II OSK 1691/26

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz po rozpoznaniu w dniu 24 września 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Spółdzielni X od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 20 marca 2026 r. sygn. akt II SA/Kr 292/26 w sprawie ze sprzeciwu Spółdzielni X od postanowienia Wojewody Małopolskiego z dnia 15 lipca 2025 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno-budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, wyrokiem z 5 maja 2026 r., sygn. akt II SA/Kr 292/26, oddalił sprzeciw Spółdzielni X od postanowienia Wojewody Małopolskiego z dnia 15 lipca 2025 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno-budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę. Zaskarżonym postanowieniem z 15 lipca 2025 r. nr [...] Wojewoda Małopolski, na podstawie art. 138 § 2 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572 ze zm., dalej: k.p.a.) oraz art. 80 ust. 1 pkt 2, art. 81 ust. 1 pkt 2 i art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2025 r. poz. 418), uchylił postanowienie Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 20 lutego 2025 r. nr [...] o odmowie wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 5 czerwca 2024 r. Nr [...]znak: [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Uchylając zaskarżone postanowienie i przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia Wojewoda Małopolski podniósł, że zaskarżone postanowienie Prezydenta Miasta Krakowa jest w ustalonym stanie sprawy nieprawidłowe, gdyż organ przeprowadził postępowanie w sposób wadliwy, z naruszeniem przepisów, wskazując że postępowanie w sprawie wznowienia postępowania podzielone jest na dwie fazy. Pierwsza faza to etap wstępny (wyjaśniający), podczas którego organ administracji publicznej bada formalną dopuszczalność wszczęcia postępowania wznowieniowego. Na tym etapie ocenie podlega, czy żądanie wznowienia postępowania pochodzi od strony lub innego podmiotu uprawnionego, czy zachowano termin do wniesienia żądania i czy wnoszący żądanie wskazał przesłankę wznowienia określoną przepisem art. 145 § 1 k.p.a. Dopiero po stwierdzeniu formalnoprawnej dopuszczalności wznowienia postępowania, właściwy organ może merytorycznie badać przesłanki wznowieniowe określone w art. 145 § 1 pkt 1-8 k.p.a., a następnie wydać jedno z rozstrzygnięć przewidzianych przez art. 151 k.p.a. W przeciwnym przypadku organ odmawia wznowienia postępowania, w oparciu o art. 149 § 3 k.p.a. Organ II instancji podkreślił, że z art. 149 § 2 k.p.a. wyraźnie wynika, że badanie przez organ administracji, czy zachodzą wskazane w podaniu zwierającym żądanie wszczęcia postępowania wznowieniowego podstawy wznowienia postępowania jest niedopuszczalne przed wydaniem postanowienia o wszczęciu postępowania. Zgodnie z tym przepisem, postanowienie o wszczęciu postępowania wznowieniowego stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Wojewoda Małopolski stwierdził, że w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, organ I instancji dowiódł, że wnioskodawca nie był stroną postępowania zakończonego ostateczną decyzją Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 5 czerwca 2024 r. nr [...], znak: [...][...], a to doprowadziło go do błędnego stwierdzenia, że taki podmiot nie może wnieść wniosku o wznowienie postępowania opartego o przesłanki z art. 145 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. W związku z tym organ II instancji uznał, że organ I instancji przedwcześnie odniósł się do meritum sprawy w zakresie legitymacji wnioskodawcy do złożenia przedmiotowego wniosku o wznowienie, de facto w ogóle jej nie badając. Wojewoda podkreślił, że aby zbadać legitymację prawną wnioskodawcy do złożenia wniosku o wznowienie niezbędnym jest wydanie postanowienia o wznowieniu postępowania, czego organ I instancji nie uczynił. Wobec tego, organ rozpatrujący wniosek o wznowienie postępowania (w oparciu o przesłankę z art. 145 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a.) zobowiązany jest do ustalenia, czy podmiot składający to podanie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a. Zdaniem Wojewody, fakt nieuczestniczenia w postępowaniu pierwotnym nie wyklucza istnienia interesu prawnego takiego podmiotu, w tym prawa do żądania wznowienia postępowania. Co więcej, wystąpienie z podaniem o wznowienie postępowania z powołaniem się na przesłanki wymienione w art. 145 § 1 pkt 1-3 i 