II OSK 1691/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie: sędzia NSA Tomasz Bąkowski sędzia del. WSA Piotr Broda (spr.) po rozpoznaniu w dniu 5 grudnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 22 kwietnia 2022 r. sygn. akt II SA/Łd 985/21 w sprawie ze skargi T.M. i E.M. na decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia 22 października 2021 r. nr 334/2021 w przedmiocie pozwolenia na budowę budynków gospodarczych oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 22 kwietnia 2022 r., sygn. akt II SA/Łd 985/21, w wyniku rozpoznania skargi T.M. i E.M. na decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia 22 października 2021 r. nr 334/2021 utrzymującą w mocy decyzję Starosty Łęczyckiego z 22 lipca 2021 r. nr 335/2021 w przedmiocie pozwolenia na budowę budynków gospodarczych uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. E.S. wniosła do Starosty Łęczyckiego o zatwierdzenia projektu budowlanego i wydanie pozwolenia na budowę dwóch budynków gospodarczych w zabudowie zagrodowej, zlokalizowanych w granicy z działką sąsiednią, na nieruchomości nr [...] w miejscowości T., gmina G. Do wniosku załączyła cztery egzemplarze projektu budowlanego, oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, zaświadczenie o wielkości gospodarstwa, pozwolenie na prowadzenie badań aerologicznych, wypis oraz wyrys z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Organ I instancji po przeanalizowaniu złożonej dokumentacji decyzją z dnia 22 lipca 2021 r. r 335/2021 działając na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4, art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm.) dalej: p.b. oraz na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.) dalej: k.p.a. zatwierdził przedłożony projekt budowlany i udzielił powalenia na budowę dwóch budynków gospodarczych. Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli E.M. i T.M. – właściciele działki sąsiedniej wskazując, że E.S. nie jest właścicielem działki inwestycyjnej i nie posiada prawa do jej dysponowania na cele budowlane. Wojewoda Łódzki decyzją z dnia 22 października 2021 r. nr 334/2021 utrzymał w mocy decyzję organu I instancji i wskazał, że projektowane budynki przeznaczone będą do przechowywania maszyn i urządzeń rolniczych. Projekt przewiduje parterowe budynki, bez poddasza z jednospadowym dachem o pochyleniu w kierunku działki inwestycyjnej. Obiekty będą od siebie odsunięte o 2 cm, tworząc przerwę dylatacyjną. Powierzchnia zabudowy budynku nr 1 wynosi 42,19 m2, natomiast powierzchnia użytkowa 35,94 m2. Z kolei ww. powierzchnie w budynku nr 2 wynoszą odpowiednio: 42,19 m2 i 34,52 m2. Teren, na którym zaprojektowano przedmiotową inwestycję, objęty jest miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego gminy Góra Świętej Małgorzaty, zatwierdzonym uchwałą Nr 79/XIII/2004 Rady Gminy Góra Świętej Małgorzaty z 16 stycznia 2004 r. (dalej m.p.z.p.). Wojewoda Łódzki wyjaśnił, że działka inwestycyjna nr 350, znajduje się w granicach terenu wyznaczonego liniami rozgraniczającymi na rysunku planu, oznaczonego symbolem MR - jako tereny zabudowy mieszkaniowej zagrodowej. Zgodnie z § 18 ust. 1 pkt 1 m.p.z.p. jako podstawowe przeznaczenie terenu ustalono zabudowę mieszkaniową ludności rolniczej (zagrodowa), natomiast w pkt 2 ustalono funkcję uzupełniającą, jako zabudowę mieszkaniową ludności nierolniczej (jednorodzinna) oraz zabudowę usług konsumpcyjnych (bytowych), a w szczególności obiekty nieprodukcyjnej obsługi rolnictwa o uciążliwości ograniczonej do granic własności w tym ograniczenie hałasu, jak dla zabudowy mieszkaniowej w rozumieniu przepisów szczególnych. W pkt 4 i 6 m.p.z.p. przewidziano maksymalną wysokości budynków 12 m oraz maksymalną intensywność zabudowy 60 %. Oceniając powyższą lokalizację organ odwoławczy wskazał, że w sprawie zastosowanie ma art. 12 ust. 4 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r., poz. 1065) dalej: r.w.t., który dopuszcza m.in. budowę budynku gospodarczego o długości nie większej niż 6,5 m i wysokości nie większej niż 3 m, bezpośrednio przy granicy działki budowlanej lub w odległości nie mniejszej niż 1,5 m ścianą bez okien i drzwi. Zaprojektowane budynki gospodarcze nr 1 i 2 posiadają wymiary zewnętrzne 6,5 m na 6,49 m i wysokość 2,99 od strony działki sąsiedniej oraz 2,67 m od strony działki inwestycyjnej, co oznacza, że ww. wymogi zostały spełnione. Następnie Wojewoda Łódzki w oparciu o przedłożone przez inwestora dokumenty ocenił, że zjawisko przesłaniania i zacieniania budynku na sąsiedniej