II OSK 1692/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Leszek Kiermaszek (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Robert Sawuła Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski Protokolant starszy sekretarz sądowy Olga Jasionek po rozpoznaniu w dniu 27 marca 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Starosty Wieruszowskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 marca 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 1626/20 w sprawie ze skargi Starosty Wieruszowskiego na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 24 czerwca 2020 r. znak DSW.521.1.2020.BRZ w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej 1. prostuje zaskarżony wyrok w ten sposób, że w miejsce oznaczenia skarżącego "Starosty Wieruszowa" wpisuje "Starosty Wieruszowskiego", 2. oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 2 marca 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 1626/20, oddalił skargę Starosty Wieruszowskiego (zwanego dalej skarżącym, Starostą) na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 24 czerwca 2020 r., znak: DSW.521.1.2020.BRZ w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach stanu faktycznego i prawnego sprawy. Starosta Wieruszowski decyzją z dnia 20 lipca 2016 r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił R., U., A. i H.M. zamieszkałym w miejscowości L., gmina W. (zwanymi dalej inwestorami) pozwolenia na rozbudowę budynku gospodarczego o pomieszczenie gospodarcze dla potrzeb prowadzonego gospodarstwa rolnego w zabudowie zagrodowej. W dniu 8 grudnia 2016 r. do Starosty Wieruszowskiego wpłynął wniosek inwestorów o zmianę pozwolenia na budowę dla ww. inwestycji, w zakresie objętym projektem budowlanym zamiennym. Starosta Wieruszowski pismem z 12 grudnia 2016 r. zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w tej sprawie, zostało ono zakończone wydaniem przez Starostę decyzji z dnia 10 października 2018 r., nr 396/2018, którą zatwierdzono zamienny projekt budowlany i udzielono pozwolenia na budowę. Wojewoda Łódzki wszczął z urzędu postępowanie w przedmiocie wymierzenia organowi kary za niewydanie w terminie decyzji w sprawie pozwolenia na budowę. Postanowieniem z dnia 6 maja 2020 r., nr 85/2020, działając na podstawie art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256; obecnie Dz. U. z 2023 r. poz. 775, ze zm., dalej K.p.a.) oraz art. 35 ust. 6 i ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r. poz. 1186; obecnie Dz. U. 2023 r. poz. 682, ze zm.; dalej P.b.), nałożył na Starostę Wieruszowskiego karę w wysokości 41.500,00 zł za nieterminowe wydanie decyzji z dnia 10 października 2018 r. o zmianie pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu postanowienia organ pierwszej instancji podał, że okres 65 dni od daty wpływu wniosku inwestorów, po odliczeniu wszystkich okresów, w których zgodnie z przepisami postępowanie nie mogło być prowadzone, minął 19 lipca 2018 r. Tymczasem faktyczny okres rozpatrywania wniosku przez Starostę wyniósł 671 dni. W ocenie organu pierwszej instancji odliczeniu od powyższego pełnego okresu oczekiwania inwestorów na rozstrzygnięcie, mogą podlegać 523 dni. Do odliczeń organ zaliczył następujące okresy: - od 23 grudnia 2016 r., tj. od dnia wydania postanowienia o zawieszeniu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie do 16 maja 2018 r., tj. do dnia wpływu do organu postanowienia Wojewody Łódzkiego z dnia 23 kwietnia 2018 r. wraz z aktami; - od 29 maja 2018 r., tj. od dnia zawiadomienia stron na mocy art. 10 K.p.a. o zakończeniu postępowania i zebraniu materiału dowodowego przed wydaniem decyzji, do 11 czerwca 2018 r., tj. upływu ostatniego dnia terminu przewidzianego dla uczestników postępowania na zapoznanie się z aktami i składanie uwag i wniosków. Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewoda okres obejmujący łącznie 523 dni uznał za czas, w którym wystąpiły przyczyny niezależne od organu, przedłużające bieg 65-dniowego terminu na wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Postępowanie administracyjne zmierzające do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę trwało zatem łącznie 148 dni. W związku z tym Wojewoda uznał, że decyzja została wydana z 83-dniowym opóźnieniem. Zgodnie z art. 35 ust. 6 pkt 1 P.b. za każdy dzień zwłoki organ administracji zobowiązany jest nałożyć karę w wysokości 500 zł. Kara naliczona w przedmiotowej sprawie wyniosła 41.500 zł. Starosta wniósł zażalenie na powyższe postanowienie, a Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (GINB) postanowieniem z dnia 24 czerwca 2020 r., wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 K.p.a., utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W ocenie GINB od czasu trwania tego postępowania nie powinny zostać odliczone: okres 14 dni (tj. od 29 maja 2018 r. do 11 czerwca 2018 r.) w związku z zawiadomieniem o zakończeniu postępowania i zebraniu materiału dowodowego przed wydaniem decyzji oraz dzień 2 stycznia 2018 r. Zdaniem GINB okresy dotyczące zawiadomienia stron o wszczęciu postępowania, możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym sprawy i oczekiwaniem na zwrotne potwierdzenia odbioru nie wstrzymują biegu terminu do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Nie są to okoliczności podlegające odliczeniu na podstawie art. 35 ust. 8 P.b., ponieważ są to zwykłe czynności postępowania. Jednocześnie GINB wyjaśnił, że w myśl art. 139 w zw. z art. 144 K.p.a. organ zażaleniowy nie może wydać postanowienia na niekorzyść strony skarżącej, chyba że zaskarżone postanowienie rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Naruszenie jakiego dopuścił się organ wojewódzki stanowi błąd w ustaleniach faktycznych, a więc zwykłe, niekwalifikowane naruszenie prawa. W ocenie GINB należało uznać stanowisko Wojewody w tym zakresie jako korzystniejsze dla strony wnoszącej zażalenie. Starosta wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie GINB z dnia 24 czerwca 2020 r. domagając się uchylenia zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu pierwszej instancji i umorzenie postępowania w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej w całości. Dodatkowo skarżący wniósł o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę GINB wniósł o jej oddalenie uznając ją za bezzasadną. W uzasadnieniu powołanego na wstępie wyroku z dnia 2 marca 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny powołał przepisy art. 35 ust. 6 pkt 1 i ust. 8 P.b. i wskazał, że organ pierwszej instancji obliczył, że postępowanie prowadzone przez Starostę trwało 671 dni, ale od czasu trwania tego postępowania należy odliczyć 523 dni, z uwagi na okres zawieszenia postępowania i częściowo równoległe postępowanie nadzwyczajne (o wznowienie postępowania), a także okres oczekiwania na czynności stron. W efekcie organ pierwszej instancji ustalił, że przedmiotowe postępowanie toczyło się przez 148 dni, czyli o 83 dni dłużej niż przewiduje to art. 35 ust. 6 P.b. Organ drugiej instancji stwierdził, że kilkanaście dni zostało odliczonych przez Wojewodę niezasadnie, bowiem okresy dotyczące zawiadomienia stron o wszczęciu postępowania, możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym sprawy i oczekiwaniem na zwrotne potwierdzenia odbioru nie wstrzymują biegu terminu do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Sąd uznał za prawidłowe i zgodne z prawem obliczenia dokonane przez organ drugiej instancji. Następnie Sąd wskazał, że zasadniczy okres odliczeń nie budzi też zastrzeżeń skarżącego, tyle że domaga się on uznania okresu od 13 czerwca 2018 r. do 10 października 2018 r. (do dnia wydania decyzji) za okres, w którym nie prowadził postępowania. Skarżący wskazał, że w tym czasie nie dysponował aktami sprawy, które zostały przekazane