II OSK 1693/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Robert Sawuła (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia NSA Mirosław Gdesz po rozpoznaniu w dniu 29 lipca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wójta Gminy [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 marca 2024 r. sygn. akt VII SA/Wa 100/24 w sprawie ze skargi Wójta Gminy [...] na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 8 grudnia 2023 r. znak DOR.7200.126.2023.RKR w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.

1. Wyrokiem z 21 marca 2024 r. r., VII SA/Wa 100/24, Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Warszawie oddalił skargę Wójta Gminy Popów (Wójt) na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (GINB) z 8 grudnia 2023 r. znak: DOR.7200.126.2023.RKR, w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: 2.1. Jak wynika z ustaleń sądu wojewódzkiego, decyzją z 29 kwietnia 2022 r. nr 60/22, znak: WINB-WI.7741.41.2020.JB2, Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (organ wojewódzki, ŚWINB) nakazał Wójtowi usunięcie nieprawidłowości stanu technicznego wiaduktu w miejscowości D. nad linią kolejową nr [...], na działce nr [...], obręb [...], poprzez wykonanie: w zakresie balustrady - nadbudowy do wysokości nie mniejszej niż 1,3 m (po obu stronach wiaduktu), oczyszczenie i zabezpieczenie antykorozyjne skorodowanych balustrad lub wymianę na nowe; w zakresie osłon przeciwporażeniowych - wymiany na nowe skore dawanych i uszkodzonych blach przeciwporażeniowych – w terminie do 31 sierpnia 2022 r.; w zakresie "uszynienia" – "uszynienie" wiaduktu; w zakresie przęsła - skucie odspojonych betonowych elementów, oczyszczenie i zabezpieczenie antykorozyjne skorodowanego zbrojenia oraz uzupełnienie ubytków betonu, w razie potrzeby odtworzenia uszkodzonego zbrojenia – w terminie do 31 grudnia 2022 r. 2.2. Jak wynika z dalszych ustaleń sądu pierwszej instancji, Wójt wystąpił z wnioskiem o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji organu wojewódzkiego, wskazując, że jest dotknięta wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 4 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2023, poz. 775 ze zm., K.p.a.), tj. została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie. Wyrokując w sprawie VII SA/Wa 100/24 kolejno wskazano, że GINB zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ŚWINB z 29 kwietnia 2022 r. 2.3. Następnie sąd pierwszej instancji stwierdził, że GINB, działając na podstawie art. 157 § 1 oraz art. 158 § 1 w zw. z art. 156 § 1, K.p.a., wydał wspomnianą na wstępie decyzję z 8 grudnia 2023 r., którą odmówił stwierdzenia nieważności decyzji ŚWINB z 29 kwietnia 2022 r., nr 60/22, znak: WINB-WI.7741.41.2020.JB2., w przedmiocie nakazu usunięcia nieprawidłowości stanu technicznego wiaduktu w miejscowości [...] nad linią kolejową nr [...], na działce nr [...], obręb [...]. Organ centralny wskazał, że ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że będący przedmiotem postępowania wiadukt nie jest od wielu lat eksploatowany i aktualnie znajduje się w złym stanie technicznym. Działka stanowi własność Skarbu Państwa - Starosty Kłobuckiego i znajduje się w użytkowaniu wieczystym P. S.A. Zarządcą linii kolejowej na tej nieruchomości jest P. S.A. GINB wskazał, że materialnoprawną podstawą wydania zaskarżonej w trybie nieważnościowym decyzji był art. 66 ust. 1 pkt 3 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r., poz. 2351 ze zm., uPb), zgodnie z którym w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany jest w nieodpowiednim stanie technicznym - organ nadzoru budowlanego nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku, a następnie wyjaśnił zakres