II OSK 1705/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia del. WSA Jan Szuma (spr) Protokolant sekretarz sądowy Marta Berska po rozpoznaniu w dniu 15 stycznia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 25 kwietnia 2023 r. sygn. akt II SA/Łd 661/22 w sprawie ze skargi A. F., B. D., B. S., G. P., J. S., K. W., K. G., M. P., M. C., R. C. i S. S. na decyzję Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia 9 czerwca 2022 r. nr 143/2022 znak: WOP.7721.268.2022.BZ w przedmiocie uchylenia decyzji udzielającej pozwolenia na użytkowanie budynków mieszkalnych jednorodzinnych oddala skargę kasacyjną

Wyrokiem z dnia 25 kwietnia 2023 r., sygn. akt II SA/Łd 661/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, po rozpoznaniu sprawy ze skarg A. F., B. D., B. S., G. P., J. S., K. W., K. G., M. P., M. C., R. C. i S. S. uchylił decyzję Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (zwanego dalej "Wojewódzkim Inspektorem") z dnia 9 czerwca 2022 r., nr 143/2022 utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. (zwanego dalej "Powiatowym Inspektorem") z dnia 28 lutego 2022 r., nr 90/2022, którą organ ten uchylił własną decyzję z dnia 31 sierpnia 2010 r., nr 745/2010 udzielającą Spółdzielni "U." w Ł. pozwolenia na użytkowanie zespołu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej wraz z instalacjami przyłączeniowymi i wewnętrznymi, zlokalizowanych na nieruchomości położonej w Ł. przy ul. [...] od nr [...] do nr [...] (poprzednio działki nr [...] i nr [...]), obręb [...]. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Wojewódzki Inspektor zarzucając naruszenie: 1. art. 59 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (z kontekstu sprawy wynika, że skarżący kasacyjnie ma na myśli brzmienie wymienionego przepisu aktualne na 31 sierpnia 2010 r., a więc ogłoszone w tekście jednolitym Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm., dalej "P.b.) poprzez jego błędną subsumpcję, polegającą na uznaniu, że w rozpoznawanej sprawie możliwe jest udzielenie pozwolenia na użytkowanie poszczególnych budynków, co – zdaniem skarżącego kasacyjnie – wyklucza możliwość zastosowania art. 162 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (na datę zaskarżonej decyzji tekst jednolity Dz. U. z 2021 r. poz. 735 z późn. zm., dalej "K.p.a.") do całej inwestycji, w sytuacji, gdy organ odwoławczy wskazał, iż pomimo uchylenia decyzji o pozwoleniu na użytkowanie właściciele nieruchomości, w których wykonano nakazane czynności, będą mogli indywidualnie uzyskać pozwolenie na użytkowanie, niezależnie od siebie. Zdaniem Wojewódzkiego Inspektora jest to jednak okoliczność odrębna od kwestii zaistnienia przesłanek do uchylenia w całości decyzji Powiatowego Inspektora z dnia 31 sierpnia 2010 r., nr 745/2010; 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (na datę zaskarżonego wyroku tekst jednolity Dz. U. z 2023 r. poz. 259 z późn. zm., dalej "P.p.s.a.") w zw. z art. 162 § 2 K.p.a. poprzez nieuprawnione przyjęcie, że w ustalonym stanie faktycznym decyzja Powiatowego Inspektora z dnia 31 sierpnia 2010 r. powinna być uchylona jedynie w stosunku do obiektów, w których nie wykonano określonych w niej czynności. Zdaniem Wojewódzkiego Inspektora, prawidłowa subsumpcja art. 162 § 2 K.p.a. powinna prowadzić do konieczności uchylenia tej decyzji w całości, skoro dotyczyła ona udzielenia pozwolenia na użytkowanie zespołu budynków mieszkalnych jednorodzinnych, a organy nadzoru budowlanego oceniały wykonanie zastrzeżonych czynności względem wszystkich budynków objętych decyzją z dnia 31 sierpnia 2010 r. i nie posiadały w tym zakresie "luzu decyzyjnego", będąc związane treścią tej decyzji; 3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 81a K.p.a. poprzez bezzasadne uchylenie decyzji Wojewódzkiego Inspektora z dnia 9 czerwca 2022 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora z dnia 28 lutego 2022 r., nr 90/2022, pomimo że w postępowaniu przed organem odwoławczym nie doszło do naruszenia przepisów postępowania administracyjnego mogącego mieć wpływ na wynik sprawy, a stan faktyczny został – zdaniem skarżącego kasacyjnie – wyjaśniony w sposób dokładny. Wojewódzki Inspektor wskazał, że organy nadzoru budowlanego w sprawie nie miały "luzu decyzyjnego" i wobec niewykonania wszystkich czynności należało orzec o uchyleniu w całości decyzji z dnia 31 sierpnia 2010 r. Nie było zatem potrzeby dodatkowego