5-8 k.p.a. przez podmiot, który formalnie nie brał udziału w postępowaniu, którego wznowienia żąda, nie jest zdeterminowane uprzednim uzyskaniem statusu strony w wyniku skutecznego wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Jeśli strony nie uczestniczyły w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji ostatecznej, to nie wyłącza to możliwości żądania przez nich wznowienia postępowania w sprawie z innych przesłanek, niż określona w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., ale w sytuacji, jeśli okaże się, że wniosek taki złożył podmiot, który ma interes prawny. W ocenie Wojewody wątpliwość budzi również ustalenie przez organ I instancji przesłanek wznowienia, jakie stanowiły podstawę wniosku M. B., a mianowicie jedynie art. 145 § 1 pkt 1 i 2 k.pa., podczas gdy z treści pism wnioskodawcy kierowanych do organu I instancji wynika, że wolą M. B. było wznowienie przedmiotowego postępowania również na podstawie wynikającej z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., co organ I instancji zupełnie pominął. Zdaniem organu II instancji, także treść zażalenia jednoznacznie przesądza, że wolą wnioskodawcy było oparcie przedmiotowego wniosku również na przesłance wynikającej z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Wobec czego w toku ponownie prowadzonego postępowania organ I instancji winien rozpatrzyć i tą przesłankę. Przy czym w pierwszej kolejności organ I instancji winien zweryfikować dochowanie terminu do złożenia przez wnioskodawcę przedmiotowego wniosku w zakresie przesłanki wynikającej z art. 145 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego. Wojewoda Małopolski przypomniał, że w sytuacji dochowania przez wnioskodawcę miesięcznego terminu do wniesienia wniosku opartego na przesłance wynikającej z art. 145 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego, ustalenie przez organ I instancji, czy rzeczywiście wystąpiła sytuacja, że strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu może stanowić przedmiot oceny dopiero we wznowionym postępowaniu, tj. po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania. Powołując się na treść zażalenia Wojewoda stwierdził, że złożony przez M. B. wniosek o wznowienie postępowania prócz przesłanek wynikających z art. 145 § 1 pkt 1, 2 i 4 k.p.a. został uzupełniony o kolejną nową przesłankę z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. (tj. wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję). Powyższa okoliczność, tj. rozszerzenie przez wnioskodawcę na etapie postępowania odwoławczego od decyzji merytorycznej, wniosku o wznowienie postępowania o kolejne (inne niż wcześniej przywołane) przesłanki wznowienia, o których mowa w art. 145 § 1 k.p.a. skutkuje koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji merytorycznej organu I instancji. Bowiem właściwym do dokonania pod względem formalnym analizy nowej przesłanki (w niniejszej sprawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.) jest organ I instancji. W konsekwencji poczynionych ustaleń Wojewoda Małopolski wskazał, że w toku ponownie prowadzonego postępowania organ I instancji winien w pierwszej kolejności zbadać, czy wnioskodawca dochował terminu do wniesienia wniosku o wznowienie z przesłanki wynikającej z art. 145 § 1 pkt 4 i 5 k.p.a. (w zakresie przesłanki z art. 145 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. organ prawidłowo zweryfikował dochowanie terminu przez wnioskodawcę). Następnie organ I instancji winien wznowić postępowanie z przedmiotowego wniosku w oparciu o przesłanki wynikające z art. 145 § 1 pkt 1 i 2 oraz w przypadku dochowania przez wnioskodawcę terminu (art. 148 k.p.a.) w oparciu o przesłanki wynikające z art. 145 pkt 4 i pkt 5 k.p.a. Na etapie wszczętego już postępowania wznowieniowego organ I instancji winien ocenić, czy żądanie wznowienia postępowania pochodzi od strony postępowania. Kolejno w przypadku pozytywnej weryfikacji statusu strony wnioskodawcy organ I instancji będzie zobligowany do zbadania zaistnienia podnoszonych przez wnioskodawcę przesłanek i kolejno wydania jednego z rozstrzygnięć przewidzianych w art. 151 k.p.a. Po ewentualnej ocenie braku zaistnienia przesłanek wznowieniowych organ winien zastosować art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. Sprzeciwem Spółdzielnia X zaskarżyła powyższe postanowienie wnosząc o jego uchylenie i umorzenie postępowania. Uzasadniając oddalenie powyższego sprzeciwu, na podstawie art. 151a § 2 i § 4 w zw. z art. 64 f ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a.) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził, że sprawa została prawidłowo przekazana do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Sąd I instancji wskazał, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, w ocenie organu odwoławczego, organ I instancji nieprawidłowo prowadził postępowanie, ponieważ nie wydał postanowienia o wznowieniu postępowania oraz ocenił wystąpienie wyłącznie przesłanek z art. 145 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a., stwierdzając że wnioskodawcy nie przysługiwał status strony w postępowaniu zakończonym decyzją Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 5 czerwca 2024 r., i dlatego nie był podmiotem legitymowanym do złożenia wniosku o wznowienie postępowania. Okolicznością analizowaną dodatkowo pod kątem tych przesłanek przez organ I instancji było zachowanie terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania, o jakim mowa w art. 148 k.p.a., jednakże wyłącznie w kontekście przesłanek zawartych w art. 145 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. Jednocześnie, mimo że z pism wnioskodawcy wynikało, że żądał on wznowienia postępowania także w oparciu o przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 i 5 k.p.a. organ I instancji nie dokonał analizy wniosku pod kątem spełnienia tych przesłanek. WSA za słuszne uznał ustalenie organu II instancji, że rozstrzygnięcie statusu strony postępowania wznowieniowego zostało poczynione przedwcześnie. WSA przypomniał, że w świetle przepisów k.p.a. postępowanie w przedmiocie wznowienia postępowania jest dwufazowe, a w pierwszej z nich bada się formalne podstawy wznowienia (zachowanie terminu do zgłoszenia żądania wznowienia postępowania oraz wskazanie przesłanki wznowieniowej) oraz kontroluje, czy nie występują negatywne przesłanki do wznowienia postępowania (przedmiotowe oraz czy wniosek pochodzi od strony postępowania) a negatywny wynik badania podstaw formalnych prowadzi do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, o jakim mowa w art. 149 § 3 k.p.a. Z kolei ustalenie dopuszczalności wznowienia postępowania wymaga wydania postanowienia o wznowieniu postępowania (art. 149 § 1 k.p.a.), które stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (art. 149 § 2 k.p.a.) i zakończenia postępowania jednym z rozstrzygnięć wskazanych w art. 151 k.p.a. Sąd I instancji, odwołując się do utrwalonego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyroki NSA: z 17 kwietnia 2012 r., sygn. akt II OSK 191/12; z 5 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OSK 2214/16; z 19 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2411/15), przypomniał, że w przypadku oparcia wniosku o wznowienie postępowania na przesłance z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. kwestia, czy wnioskodawca posiada przymiot strony może być badana po wszczęciu postępowania wznowieniowego jako mieszcząca się w zakresie postępowania co do przyczyn wznowienia. Przenosząc powyższe na rozpoznawaną sprawę, Sąd stwierdził, że nie ulega żadnej wątpliwości, że organ I instancji ocenił, czy wnoszącemu podanie o wznowienie postępowania przysługiwał status strony już na etapie badania formalnych przesłanek wniosku. Podkreślił przy tym, że co prawda ocena prawna przymiotu strony może się odbyć, już we wstępnej fazie postępowania, przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania, ale jedynie w przypadku, gdy brak legitymacji jest oczywisty, bez konieczności przeprowadzania jakiejkolwiek analizy prawnej (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 13 września 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 277/17). Jednakże, w każdym innym przypadku, gdy wniosek zawiera stwierdzenie, że składający go podmiot uważa, że przysługiwał mu przymiot strony w postępowaniu, w którym został pominięty, to weryfikacja tych twierdzeń następuje w następnej fazie postępowania prowadzonej po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania a taka sytuacja ma miejsce zasadniczo na skutek oparcia motywów wniosku na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Wówczas negatywne dla wnioskodawcy rozstrzygnięcie tej kwestii następuje w drodze odmowy uchylenia decyzji dotychczasowej, co wynika wprost z regulacji art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., który