zastosowania powyższego przepisu. Organ ten podkreślił, że decyzje podejmowane na podstawie art. 66 ust. 1 uPb należą do kategorii tzw. decyzji związanych, gdyż w sytuacji wystąpienia chociażby jednej z określonych w tym przepisie przesłanek, organ nadzoru budowlanego nie jest uprawiony, lecz bezwzględnie zobligowany do wydania decyzji nakazującej usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości. Zdaniem GINB, analiza zgromadzonego materiału dowodowego w sprawie prowadzi do wniosku, że przedmiotowy wiadukt jest w nieodpowiednim stanie technicznym, a żadna ze stron nie wyraziła woli jego rozbiórki. Kwestię sporną w rozpoznawanej sprawie stanowi zatem ustalenie podmiotu odpowiedzialnego za utrzymanie wiaduktu drogowego zlokalizowanego na obszarze kolejowym (art. 4 pkt 8 ustawy z 28 marca 2003 r. ustawy o transporcie kolejowym; Dz. U. 2021, poz. 1984 ze zm., Utk), a przede wszystkim ustalenia podmiotu odpowiedzialnego za usunięcie nieprawidłowości stanu technicznego wiaduktu. Organ za w pełni aktualne uznał zapatrywanie, że skoro most/wiadukt jako drogowy obiekt inżynierski stanowi część drogi, to odpowiedzialnym za jego utrzymywanie jest zarządca tej drogi. GINB podkreślił, że orzecznictwo nie ma wątpliwości, że stan władania nieruchomością, na której jest zlokalizowany obiekt budowlany (wiadukt zlokalizowany jest nad linią kolejową, na obszarze kolejowym) nie przesądza o podmiocie odpowiedzialnym za utrzymanie tego obiektu. Oznacza to, że stosunki własnościowe wynikające z reguły superficies solo cedit nie stanowią co do zasady samodzielnej podstawy do obciążenia właściciela terenu obowiązkami związanymi utrzymaniem znajdującego się na nim wiaduktu. Dla rozstrzygnięcia kolizji kwestii własności obiektu oraz wykonywania względem niego obowiązku zarządu, rozstrzygająca jest zdaniem GINB konieczność zapewnienia ochrony drogi, rozumianej jako działania mające na celu niedopuszczenie do przedwczesnego zniszczenia drogi, obniżenia klasy drogi, ograniczenia jej funkcji, niewłaściwego jej użytkowania oraz pogorszenia warunków bezpieczeństwa ruchu. Powyższe wyklucza do zasady jednoczesne uznanie, aby zarządcą takiego obiektu mógł być właściciel, czy też użytkownik wieczysty działki, którym najczęściej w takich sytuacjach jest P. S.A. W ocenie organu centralnego tytuł prawny do nieruchomości przysługujący spółkom kolejowym, nie jest własnością in genere, lecz jest ściśle związany z funkcją, jaką ten zarządca wykonuje względem infrastruktury kolejowej na tym gruncie usytuowanej, a którą określają przepisy szczególne. 2.4. W wyroku przywołano dalej, że wedle GINB, zgodnie z art. 4 Utk oraz załącznikiem nr 1 do tej ustawy, w skład infrastruktury kolejowej wchodzą (pod warunkiem że tworzą część linii kolejowej, bocznicy kolejowej lub innej drogi kolejowej, lub są przeznaczone do zarządzania nimi, obsługi przewozu osób lub rzeczy, lub ich utrzymania), obiekty inżynieryjne: mosty, wiadukty, przepusty i inne konstrukcje mostowe, tunele, przejścia nad i pod torami, mury oporowe i umocnienia skarp. Na podstawie powyższego co do zasady nie można zakwalifikować przedmiotowego wiaduktu jako elementu infrastruktury kolejowej, bowiem nie pełni on żadnej z wyżej wymienionych funkcji. Z powyższego wynika ogólna zasada, przyjmowana powszechnie w praktyce orzeczniczej, że podmiotem odpowiedzialnym za utrzymanie drogi i wiaduktów w jej ciągu jest zarządca drogi. Przepisy szczególne mogą oczywiście i przewidują wyjątki od niej, ale nie zmienia to samej zasady i jej konsekwencji. W ocenie GINB, jedyną istotną okolicznością, która wymaga udowodnienia, to ustalenie, czy obiekt leży w ciągu drogi (co ma miejsce w przedmiotowej sprawie), a jeśli tak, to komu ona