Wojewodzie Łódzkiemu w związku ze złożeniem skargi do sądu administracyjnego. W ocenie Sądu argumenty skarżącego nie zasługują na uwzględnienie, gdyż wypożyczenie akt administracyjnych nie jest okolicznością, która powoduje, że odpowiedniego okresu nie wlicza się do całego okresu prowadzenia postępowania przez organ. Organ może bowiem, a działając w sposób zgodny z art. 8 i art. 12 K.p.a. nawet powinien, wykonać kopie kserograficzne, fotograficzne lub podobne akt sprawy w zakresie niezbędnym do jej rozstrzygnięcia. Organ może też i powinien w takiej sytuacji wystąpić do organu wyższego lub do właściwego sądu o wypożyczenie akt. Skarżący nie podjął takich działań nawet po złożeniu przez inwestorów ponaglenia w sprawie. Niekonsekwentnie skierował jednak do stron zawiadomienie o zakończeniu postępowania dowodowego (27 września 2018 r.) i wkrótce (10 października 2018 r.) wydał decyzję kończącą postępowanie. Mając na względzie, że zarzuty skargi okazały się nieskuteczne, Sąd na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., obecnie Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, ze zm., dalej zwanej P.p.s.a.) oddalił skargę. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący, reprezentowany przez pełnomocnika będącego adwokatem, zaskarżając to orzeczenie w całości. Skarga kasacyjna zawiera jeden zarzut materialnoprawny, sformułowany w pierwszej kolejności, oraz jeden procesowy. Najpierw pełnomocnik skarżącego zarzucił naruszenie art. 35 ust. 8 P.b. poprzez jego pominięcie przy wydawaniu zaskarżonego rozstrzygnięcia, a w konsekwencji nieuwzględnienie okresu od dnia 14 czerwca 2018 r. do 10 października 2018 r. jako wydłużającego termin, o którym mowa w art. 35 ust. 6 P.b., ponieważ w powyższym okresie Starosta nie dysponował aktami postępowania. W ramach zarzutu procesowego pełnomocnik skarżącego podniósł natomiast naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 151 P.p.s.a., poprzez oddalenie skargi, podczas gdy rozstrzygnięcie to wydane zostało z naruszeniem przepisów prawa materialnego, tj. art. 35 ust. 8 P.b. W oparciu o powyższe podstawy pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu pierwszej instancji i umorzenie postępowania w przedmiocie nałożenia na Starostę kary pieniężnej w całości; względnie uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Ponadto wniósł o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej pełnomocnik rozwinął argumentację mającą przemawiać za zasadnością podniesionych zarzutów. Stwierdził, że w dniu 14 czerwca 2018 r. Starosta przekazał akta Wojewodzie Łódzkiemu, wskutek skargi strony do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na postanowienie Wojewody Łódzkiego z dnia 23 kwietnia 2018 r. Od tego dnia nie dysponował aktami postępowania, co uniemożliwiało zakończenie postępowania w sprawie. Okoliczność niedysponowana przez Starostę aktami postępowania w toku rozstrzygania sprawy ma istotny wpływ na realizację zasady czynnego udziału stron w postępowaniu, wyrażonej w art. 10 K.p.a., która znajduje swoje odzwierciedlenie w szeregu szczegółowych przepisów K.p.a., w tym prawie strony wglądu do akt sprawy i otrzymywania odpisów, a także w prawie do ostatniego słowa, przez które strona realizuje uprawienie do wypowiedzenia się co do kwestii materiału dowodowego przed podjęciem rozstrzygnięcia w sprawie. Niedysponowanie przez organ aktami postępowania uniemożliwia realizację powyższych uprawnień. Nie jest to zwłoka organu, o której mowa w art. 35 ust. 6 P.b., lecz okoliczność stanowiąca opóźnienie z przyczyn niezależnych od organu w rozumieniu art. 35 ust. 8 P.b. Pełnomocnik skarżącego zgodził się z organem pierwszej instancji, że okres rozpoznawania wniosku w przedmiotowej sprawie faktycznie wyniósł 671 dni. Od okresu prowadzenia postępowania odliczeniu podlegać winny poniższe okresy, tj.: 1. od dnia 23 grudnia 2016 r. do dnia 16 maja 2018 