wyjaśniania okoliczności faktycznych, a żadne niedające się usunąć wątpliwości nie występowały. W ocenie skarżącego, uchylone przez Sąd pierwszej instancji rozstrzygnięcia zostały wydane po wszechstronnym zebraniu i rozpatrzeniu materiału dowodowego; 4. art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia zaskarżonego wyroku w sposób niepozwalający na kontrolę toku rozumowania Sądu, a także uchylenie się od szczegółowej oceny i uzasadnienia decyzji organów administracji w zakresie stanu prawnego, co – zdaniem skarżącego – uzasadnia konieczność wyeliminowania z obrotu zaskarżonego wyroku. W konkluzji Wojewódzki Inspektor wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz oddalenie skarg, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi. Skarżący kasacyjnie wystąpił także o zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania. Odpowiedzi na skargę kasacyjną organu wnieśli M. P. i G. P., A. F. i K. G. oraz M. C. i R. C. domagając się jej oddalenia oraz "obciążenia" Wojewódzkiego Inspektora kosztami postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 193 zd. drugie P.p.s.a. (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm.) uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej i nie relacjonuje się w nim ustaleń faktycznych oraz argumentacji prawnej przedstawionych przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania (art. 183 § 1 P.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania sądowego (art. 183 § 2 pkt 1-6 P.p.s.a.), stąd należy ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów skargi kasacyjnej. Zarzuty skargi kasacyjnej mogą zostać rozpoznane łącznie, ponieważ są one ze sobą powiązane treściowo. Skarżący kasacyjnie Wojewódzki Inspektor dąży do wykazania, że stwierdzenie niewykonania zastrzeżeń zawartych w pozwoleniu na użytkowanie, udzielonym dla zespołu budynków mieszkalnych jednorodzinnych – nawet jeśli zastrzeżenia te dotyczą tylko niektórych z budynków – musi prowadzić do uchylenia całego pozwolenia na użytkowanie. Organ utrzymuje, że takie rozwiązanie odpowiada treści art. 162 § 2 K.p.a. w związku z art. 59 ust. 3 P.b. oraz wynika z potrzeby właściwego wyprowadzenia skutków niewykonania zastrzeżeń kompleksowego pozwolenia na użytkowanie. Naczelny Sąd Administracyjny ze zrozumieniem przyjmuje argumentację prawną Inspektora Wojewódzkiego. Nie sposób zaprzeczyć temu, co Wojewódzki Inspektor popiera w skardze kasacyjnej przywołanym orzecznictwem, że w sytuacji, gdy w myśl art. 59 ust. 3 P.b. nie wykonano w terminie części robót wykończeniowych lub innych robót budowlanych związanych z obiektem budowlanym, może znaleźć zastosowanie art. 162 § 2 K.p.a. W standardowych okolicznościach prowadzi to do uchylenia całego pozwolenia na użytkowanie. W myśl art. 162 § 2 (w zw. z § 1) K.p.a. organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji, uchyli decyzję, jeżeli została ona wydana z zastrzeżeniem dopełnienia określonych czynności, a strona nie dopełniła tych czynności w wyznaczonym terminie. Literalnie przepis ten dotyczy "decyzji" jako takiej. Rzeczywiście, zasadą jest więc uchylenie całej decyzji, jeżeli została wydana z opisanym zastrzeżeniem – tak jak choćby decyzja oparta na art. 59 ust. 3 P.b. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego przeniesienie tego rozumowania wprost na okoliczności niniejszej sprawy nie jest jednak właściwe. To, że ogólny przepis K.p.a. stanowi o uchyleniu decyzji, nie oznacza, iż w konkretnych realiach – z uwzględnieniem przepisów regulujących daną materię – nie można zastosować art. 162 § 2 K.p.a. jedynie do części decyzji. Należy się zgodzić z kierunkiem argumentacji Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, który przyjął, że pozwolenie na użytkowanie dotyczące zespołu budynków mieszkalnych, wydane z zastrzeżeniem obowiązku dokonania określonych czynności w budynkach, może zostać uchylone w części odnoszącej się do poszczególnych obiektów, jeżeli zastrzeżonych czynności nie dopełniono wyłącznie w stosunku do niektórych z nich. W niniejszej sprawie przedmiotem postępowania prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego w 2022 r. była weryfikacja, w trybie art. 162 § 2 K.p.a., wykonania robót wykończeniowych, których obowiązek wynikał z zastrzeżenia zawartego w pozwoleniu na użytkowanie z dnia 31 sierpnia 2010 r., udzielającym Spółdzielni "U. " w Ł. pozwolenia na użytkowanie zespołu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej, położonych przy ul. [...] w Ł. Podczas kontroli przeprowadzonych w październiku 2021 r. i w lutym 2022 r. ustalono, że nakazane roboty wykończeniowe nie zostały zrealizowane w niektórych tylko budynkach (nr [...], [...] i [...]). Wiadomo także, że chodzi tu o inwestycję osiedla mieszkaniowego już zamieszkałego i użytkowanego przez lokatorów, którzy zajmują poszczególne, niezależne budynki mieszkalne. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, trafnie przyjął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, że w zaistniałej sytuacji możliwe jest – w świetle zwłaszcza art. 59 ust. 3 P.b. – zastosowanie instytucji uchylenia decyzji (art. 162 § 2 K.p.a.) w odniesieniu do części decyzji o pozwoleniu na użytkowanie z dnia 31 sierpnia 2010 r., a konkretnie w zakresie budynków, w których nie zrealizowano w terminie nakazanych robót wykończeniowych. Stanowisko to jest tym bardziej uzasadnione, że, jak trafnie zauważył Sąd pierwszej instancji, art. 59 ust. 3 P.b. odnosi się do robót wykończeniowych lub innych robót budowlanych, których obowiązek może zostać zastrzeżony w relacji do "obiektu budowlanego". Jeżeli zatem pozwolenie na użytkowanie (co nierzadko ma miejsce w praktyce) dotyczy zespołu, na przykład budynków mieszkalnych, to takie "złożone" pozwolenie na użytkowanie może być weryfikowane i ewentualnie uchylane w trybie art. 162 § 2 K.p.a. w odniesieniu do konkretnych obiektów budowlanych. Oczywiście w danej sprawie indywidualne okoliczności mogą prowadzić do innego rozstrzygnięcia, jednak co do zasady należy dopuścić możliwość częściowego uchylenia pozwolenia na użytkowanie, jeżeli obejmuje ono zespół obiektów, a zastrzeżone w nim roboty wykończeniowe lub inne roboty budowlane nie zostały wykonane jedynie w niektórych, niezależnie funkcjonujących budynkach. Dla przykładu – gdyby pozwolenie na użytkowanie zastrzegało obowiązek wykonania wspólnej dla całego zamierzenia drogi dojazdowej, to niewywiązanie się z niego mogłoby skutkować uchyleniem decyzji w całości, gdyż zastrzeżenie dotyczyłoby wszystkich obiektów łącznie. W sytuacji jednak, gdy pozwolenie na użytkowanie obejmuje zespół funkcjonalnie niezależnych budynków, a roboty nie zostały wykonane tylko w niektórych z nich, to rozciąganie "sankcji" z art. 162 § 2 K.p.a. na wszystkie obiekty budowlane (całość zamierzenia) jest pozbawione racjonalnych podstaw i nie znajduje dostatecznego uzasadnienia w ratio legis art. 59 ust. 3 P.b. (w zw. z art. 162 § 2 K.p.a.). Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do uwzględnienia zarzutów skargi kasacyjnej odnoszących się do naruszenia art. 59 ust. 3 P.b. w związku z art. 162 § 2 K.p.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 162 § 2 K.p.a. Nie są także usprawiedliwione zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 81 K.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi rozpoznawał wprawdzie skargi, w których część z tych przepisów była przywoływana w przedstawionych w nich zarzutach, jednak sam w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia wprost nie stwierdził ich naruszenia przez organy. Nie mógł tym samym wydając wyrok tych regulacji naruszyć. Nie doszło również do naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, a także podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi spełnia te wymogi. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej nie można przyjąć, że przedstawione motywy wyroku "nie pozwalają na merytoryczną kontrolę rozumowania Sądu". Stanowisko Sądu pierwszej instancji zostało bowiem kompleksowo wyjaśnione z powołaniem właściwych przepisów prawa, co odpowiada art. 141 § 4 P.p.s.a. W konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny, uznając zarzuty Wojewódzkiego Inspektora za nieusprawiedliwione, oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekał o kosztach postępowania. Uznał bowiem, że zawarte odpowiedziach na skargę kasacyjną wnioski, cyt.: "o obciążenie Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego kosztami niniejszego postępowania" nie są wnioskami o zasądzenie takich kosztów na rzecz skarżących składających odpowiedzi na skargę kasacyjną. Skądinąd osoby te kosztów takich nie poniosły na etapie drugiej instancji postępowania sądowego. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie zostały bowiem sporządzona przez profesjonalnego pełnomocnika.