służy, czy i potrzeby jakiego podmiotu zarówno droga, jak i znajdujący się w jej ciągu obiekt realizuje. Zdaniem GINB, z akt sprawy wynika, że przedmiotowy wiadukt służy wyłącznie zaspokajaniu lokalnych zbiorowych potrzeb mieszkańców, związanych z przemieszczaniem się drogą nad torami kolejowymi, a za jej utrzymanie nie jest ustawowo odpowiedzialny inny podmiot. W ocenie organu centralnego, ŚWINB w kontrolowanej decyzji prawidłowo nakazał Wójtowi usunięcie nieprawidłowości stanu technicznego przedmiotowego wiaduktu poprzez wykonanie określonych robót budowlanych. Tym samym organ wojewódzki wbrew twierdzeniom skarżącego nie dopuścił się naruszenia art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a. 3.1. Dalej w wyroku VII SA/Wa 100/24 przywołano, że skargę na powyższą decyzję wniósł Wójt Gminy Popów zaskarżając ją w całości, wnosząc o jej uchylenie w całości i stwierdzenie nieważności decyzji ŚWINB oraz ewentualnie o przekazanie sprawy organowi do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu skargi Wójt nie zgodził się ze stanowiskiem GINB i podtrzymał swe argumenty podniesione we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji organu wojewódzkiego. Skarżący wskazał, że nie jest zarządcą ani właścicielem przedmiotowego wiaduktu, a droga biegnąca po wiadukcie w miejscowości Dębie nie jest drogą o znaczeniu lokalnym niezaliczoną do innych kategorii dróg, stanowiącą uzupełnienie sieci dróg służących miejscowym potrzebom. 3.2. Organ centralny w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. 4.1. Opisanym na wstępie wyrokiem WSA w Warszawie skargę oddalił. 4.2. W motywach swego orzeczenia sąd pierwszej instancji stwierdził, że ŚWINB prawidłowo wskazał Wójta, jako adresata kwestionowanej decyzji. Zdaniem tegoż sądu skoro droga zlokalizowana na wiadukcie, łączy się w pewnej odległości z drogą publiczną, zasadnie ustalono, że podmiotem odpowiedzialnym za jej utrzymanie jest zarządca drogi, a więc skarżący. Powyższe wynika także z tego, że zgromadzony materiał dowodowy potwierdza, że wiadukt wraz z prowadzącą do niego drogą, służy obsłudze okolicznych mieszkańców i obowiązkiem Gminy Popów jest zadbanie o jego prawidłowy stan techniczny. W przekonaniu sądu a quo nie było zatem podstaw do tego, aby uznać, że zarządcą przedmiotowego wiaduktu jest P. S.A. wyłącznie z tego tytułu, że jest użytkownikiem wieczystym nieruchomości gruntowej, na której znajduje się obiekt. To samo dotyczy P. S.A., która jest zarządcą linii kolejowej. Zasadne było w ocenie sądu wojewódzkiego nałożenie obowiązku usunięcia niewłaściwego stanu technicznego przedmiotowego wiaduktu drogowego na Wójta, odpowiedzialnego za jego utrzymanie w ramach zadań własnych. 5.1. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Wójt Gminy Popów – reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżając go w całości. Na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2023, poz. 1634, Ppsa) Wójt zarzuca naruszenie prawa materialnego, a mianowicie art. 66 uPb przez błędne przyjęcie, że skarżący jest zarządcą wiaduktu w miejscowości Dębie oraz, że decyzja ŚWINB została prawidłowo skierowana do podmiotu będącego zarządcą drogi gminnej oraz nieprawidłowe przyjęcie, że wiadukt ten leży w ciągi drogi gminnej, chociaż łączy się z nią w pewnym oddaleniu. Z uwagi na powyższe, wnosi się o uchylenie skarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie, zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania. Jednocześnie, skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy. 5.2. W ocenie wnoszącego skargę kasacyjną materiał dowodowy zgromadzony w niniejszej sprawie nie daje podstawy do jednoznacznego stwierdzenia, że to właśnie skarżący winien być adresatem