r., stanowiący 509 dni; 2. od dnia 29 maja 2018 r. do dnia 11 czerwca 2018 r., stanowiący 13 dni 3. od dnia 14 czerwca 2018 r. do dnia 10 października 2018 r., stanowiący 118 dni, podlegający odliczeniu jako okres opóźnienia w wydaniu decyzji, spowodowany z przyczyn niezależnych od organu. Zdaniem pełnomocnika termin, o którym mowa w art. 35 ust. 6 P.b., winien podlegać wydłużeniu o okres 640 dni. Biorąc pod uwagę, że faktyczny czas prowadzenia postępowania w przedmiotowej sprawie wyniósł 671 dni, postępowanie administracyjne zmierzające do wydania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę trwało zaledwie 31 dni. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna z braku usprawiedliwionych podstaw nie zasługuje na uwzględnienie. Pełnomocnik skarżącego za pomocą materialnoprawnego zarzutu naruszenia art. 35 ust. 8 P.b. przez niezastosowanie tego przepisu podjął próbę wykazania, że w przypadku gdy organ administracji nie dysponuje aktami sprawy, to czas ten nie może zostać wliczony do terminu, o którym mowa w art. 35 ust. 6 P.b. Koresponduje z nim drugi zarzut, procesowy, chociaż odniesiony jedynie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 151 P.p.s.a., bez powiązania z innymi przepisami normującymi postępowanie sądowe w sprawach z zakresu kontroli działalności administracji publicznej. Ostatnio wymienione przepisy są to przepisy ogólne, tzw. blankietowe niemogące stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Z rozwinięcia obu zarzutów kasacyjnych wynika jednak w sposób niebudzący wątpliwości, że podważane jest niewliczenie okresu od 14 czerwca 2018 r. (dzień przesłania akt Wojewodzie Łódzkiemu) do 10 października 2018 r. (dzień wydania decyzji). Odnosząc się do tak skonstruowanych zarzutów kasacyjnych należy stwierdzić, że zasadą jest, iż organ administracji architektoniczno - budowlanej winien wydać decyzję w sprawie pozwolenia na budowę w terminie 65 dni od dnia złożenia wniosku o wydanie takiej decyzji (art. 35 ust. 6 pkt 1 P.b.). W przypadku, gdy w tym terminie organ nie wyda decyzji organ wyższego stopnia wymierza temu organowi karę w wysokości określonej tym przepisem. Zgodnie zaś z objętym podstawą kasacyjną art. 35 ust. 8 P.b. do tego terminu nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. Wbrew odmiennym twierdzeniom pełnomocnika trafnie przyjął Sąd pierwszej instancji, akceptując stanowisko i argumentację Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, że w rozpoznawanej sprawie brak jest podstaw zaliczenia okresu wypożyczenia akt sprawy do czynności, o których mowa w art. 35 ust. 8 P.b. Przede wszystkim zwrócić należy uwagę, co przemilcza autor skargi kasacyjnej, że Starosta już w piśmie z dnia 20 lutego 2018 r. skierowanym do stron zawiadomił je o zebraniu materiału dowodowego, umożliwiającego podjęcie rozstrzygnięcia kończącego postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę i pouczył strony o możliwości zapoznania się z tym materiałem oraz wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i zgłoszonych żądań w terminie 14 dni. Co więcej, po zwrocie akt sprawy przez Wojewodę Łódzkiego w dniu 16 maja 2018 r., przedstawionych w związku z zażaleniem na postanowienie zawieszające postępowanie, bez podejmowania dalszych czynności procesowych, powtórnie skierował do stron w dniu 29 maja 2018 r. pismo (zawiadomienie) o identycznej treści jak wcześniejsze z dnia 20 lutego 2018 r. Oznacza to, że jeszcze przed przekazaniem Wojewodzie Łódzkiemu akt sprawy w dniu 14 czerwca 2018 r. istniała realna możliwość zakończenia postępowania przez wydanie decyzji, znajduje to potwierdzenie w kierowanych przez Starostę zawiadomieniach do stron. Rację ma pełnomocnik gdy twierdzi, że strona ma prawo przed wydaniem decyzji wypowiedzieć się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, a organ obowiązany jest to stronom umożliwić (art. 10 § 1 K.p.a.). Jednakże żadna ze stron biorących udział w postępowaniu tego uprawnienia nie została pozbawiona, każda z nich miała możliwość skorzystania z realizacji uprawnień w wyznaczonym w zawiadomieniu z dnia 20 lutego 2018 r. terminie, a jak wynika z akt część z nich realizowała to prawo (uwagi, wniosek o zawieszenie postępowania). Umknęło Staroście, że obowiązek zapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu nie zwalnia organu prowadzącego postępowanie od powinności przestrzegania pozostałych zasad ogólnych, w tym zasady szybkości postępowania (art. 12 § 1 K.p.a.). Starosta przekazując w dniu 14 czerwca 2018 r. akta administracyjne nie uwzględnił, że po pierwsze postępowanie administracyjne toczy się już ponad 18 miesięcy od dnia złożenia wniosku o wydanie decyzji, po drugie zebrany materiał jest kompletny umożliwiający wydanie decyzji, po trzecie wreszcie i to zasadniczo w okresie od 16 maja 2018 r. do 13 czerwca 2018 r. nie zachodziły żadne przeszkody uniemożliwiające finalne załatwienie sprawy. Trafnie więc zauważył Sąd pierwszej instancji, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy "wypożyczenie" akt sprawy w dniu 14 czerwca 2018 r. nie mogło zostać uznane za czynność wymienioną w art. 35 ust. 8 P.b., w szczególności za przyczynę niezależną od organu względnie spowodowaną z winy strony. Skoro Starosta nie zdecydował się na wcześniejsze wydanie decyzji, mając taką możliwość, po otrzymaniu pisma o nadesłanie kompletnych akt i przed przekazaniem akt Wojewodzie należało tak zorganizować pracę, aby nie doszło do przypisania zwłoki w załatwieniu sprawy, nie wyłączając sporządzenia odpisów lub wierzytelnych kopii na potrzeby mającego zapaść rozstrzygnięcia. Całkowicie nieuzasadnione jest wyrażone w skardze kasacyjnej spostrzeżenie, że w przedmiotowej sprawie nie było dopuszczalne dalsze procedowanie w oparciu o odpisy lub kopie z akt sprawy. Ponownie należy wskazać, że każda ze stron miała możliwość w terminie wyznaczonym w zawiadomieniu z dnia 20 lutego 2018 r., a także później na zapoznanie się z aktami sprawy, zgłoszenie uwag, żądań, wniosków, zaprezentowania dodatkowego stanowiska w sprawie i tego uprawnienia nie została pozbawiona. Starosta mógł zatem zakończyć postępowanie i wydać decyzję przed przedstawieniem akt organowi odwoławczemu. Dodatkowo przyjdzie zauważyć, że z przyczyn zupełnie już niezrozumiałych Starosta po zapoznaniu się z ponagleniem inwestorów zdecydował się na zawiadomienie stron po raz trzeci (w piśmie z dnia 27 września 2018 r.) o zebraniu materiału dowodowego i pouczeniu o możliwości zapoznania się z tym materiałem oraz wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i zgłoszonych żądań w kolejnym terminie 14 dni, po czym - bez dalszych czynności procesowych - wydał w dniu 10 października 2018 r. decyzję o pozwoleniu na budowę. Złożone przez stronę uwagi tożsame z wcześniejszymi nie stanowiły już żadnej przeszkody do załatwienia sprawy przez wydanie decyzji. Stanowi to dalszy argument przemawiający za trafnością konkluzji Sądu pierwszej instancji, że okres od 14 czerwca 2018 r. do 10 października 2018 r. nie mógł zostać uznany za termin podlegający odliczeniu, z mocy art. 35 ust. 8 P.b., przy podejmowaniu postanowienia na podstawie art. 35 ust. 6 P.b. Z tych względów skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie, gdyż zaskarżony wyrok nie narusza prawa w sposób w niej wskazany. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną, stosownie do art. 184 P.p.s.a. Jednocześnie, na podstawie art. 156 § 1 i 3 P.p.s.a., należało z urzędu sprostować niedokładność zawartą w sentencji zaskarżonego wyroku w odniesieniu do oznaczenia strony skarżącej. Sąd pierwszej instancji błędnie oznaczył tę stronę jako "Starosta Wieruszowa", zamiast w sposób właściwy - "Starosta Wieruszowski". W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd posługiwał się już poprawną nazwą organu.