stwierdza, w jaki sposób ma się zakończyć postępowanie wznowieniowe, jeżeli organ nie widzi podstaw do wzruszenia decyzji w oparciu o przesłanki warunkujące uruchomienie tego postępowania. Zgodnie z tym przepisem, organ administracji publicznej, po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 wydaje decyzję, w której odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a, art. 145aa lub art. 145b. Przenosząc powyższe na okoliczności rozpoznawanej sprawy, Sąd I instancji podzielił pogląd organu II instancji, który prawidłowo – w ocenie Sądu - wskazał jako główne przyczyny uzasadniające uchylenie decyzji i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia: brak oceny przesłanek określonych w art. 145 § 1 pkt 4 i 5 k.p.a., w tym konieczność zbadania ww. terminu w odniesieniu do ww. przesłanki (pkt 4) w oparciu o art. 148 § 2 k.p.a. oraz konieczność oceny legitymacji procesowej strony po wszczęciu postępowania wznowieniowego, w tym poddanie szczegółowej analizie przymiotu strony postępowania wnioskodawcy jako podmiotu, niebiorącego udziału w postępowaniu bez własnej winy. W rozpoznawanej sprawie bowiem, organ I instancji w ramach dokonania wstępnej, formalnej kontroli wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego i przed wydaniem postanowienia o jego wznowieniu dokonał już oceny przyczyn wznowienia postępowania, badanych w ramach rozpatrywania wniosku o wznowienie opartego na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., a następnie wydał postanowienie o odmowie wznowienia postępowania. WSA w Krakowie zaznaczył, że tylko w przypadku ujawnienia, że podanie o wznowienie nie wskazuje przesłanek przewidzianych w art. 145 § 1 k.p.a. bądź nie zachowany został termin do jego złożenia przewidziany w art. 148 k.p.a. organ administracji może na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. wydać postanowienie odmawiające wznowienia postępowania. W pozostałych przypadkach organ administracji ma obowiązek wydać postanowienie o wznowieniu postępowania i przeprowadzić postępowanie zgodne z zasadami określonymi w art. 150 i 151 k.p.a. W przypadku wskazania przesłanki wznowienia jako okoliczności wymienionych w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. organ rozpatrujący podanie nie bada, czy podmiot wnoszący podanie istotnie ma przymiot strony w postępowaniu zakończonym kwestionowaną decyzją, gdyż kwestia ta będzie przedmiotem ustaleń i oceny w postępowaniu prowadzonym po wydaniu postanowienia, o jakim mowa w art. 149 § 2 k.p.a. Dopiero postanowienie o wznowieniu postępowania stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania, co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy, które powinno zakończyć się jednym z rozstrzygnięć wymienionych w art. 151 k.p.a. Sąd I instancji podał dalej, odwołując się do ugruntowanego orzecznictwa NSA (por. wyroki NSA: z dnia 13 września 2012 r. sygn. akt II OSK 889/11 i z dnia 18 lutego 2011 r. sygn. akt II OSK 176/10; z dnia 27 sierpnia 2018 r., sygn. akt II OSK 2226/18), że jeśli w kolejnej fazie postępowania, po jego wznowieniu, organ dostrzeże, że wniosek został złożony po upływie ustawowego terminu, nie będzie on mógł wydać jednego z rozstrzygnięć, o których mowa w art. 151 k.p.a., lecz powinien umorzyć takie wadliwie wznowione postępowanie. W konsekwencji WSA za zasadną uznał ocenę organu II instancji, że organ I instancji, powinien w pierwszej kolejności zbadać dochowanie terminu do wniesienia wniosku, następnie wszcząć postępowanie w przedmiocie wznowienia, a dopiero później, po ocenie legitymacji procesowej wnioskodawcy może wydać rozstrzygnięcie w oparciu o art. 149 § 3 k.p.a. bądź art. 151 k.p.a. WSA ustalił, że organ II instancji w swoim rozstrzygnięciu nie kwestionował braku wystąpienia przesłanki z art. 145 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a., lecz zasadnie stwierdził takie błędy postępowania organu I instancji, które doprowadziły do nierozpatrzenia pełnego zakresu wniosku i przedwczesnego uznania braku przymiotu strony wnioskodawcy a ponadto słusznie zauważył, że kwestie legitymacji wnioskodawcy powinny zostać wyjaśnione przez organ I instancji, który przesądzając o jej braku, nie przedstawił argumentów, które doprowadziły go do tego rozstrzygnięcia. WSA podkreślił również, że zarzucane w sprzeciwie kwestie dotyczące prawidłowości procedury uchwałodawczej spółdzielni mieszkaniowej w sprawach dotyczących budowy lub przebudowy szybu windowego, uczestnictwa wnioskodawcy w tej procedurze i terminu zapoznania się z informacją o inwestycji powinny zostać zbadane na etapie badania przesłanki wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Wskazano również, że nie było możliwe wydanie przez organ II instancji postanowienia innego niż na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., gdyż prowadziłoby to do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania i pozbawiło strony możliwości kwestionowania rozstrzygnięcia w trybie odwoławczym. W konsekwencji poczynionych ustaleń Sąd I instancji nie stwierdził naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. przy wydawaniu zaskarżonego postanowienia i na podstawie art. 151a § 2 , § 4 w zw. z art. 64 f p.p.s.a. orzekł o oddaleniu sprzeciwu. Skargą kasacyjną Spółdzielnia X zaskarżyła powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie przepisów: I. prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.): 1) naruszenie art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że Spółdzielnia winna posiadać uchwałę współwłaścicieli, podczas gdy żaden przepis prawa nie przewiduje takiego obowiązku, a w sprawach przekraczających zwykły zarząd zgoda współwłaścicieli budynku może być udzielona w dowolnej formie, w tym ankiet zgodnie z regulaminem przyjętym w Spółdzielni; II. prawa procesowego mające istotny wpływ na wynik postępowania (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.): 1) naruszenie art. 64 e p.p.s.a. w zw. z art. 64 f p.p.s.a. w zw. z art. 151a ust. 1,2,3,4 p.p.s.a. i art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. poprzez przyjęcie, że organ II instancji prawidłowo uznał, że zachodzą przesłanki do uchylenia zaskarżonego postanowienia podczas gdy postanowienie organu I instancji było prawidłowe albowiem nie zachodzą żadne przesłanki do wznowienia postępowania, co więcej żądania o wznowienie postępowania zostały złożone po terminie; 2) naruszenie art. 64 e p.p.s.a. w zw. z art. 64 f p.p.s.a. w zw. z art. 151a ust. 1,2,3,4 p.p.s.a. i art. 148 § 1 i 2 k.p.a. poprzez przyjęcie, że organ II instancji prawidłowo uznał, że zachodzą przesłanki do wznowienia postępowania, podczas gdy żądania wznowienia postępowania zostały złożone po terminie ; 3) naruszenie art. 64 e p.p.s.a. w zw. z art. 64 f p.p.s.a. w zw. z art. 151a ust. 1,2,3,4 p.p.s.a. i art. 149 § 1 i 3 k.p.a. poprzez przyjęcie, że organ II instancji prawidłowo uznał, że brak jest podstaw do odmowy wznowienia postępowania i winno być wydane postanowienie o wznowieniu postępowania, podczas gdy w niniejszej sprawie oczywistym jest, iż istniały podstawy do odmowy wszczęcia postępowania wznowieniowego i brak było podstaw do wznowienia postępowania. Z uwagi na powyższe w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, jak również wniesiono o zasądzenie kosztów procesu za pierwszą i drugą instancję, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Ponadto wniesiono o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie, powołując się na art. 176 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r., poz. 143 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. W odniesieniu do wniosku skarżącej kasacyjnie o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie, wskazać należy, że zgodnie z art. 182 § 2a p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego oddalającego sprzeciw od decyzji na posiedzeniu niejawnym. Sprawa tego rodzaju może być przekazana do rozpoznania na rozprawie, jeżeli Sąd dojdzie do przekonania, że ma to znaczenie dla jej rozstrzygnięcia. W tej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie dostrzegł takiej potrzeby, stąd też wniosek skarżącego kasacyjnie o rozpoznanie sprawy na rozprawie nie został uwzględniony. Stosownie do art. 182 § 3 p.p.s.a. na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego. Przedmiotem kontroli Sądu pierwszej instancji było postanowienie organu odwoławczego wydane na podstawie art. 138 § 2 w zw. z art. 144 k.p.a. Zgodnie z ww. przepisami organ odwoławczy może uchylić zaskarżone postanowienie w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy postanowienie to zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Charakter i zakres zaskarżonego postanowienia, tj. postanowienia kasatoryjnego, powoduje, że przedmiotem rozważań w postępowaniu sądowoadministracyjnym mogły być wyłącznie zagadnienia dotyczące wydania w postępowaniu zażaleniowym tego rodzaju rozstrzygnięcia. Stosownie bowiem do art. 64e p.p.s.a., mającego odpowiednie zastosowanie do postanowień kasatoryjnych w związku z treścią art. 64f p.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Wobec tego stwierdzić należy, że ocena Sądu I instancji ma sprowadzać się wyłącznie do skontrolowania kwestii zasadności wydania przez organ odwoławczy postanowienia na podstawie art. 138 § 2 w zw. z art. 144 k.p.a. Kontrola ta nie może natomiast, co do zasady, obejmować sformułowania końcowej oceny związanej z istotą sprawy, gdyż formułowanie wniosków w tym zakresie byłoby przedwczesne i niedopuszczalne. W wyniku rozstrzygnięcia o charakterze kasatoryjnym sprawa wraca do organu I instancji w celu dokonania niezbędnych ustaleń, których dokonanie jest istotne z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy, a które wykraczały poza zakres postępowania, jakie mógł przeprowadzić organ II instancji na podstawie art. 136 k.p.a. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego prawidłowa jest ocena Sądu I instancji, że w okolicznościach niniejszej sprawy – wbrew twierdzeniom strony skarżącej - zaistniały przesłanki do wydania przez Wojewodę Małopolskiego postanowienia kasacyjnego określonego w art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. uchylającego postanowienie Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 20 lutego 2025 r. o odmowie wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 5 czerwca 2024 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno-budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę i przekazującego sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Odnosząc się do zarzutu obrazy prawa materialnego, to jest naruszenia art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że Spółdzielnia winna posiadać uchwałę współwłaścicieli, podczas gdy żaden przepis prawa nie przewiduje takiego obowiązku, a w sprawach przekraczających zwykły zarząd zgoda współwłaścicieli budynku może być udzielona w dowolnej formie, w tym ankiet zgodnie z regulaminem przyjętym w Spółdzielni, należy wskazać na wstępie, że zarzut ten wykracza poza zakres postępowania ze sprzeciwu od decyzji, w ramach którego sąd – w myśl art. 64b § 1 p.p.s.a. – wprawdzie stosuje odpowiednio przepisy o skardze, jednak z mocy art. 64e p.p.s.a ocenia – jak to już wyżej wskazano - jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Rozpoznając sprzeciw, sąd administracyjny nie powinien dokonywać bezpośrednio wykładni prawa materialnego, a w szczególności nie jest uprawniony do dokonywania oceny decyzji kasacyjnej w takim zakresie, w jakim przesądzałoby to o prawach podmiotów, które z uwagi na art. 64b § 3 p.p.s.a. (wyłączającego stosowanie w takim postępowaniu art. 33 p.p.s.a., a tym samym ograniczającego krąg podmiotowy takiego postępowania wyłącznie do wnoszącego sprzeciw i organu a zatem bez udziału w realiach rozpoznawanej sprawy M. B.) nie mogą brać udziału w postępowaniu przed sądem administracyjnym. Sprzeciw nie jest zatem środkiem służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji lub postanowienia, ani też prawidłowości zastosowania przez organ drugiej instancji przepisów prawa procesowego niezwiązanych z regulacją art. 138 § 2 k.p.a. (por. np. wyrok NSA: z 26 kwietnia 2021 r., sygn. akt I OSK 611/21). Sąd I instancji tej sprawie nie stosował tym samym nie dokonywał wykładni art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych i nie przesądził, jak w realiach przedmiotowej sprawy, wpłynie na ocenę prawidłowości dochowania procedury uchwałodawczej spółdzielni mieszkaniowej w sprawach dotyczących budowy lub przebudowy szybu windowego. Natomiast Sąd I instancji prawidłowo zaznaczył, że kwestia ta, mająca charakter materialnoprawny powinna zostać wyjaśniona przez organ administracyjny I instancji na etapie badania zaistnienia w sprawie przesłanki wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Odnosząc się do zarzutów naruszenia art. 64 e p.p.s.a. w zw. z art. 64 f p.p.s.a. w zw. z art. 151a ust. 1,2,3,4 p.p.s.a. i art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. oraz art. 64 e p.p.s.a. w zw. z art. 64 f p.p.s.a. w zw. z art. 151a ust. 1,2,3,4 p.p.s.a. i art. 148 § 1 i 2 k.p.a. należy je rozpoznać łącznie. Po pierwsze należy stwierdzić, że organ II instancji prawidłowo odstąpił od zasady ogólnej - ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób, ponieważ inny sposób doprowadziłby do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania i pozbawił strony możliwości kwestionowania rozstrzygnięcia w trybie odwoławczym. W związku z tym, że z akt sprawy wynika, że zakres żądania strony obejmował również zbadanie jako podstaw ewentualnego wznowienia postępowania okoliczności, o jakich mowa w art. 145 pkt 4 i pkt 5 k.p.a. a organ I instancji nie dokonał w tym zakresie ustaleń, Sąd I instancji słusznie podzielił pogląd organu II instancji, że oceny co do zaistnienia przyczyny wznowienia, o jakiej mowa w art. 145 pkt 4 k.p.a. dokonać można jedynie w ramach postępowania rozpoznawczego zainicjowanego postanowieniem o wszczęciu postępowania wznowieniowego. Sąd w niniejszym składzie podziela reprezentowane w orzecznictwie stanowisko, że przypadku oparcia wniosku o wznowienie postępowania na przesłance z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. kwestia, czy wnioskodawca posiada przymiot strony może być badana po wszczęciu postępowania wznowieniowego jako mieszcząca się w zakresie postępowania co do przyczyn wznowienia (por. wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2012 r., sygn. akt II OSK 191/12; wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OSK 2214/16; wyrok NSA z dnia 19 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2411/15). To w ramach postępowania rozpoznawczego organ będzie wówczas również zobligowany do zbadania czy dochowano terminu w odniesieniu do przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w oparciu o art. 148 § 2 k.p.a. Zarzut kasacyjny wskazujący na złożenie żądania wznowienia postępowania po terminie, na jaki wskazuje art. 148 § 1 k.p.a. (w odniesieniu do okoliczności wznowieniowej o jakiej mowa w art. 145 pkt 5 k.p.a.) oraz 148 § 2 k.p.a. (w odniesieniu do okoliczności wznowieniowej o jakiej mowa w art. 145 pkt 4 k.p.a.) nie może odnieść skutku, ponieważ w okolicznościach tej sprawy organ I instancji nie dokonał jakiejkolwiek weryfikacji zachowania ww. terminów w odniesieniu do przesłanek wznowieniowych, o jakich mowa w art. 145 § 1 pkt 4 i 5 k.p.a., całkowicie je ignorując. Odnosząc się z kolei do zarzutu naruszenia art. 64 e p.p.s.a. w zw. z art. 64 f p.p.s.a. w zw. z art. 151a ust. 1,2,3,4 p.p.s.a. i art. 149 § 1 i 3 k.p.a. poprzez przyjęcie, że organ II instancji prawidłowo uznał, że brak jest podstaw do odmowy wznowienia postępowania i winno być wydane postanowienie o wznowieniu postępowania, podczas gdy w niniejszej sprawie oczywistym jest, iż istniały podstawy do odmowy wszczęcia postępowania wznowieniowego i brak było podstaw do wznowienia postępowania, należy wskazać, że z art. 149 § 2 k.p.a., który skarżąca kasacyjnie zdaje się celowo pomijać, wyraźnie wynika, że badanie przez organ administracji, czy zachodzą wskazane w podaniu zwierającym żądanie wszczęcia postępowania wznowieniowego podstawy wznowienia postępowania jest niedopuszczalne przed wydaniem postanowienia o wszczęciu postępowania. Zgodnie z tym przepisem, postanowienie o wszczęciu postępowania wznowieniowego stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Trudno się zgodzić, ze stroną, że w niniejszej sprawie oczywistym jest, iż istniały podstawy do odmowy wszczęcia postępowania wznowieniowego i brak było podstaw do wznowienia postępowania, skoro z akt sprawy wynika, że pomimo tego że żądanie wznowienia wskazywało na podstawy wymienione w art. 145 pkt 1 i 2 oraz 4 i 5 k.p.a., organ I instancji dokonał ustaleń wyłącznie w odniesieniu do przesłanek z art. 145 pkt 1 i 2 k.p.a. Słusznie zatem organ II instancji uznał, że organ I instancji przedwcześnie odniósł się do meritum sprawy w zakresie legitymacji wnioskodawcy do złożenia przedmiotowego wniosku o wznowienie, de facto w ogóle jej nie badając a Sąd ocenę tę uznał za prawidłową. Reasumując, Sąd I instancji zasadnie podzielił ocenę organu II instancji, że uchybienia w postępowaniu organu I instancji, które doprowadziły do nierozpatrzenia pełnego zakresu wniosku i przedwczesnego uznania braku przymiotu strony wnioskodawcy w pełni uzasadniały zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. a zarzuty skargi kasacyjnej nie podważyły tej oceny. Z tych względów wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej jako całkowicie nieusprawiedliwione nie zasługiwały na uwzględnienie. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2a i § 3 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.