacząć od wykładni art. 77 ust. 6 u.s.d.g. Tak jak wskazuje skarżąca, przepis ten jest wyrazem koncepcji zakazu dowodowego polegającego na tym, że w imię ochrony wyżej cenionych wartości zakazuje się użycia w określonym postępowaniu dowodu uzyskanego w sposób naruszający te chronione wartości. Jest to instytucja prawna w polskim systemie prawa wyjątkowa. Z reguły w różnych procedurach, mimo istniejących ograniczeń, obowiązuje zasada prawdy materialnej (obiektywnej), której obce są formalne ograniczenia dowodowe. Ten wyjątkowy charakter zakazu dowodowego nakazuje wykładać art. 77 ust. 6 u.s.d.g. bardzo ściśle. Mając to na uwadze wskazać należy, że mówi on o tym, że dowody przeprowadzone w toku kontroli przez organ kontroli z naruszeniem przepisów prawa w zakresie kontroli działalności gospodarczej przedsiębiorcy nie mogą stanowić dowodu w kolejno wymienionych w tym przepisie postępowaniach. Zakaz użycia dotyczy konkretnych dowodów. Z art. 77 ust. 6 u.s.d.g. nie wynika natomiast, aby każde uchybienie przepisom prawa w zakresie kontroli działalności gospodarczej przedsiębiorcy, bez względu na jego wagę, powodowało uznanie wyników całej kontroli za niebyłe. W zakresie skutków przeprowadzonej kontroli u skarżącej dla przyjęcia odpowiedzialności administracyjnej wypowiedział się już Sąd I instancji, zaś stanowisko to należy podtrzymać. Skarżąca kasacyjnie błędnie wadliwości przeprowadzonej kontroli, która w jej ocenie wpływa na bezzasadne nałożenie na nią obowiązku zapłaty kary pieniężnej, upatruje przede wszystkim w przeprowadzeniu tej kontroli w miejscu nieokreślonym przez upoważnienie do przeprowadzenia tej kontroli wydane przez W. Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska. W tym zakresie wskazać należy, że o ile rację ma skarżąca, że zawiadomienie o zamiarze kontroli działalności gospodarczej z dnia 1 sierpnia 2012 r. doręczone skarżącej rzeczywiście wskazuje jako miejsce kontroli ul. T., o tyle upoważnienie dla pracownika organu do przeprowadzenia kontroli z dnia 13 sierpnia 2012 r. zawiera korektę miejsca przeprowadzenia kontroli ze wskazaniem ul. U. Zmiana miejsca przeprowadzenia w kontroli wskazanego na upoważnieniu wystawionym przez W. Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska, dokonana odręcznie przez skreślenie ul. T. i wpisanie ul. U., parafowana przez kontrolowanego przedsiębiorcę oraz osobę upoważnioną do kontroli, nie stanowi o jego wadliwości. Uchybienie w zakresie treści zawiadomienia o miejscu przeprowadzenia kontroli usunęło poddane korekcie upoważnienie uprawniające do przeprowadzenia kontroli na terenie prowadzenia przez skarżącą działalności gospodarczej przy ul. U. Pracownik organu administracji, który dokonywał kontroli, legitymował się zatem upoważnieniem, które choć poddane korekcie, uprawniło go do dokonania kontroli działalności gospodarczej na tym terenie i wykorzystania w postępowaniu administracyjnym informacji powziętych podczas tej kontroli. Należy nadto wskazać, że Sąd I instancji zasadnie przyjął treść Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej jako źródła, z którego wynika zakres działalności gospodarczej skarżącej oraz miejsca jej wykonywania. Mimo, że zawiadomienie o zamiarze kontroli nie wskazywało miejsca wykonywania działalności gospodarczej, w którym de facto kontrola została przeprowadzona, nie można uznać, aby okoliczność ta miała wpływ na ocenę legalności wydanej decyzji w przedmiocie kary pieniężnej. Wyniki przeprowadzonej kontroli ujawniły bowiem, że skarżąca nie posiada wymaganego prawem zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej, przy tym oznacza to brak podstaw prawnych do prowadzenia tej działalności również na terenie objętym kontrolą, a nie wskazanym w zawiadomieniu. Nie należy pomijać, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada określona art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., zgodnie z którą środek prawny uchylenia zaskarżonej decyzji może być stosowany wyłącznie w odniesieniu do naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania. Z taką sytuacją nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie, bowiem nawet gdyby organy ochrony środowiska przeprowadziły kontrolę w miejscu wskazanym w zawiadomieniu, jej wynik byłby tożsamy, tzn. ujawniono by brak zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie zbierania odpadów. Skutki ujawnione w toku kontroli przy ul. U. nielegalnego prowadzenia działalności gospodarczej rozciągają się również na działalność prowadzoną przy ul. T. Oznacza to, że nawet kontrola przeprowadzona z zachowaniem wszelkich standardów wskazanych przez skarżącą doprowadziłaby do analogicznych wniosków stanowiących ustawową przesłankę nałożenia kary pieniężnej. Tak jak zasadnie wskazał Sąd I instancji, odpowiedzialność administracyjna w ochronie środowiska powstaje w sytuacji naruszenia przez zobowiązany podmiot obowiązków nałożonych ex lege w sferze ochrony środowiska, a obowiązkiem takim jest m.in. uzyskanie zezwolenia na zbieranie odpadów. Odpowiedzialność ta ma zatem charakter obiektywny, niezależny od winy danego podmiotu. Wystarczającą przesłanką jest bezprawie legislacyjne, czyli każdorazowe naruszenie przepisów prawnych lub ostatecznych decyzji administracyjnych w dziedzinie ochrony środowiska. W niniejszej sprawie taką okoliczność bezprawia legislacyjnego w postaci ominięcia nakazu uzyskania zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie gromadzenia odpadów potwierdzają wyniki przeprowadzonej kontroli, a zatem stanowi to wystarczającą przesłankę nałożenia kary pieniężnej. Skarżąca nie wskazała nadto, aby wyniki przeprowadzonej kontroli nie odzwierciedlały stanu rzeczywistego. W żaden sposób nie kwestionuje ona braku uzyskania zezwolenia na gromadzenie odpadów, podważa jedynie zakres upoważnienia do przeprowadzonej kontroli, co jednak nie miało wpływu na ujawnione w jej wyniku okoliczności skutkujące nałożeniem kary administracyjnej. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.