nałożonych obowiązków. Organy nadzoru budowlanego ustaliły bowiem wyłącznie, że działka nr [...] na której jest zlokalizowany sporny wiadukt, jest własnością Skarbu Państwa i pozostaje w użytkowaniu wieczystym P. S.A. Natomiast nie dokonano ustalenia, z jakimi drogami łączy się ta działka. W treści decyzji nie ma ustalenia, w ciągu której konkretnie drogi przebiega wiadukt, w szczególności, w ciągu której drogi publicznej. Nadto wskazuje, że Wójt nie może być uznany ani za właściciela ani za zarządcę przedmiotowej drogi, ponieważ nie została ona zaliczona do kategorii dróg gminnych oraz nie spełnia wymagań technicznych określonych w przepisach, które muszą być spełnione, aby uznać ją za drogę. Przez wiadukt w miejscowości Dębie nie przebiega de facto żadna droga, a jedynie wydeptany trakt pieszo-rowerowy wykorzystywany sporadycznie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 6.1. Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa (Dz. U. 2024, poz. 935 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. 6.2. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. 6.3. Związanie podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia, oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym – zdaniem skarżącego kasacyjnie – uchybił sąd pierwszej instancji, określenia w odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego, jaką postać miało to naruszenie, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego – wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami, sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko - radcowskim. Opiera się on na założeniu, że powierzenie czynności sporządzenia skargi kasacyjnej wykwalifikowanym prawnikom zapewni jej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający Sądowi drugiej instancji dokonanie kontroli zaskarżonego orzeczenia. 6.4. W skardze kasacyjnej jako jedyny zarzut powołano naruszenie art. 66 uPb, przy czym jako formę jego naruszenia wskazano – "poprzez błędne przyjęcie". Z art. 174 pkt 1 Ppsa wynika, że zarzut naruszenia prawa materialnego w skardze kasacyjnej polegać ma na jego "błędnej wykładni" lub "niewłaściwym zastosowaniu", nie zaś na "błędnym przyjęciu". Autor skargi kasacyjnej użył sformułowania, które wskazuje, że chodzi stronie skarżącej kasacyjnie o tę drugą formę naruszenia prawa materialnego. Pominięcie powyższej wątpliwości co do formy naruszenia prawa materialnego nie usuwa jednak zasadniczego niedostatku środka zaskarżenia, w postaci braku sformalizowania zarzutu i rozziewu podstawy kasacyjnej z jej uzasadnieniem. Formułując skargę kasacyjną nie dostrzega się, że art. 66 uPb ma rozbudowaną strukturę. W judykaturze zasadnie podkreśla się, że w odniesieniu do regulacji, która nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z paragrafów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 marca 2013 r., I OSK 1799/12, LEX nr 1295809). Wskazany w podstawie kasacyjnej artykuł zawiera kilka ustępów, a pierwszy z nich dodatkowo dzieli się na punkty mając rozbudowaną strukturę wewnętrzną. Naczelny Sąd Administracyjny, jak to uprzednio wskazano, jest związany zarzutami skargi kasacyjnej, przeto wymagane jest od fachowego pełnomocnika sporządzającego skargę kasacyjną precyzyjnie wskazane tych przepisów, którym miałby uchybić sąd pierwszej instancji. Zatem ten zarzut skargi kasacyjnej, wobec związania zarzutami przez Naczelny Sąd Administracyjny nie poddaje się kontroli. Ponadto w skardze kasacyjnej w istocie podważa się ustalenia faktyczne (chociażby co do przebiegu drogi po spornym wiadukcie kolejowym), nie stawiając przy tym zarzutu naruszenia przepisów postępowania. 7. Z wyłuszczonych względów orzeczono jak w sentencji, o oddaleniu skargi kasacyjnej.