działce nie będzie występowało, a budynki gospodarcze zaprojektowano z materiałów co najmniej nie rozprzestrzeniających ognia oraz zostały zlokalizowane w sposób zapewniający ich właściwa ochronę pożarową. W zakresie kwestii, iż inwestor nie posiada prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane organ II instancji powołał się na zapis zawarty w tymże oświadczeniu tj. "ustna zgoda właściciela, syna A.S.". W ocenie Wojewody Łódzkiego umowa ustna jest jedną z form, w których może dojść do nawiązania stosunku umownego. Skargę na powyższą decyzję wnieśli odwołujący się zarzucając jej naruszenie: 1) art. 28, art. 33, art. 34 i art. 37 p.b., poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie; 2) § 12 ust. 2 i ust. 4 pkt 3 r.w.t., przez niezastosowanie; 3) przepisów m.p.z.p. przez niezastosowanie i wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty Łęczyckiego. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalanie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi powołanym wyżej wyrokiem uznał, że skarga zasługuje na uwzględnieniem chociaż nie wszystkie argumenty w niej podniesione okazały się trafne. Sąd badając legalność zaskarżonych decyzji doszedł do przekonania, że zostały one wydane z naruszaniem przepisów prawa, co uzasadniało ich wyeliminowanie z obrotu prawnego. Kluczową kwestią sporną w skardze jest prawidłowość zastosowania przez organy § 12 ust. 4 pkt r.w.t Sąd wyjaśnił, że w realiach rozpoznawanej sprawy bezsporne jest, iż inwestor wniósł o wydanie pozwolenia na budowę dwóch budynków gospodarczych, a działka na której mają zostać zlokalizowane zgodnie z m.p.z.p. dopuszcza na tym terenie lokalizowanie takich obiektów, co szczegółowo opisał w zaskarżonej decyzji Wojewoda Łódzki. Także regulacje zawarte w § 12 ust. 4 r.w.t. się temu nie sprzeciwiają. Ustalenia w powyższym zakresie dokonane przez organ odwoławczy Sąd przyjął za własne. Sąd I instancji za zasadny uznał natomiast zarzut odnoszący się do kwestii posiadania przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Sąd przytoczył treść art. 32 ust. 4 pkt 2 p.b., zgodnie z którym pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Jeżeli zaś zachodzą jakiekolwiek wątpliwości co do tego, czy rzeczywiście inwestor legitymuje się takim prawem, to obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę jest ustalenie posiadania tego prawa przez inwestora. Brak takiego prawa uniemożliwia udzielenia pozwolenia na budowę inwestorowi, chociażby ten złożył oświadczenie o posiadanym tytule do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W niniejszej sprawie – w aktach znajduje się oświadczenie E.S., że posiada ustną zgodę właściciela nieruchomości (syna A.S.) do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Oddzielnym dokumentem jest informacja uzupełniająca o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, na której widnieje podpis E.S., a nad nim nadpisany jest podpis A.S. Sąd zaznaczył, że z ww. informacji uzupełniającej nie wynika, że A.S. wyraził jakąkolwiek zgodę (w tym ustną) dla E.S. na dysponowanie przedmiotową nieruchomością na cele budowlane. W treści owej informacji nie ma także żadnych danych dotyczących działki, której A.S. jest właścicielem i w stosunku do której ewentualnie udzielił takiej zgody. Znajdują się w niej jedynie imię i nazwisko A.S., jego dane adresowe oraz, że jest właścicielem bliżej niesprecyzowanej działki i jednocześnie synem inwestorki. Z uwagi na powyższe Sąd wojewódzki przyjął, że nie zasługuje na aprobatę stanowisko organów I i II instancji, że oświadczenie inwestora o ustnej umowie z synem jest wystarczające do uznania, że dysponuje ona nieruchomością syna na cele budowlane. Obowiązkiem organów było wyjaśnienie tej kwestii przed zatwierdzeniem projektu budowlanego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zwrócił także uwagę na kwestię, iż projektowane budynki gospodarcze są od siebie oddalone jedynie o 2 cm (przerwa dylatacyjna).Taka lokalizacji budynków może w ocenie sadu stanowić próbę obejścia prawa, gdyż zatwierdzenie przedmiotowego projektu może spowodować, że w granicy nieruchomości postawione zostaną dwa budynki (jak wskazano w projekcie), które w łącznej długości przekraczają dopuszczalną w r.w.t. długość. Organy administracyjne nie wyjaśniły, czy rozmiary planowanej inwestycji zgodne są jest z powołanym w decyzji § 12 ust. 4 pkt 3 r.w.t.. W ocenie Sądu I instancji w uzasadnieniu decyzji powinno się znaleźć także wyjaśnienie, czy mimo wspólnych elementów konstrukcyjnych, jak np. dach mamy do czynienia faktycznie z dwoma budynkami, czy jednak jednym, przekraczającym dopuszczalne wymiary. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła E.S. zaskarżając wyrok w całości i zarzucając naruszenie przepisów postępowania oraz prawa materialnego tj.: 1) art. 7, art. 77 k.p.a. w zw. z art. 32 ust. 4 pkt 2 p.b., poprzez błędne przyjęcie, iż oświadczenie E.S. o posiadaniu prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane powinno zostać zweryfikowane przez organ administracji na skutek przeprowadzenia w tym zakresie dodatkowego postępowania dowodowego, podczas gdy na przestrzeni całego postępowania administracyjnego złożone oświadczenie nie budziło żadnych zastrzeżeń oraz nie zostało zakwestionowane przez właściciela nieruchomości stanowiącej przedmiot inwestycji budowlanej; 2) art. 35 ust. 1 p.b. w zw. z § 12 ust. 4 pkt 3 r.w.t., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na ustaleniu, że wydanie pozwolenia na budowę dwóch budynków gospodarczych z zachowaniem dwucentymetrowej przerwy dylatacyjnej stanowi zagrożenie dla wartości odnoszących się do lokalizowania budynków w granicy nieruchomości, podczas gdy przewidziane rozwiązanie projektowe pozwoliło na zachowanie przez każdy z obiektów niezależności oraz ich samodzielnego charakteru. Mając powyższe na względzie, skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi na decyzję Wojewody Łódzkiego, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi oraz o zasądzenie od skarżących na rzecz skarżącej kasacyjnie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych, zrzekając się jednocześnie prawa do rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie. Nadto, skarżąca kasacyjnie wniosła o uzupełnienie postępowania dowodowego w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym poprzez dopuszczenie i dowodu z dokumentu w postaci oświadczenia A.S. z dnia 14 czerwca 2022 r. na okoliczność posiadania przez E.S. prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do regulacji art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i jest związany podstawami w niej zawartymi, z urzędu może brać pod uwagę jedynie okoliczności uzasadniające nieważność postępowania. Jeśli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli nie ma usprawiedliwionych podstaw albo jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Z taką właśnie sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Odnosząc się do kwestii dysponowania nieruchomością na cele budowlane, należy zauważyć, że warunkiem wydania pozwolenia na budowę w rozumieniu art. 32 ust. 4 pkt 2 p.b. jest złożenie przez inwestora oświadczenia, pod rygorem odpowiedzialności karnej o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, nie zaś udokumentowanie posiadanego przez inwestora prawa do nieruchomości na cele budowlane. Wspomniane oświadczenie inwestor składa na urzędowym formularzu pod rygorem odpowiedzialności karnej za fałszywe zeznania. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu uchwały 7 sędziów z dnia 10 stycznia 2011 r. sygn. akt II OPS 2/10 wprowadzenie obowiązku złożenia przez inwestora oświadczenia o posiadanym prawie do terenu na cele budowlane, w miejsce obowiązku wykazania legitymowania się takim prawem stosownymi dokumentami, miało na celu uproszczenie (ułatwienie) proceduralne polegające na tym, że inwestor nie musi już jako dowodu spełnienia wymogu, o którym mowa w art. 4 ustawy przedkładać dokumentu urzędowego, który statuuje go jako osobę mającą prawo do terenu, lecz jest wystarczające złożenie przez niego oświadczenia, że takowe prawo mu przysługuje. Organ architektoniczno-budowlany nie ma więc obowiązku prowadzenia postępowania dowodowego na okoliczność prawdziwości i wiarygodności twierdzeń inwestora o przysługującym mu prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, jako że złożenie fałszywego oświadczenia podlega ściganiu na drodze postępowania karnego. Podważanie mocy dowodowej tego oświadczenia w toku postępowania administracyjnego jest oczywiście możliwe. Oświadczenie złożone w przewidzianej ustawowo formie, stanowi domniemanie i może być obalone tylko dowodami wskazującymi, na brak zgodności oświadczenia z rzeczywistością (np. wyrok NSA z dnia 9 listopada 2005 r. sygn. akt II OSK 179/05). W stanie faktycznym rozpatrywanej sprawy, którego skarżący nie zdołali skutecznie podważyć w toku postępowania administracyjnego jak i sądowego, niespornym jest, że inwestorka do wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę przedłożyła stosowne oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, które to prawo wywodziła z ustnej zgody właściciela terenu, którym jest jej syn. Następnie uzupełniła to oświadczenie również o podpis syna, który będąc jednocześnie stroną postępowania w jego toku nie kwestionował faktu dysponowania przez matkę nieruchomością na cele budowlane. Zatem organ nie miał podstawy do dalszej weryfikacji prawdziwości złożonego przez inwestorkę oświadczenia. W świetle tych rozważań błędnie przyjął Sąd wojewódzki, że organ nie wyjaśnił należycie kwestii posiadania przez inwestorkę prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, co czyni zasadnym zarzut skargi kasacyjnej w tym zakresie. Natomiast rację ma Sąd wojewódzki, że możliwość zastosowania w sprawie § 12 ust. 4 pkt 3 r.w.t. wymagało dodatkowego wyjaśnienia. Należy podkreślić, że użycie przez ustawodawcę w powołanym przepisie sformułowania "dopuszcza się" jednoznacznie wskazuje, że jest to rozwiązanie wyjątkowe, które wymaga nie tylko zaistnienia szczególnych okoliczności wymienionych w tym przepisie, a stanowiących odstępstwo od ogólnej zasady lokowania budynków, przewidzianej w § 12 ust. 1 r.w.t., ale również szczególnej staranności oraz dbałości organu administracji architektoniczno-budowlanej w zakresie poszanowania interesów osób trzecich. Organ powinien mieć bowiem na uwadze, że w tego rodzaju sytuacjach usytuowanie budynku w granicy zazwyczaj budzi, często uzasadniony, sprzeciw właścicieli sąsiedniej działki. Dlatego też organ administracji powinien rzetelnie zbadać przesłanki przemawiające za dopuszczeniem takiego usytuowania. Budowa przy granicy nieruchomości lub też w zbliżeniu do granicy może być uznana za legalną wyłącznie wyjątkowo, gdy istnieją ku temu szczególnie uzasadnione przyczyny. Pozytywnie można rozstrzygnąć sprawę tej strony, która wykaże, że budowa przy granicy z nieruchomością sąsiednią, lub w zbliżeniu do tej granicy, nie narusza zasad współżycia społecznego, jak też nie zakłóca korzystania z sąsiedniej nieruchomości ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości, a także w zależności od konkretnej sprawy wynika z zasady równości wobec prawa określonej w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP (patrz: Bursztynowicz Michał, Sługocka Martyna, Warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Komentarz. Opublikowano WKP 2022). Naczelny Sąd Administracyjny zwraca również uwagę, że § 12 ust. 1 r.w.t. zawiera zasadę, iż budynek powinien być sytuowany w odległości nie mniejszej niż 3 lub 4 m od granicy z sąsiednią działką budowlaną. Chodzi bowiem o poszanowanie prawa własności właściciela sąsiadującej nieruchomości, w tym prawa do jej zabudowy, które może być narażone przez zbyt bliskie usytuowanie budynku w stosunku do granicy nieruchomości. Od zasady z § 12 ust. 1 rozporządzenia zostały przewidziane wyjątki dopuszczające możliwość sytuowania obiektów budowlanych bezpośrednio przy granicy nieruchomości (§ 12 ust. 2, 3 i 4 rozporządzenia). Dlatego należy przepis § 12 ust. 4 pkt 3 r.w.t., jako zawierający wyjątek od zasady, interpretować w sposób ścisły. Niedopuszczalne więc jest interpretowanie przepisów rozporządzenia - aktu wykonawczego do ustawy w drodze wykładni rozszerzającej, jak to miało miejsce w zaskarżonej decyzji. Jeżeli bowiem przepis rozporządzenia dopuszcza lokowanie budynku gospodarczego w granicy działki to nie oznacza, że możliwe jest lokowanie dowolnej liczby tego typu obiektów pod warunkiem, że każdy z nich będzie spełniał wymogi wynikające z powołanego przepisu. Gdyby intencją prawodawcy było był dopuszczenie zabudowy gospodarczej przy granicy działki o dowolnych wymiarach nie wskazywałby maksymalnej wysokości i długości budynków gospodarczych. Wskazując wymiary określił w jakim zakresie może być zabudowana granica działki. Stąd należy wnioskować, że dopuszczalna jest możliwość lokowania jednego budynku o wskazanym w przepisie wymiarze bezpośrednio w granicy działki. Odmienna wykładnia tego przepisu prowadziłaby do sytuacji, w której możliwa byłaby zabudowa nawet całej granicy działki budynkami gospodarczymi, pod warunkiem, że każdy z nich posiadałby by wymiary określone w tym przepisie. Taka wykładnia jest nie do zaakceptowania z punktu widzenia ochrony konstytucyjnych praw właściciela sąsiedniej nieruchomości (art. 32, art. 64 Konstytucji RP) Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw oddalił. Jednocześnie na mocy art. 182 § 2 p.p.s.a. rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdyż strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy.