II OSK 1689/26

Dnia 23 września 2026 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Robert Sawuła po rozpoznaniu w dniu 23 września 2026 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S.M. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 28 listopada 2025 r., sygn. akt II SAB/Ke 96/25 o odrzuceniu skargi S.M. na bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy K. w przedmiocie rozpatrzenia skargi na postępowanie pracownika organu postanawia: oddalić skargę kasacyjną.

Postanowieniem z 28 listopada 2025 r., sygn. akt II SAB/Ke 96/25, Wojewódzki Sąd Administracyjny (dalej: WSA) w Kielcach odrzucił skargę S.M. na bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy K. w przedmiocie rozpatrzenia skargi na postępowanie pracownika organu. W uzasadnieniu swego postanowienia sąd pierwszej instancji wskazał, że S.M. wniósł do WSA w Kielcach skargę na bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy K. w zakresie rozpoznania jego skargi z 26 sierpnia 2025 r. złożonej w trybie art. 227 i następnych Kodeksu postępowania administracyjnego (K.p.a.) na postępowanie pracownika Urzędu Gminy K.. Wskazując na powyższe sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że określony w art. 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2024, poz. 935, Ppsa) katalog aktów lub czynności organów administracji, które można zaskarżyć do sądu administracyjnego, wyklucza możliwość dokonywania kontroli przez ten sąd skarg powszechnych, składanych w trybie art. 227 K.p.a. i udzielanych na nie odpowiedzi. Skarga, o której mowa w art. 227 K.p.a., nie jest tożsama ze skargą, o której mowa w Ppsa. Sąd wojewódzki, powołując się na dotychczasowe orzecznictwo sądów administracyjnych, wskazał że skarga ta jest odformalizowanym środkiem obrony i ochrony różnych interesów jednostki, który nie daje podstaw do żądania wszczęcia postępowania administracyjnego, ani też nie może stanowić podstawy powództwa lub wniosku zmierzającego do wszczęcia postępowania sądowego. Dlatego też skargi te nie są zaskarżalne do sądu administracyjnego. Z tych samych względów WSA w Kielcach stwierdził, że przedmiotem zaskarżenia nie może być bezczynność organu w przedmiocie rozpoznania skargi złożonej na podstawie art. 227 K.p.a., a zatem sprawa niniejsza nie należy do właściwości sądu administracyjnego, w związku z czym, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 Ppsa, zobligowany był skargę odrzucić. Skargę kasacyjną na w/w postanowienie sądu pierwszej instancji o odrzuceniu skargi złożył S.M., zastępowany przez pełnomocnika z urzędu, zaskarżając je w całości. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuca się naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 49 § 1 "ppsa" (skarżący kasacyjnie nie rozwinął tego skrótu w skardze kasacyjnej, przyjdzie uznać, że chodzi o ustawę z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (aktualnie Dz. U. 2026 poz. 143 ze zm., Ppsa – uwaga Sądu) w zw. z art. 134 § 1 Ppsa - poprzez zaniechanie wezwania skarżącego do "sprecyzowania charakteru pisma z 10 października 2025 r.", w sytuacji gdy sąd powziął wątpliwość, czy skarga dotyczy trybu administracyjnego (art. 227 K.p.a.), czy sądowoadministracyjnego (art. 149 Ppsa); 2) art. 6 Ppsa oraz art. 9 K.p.a. w zw. z art. 166 Ppsa - poprzez naruszenie obowiązku udzielania stronie występującej bez profesjonalnego pełnomocnika niezbędnych wskazówek co do okoliczności faktycznych i prawnych, co doprowadziło do błędu sądu polegającego na przyjęciu, że intencją skarżącego było złożenie skargi powszechnej, podczas gdy treść wniosków (zgodnych z art. 149 Ppsa) wskazywała na tryb sądowy; 3) art. 58 § 1 pkt 1 Ppsa - poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i odrzucenie skargi z powodu rzekomej niewłaściwości drogi sądowej, podczas gdy sprawa dotyczy bezczynności organu w przedmiocie wydania warunków zabudowy, co mieści się w kognicji sądu administracyjnego. W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Kielcach, oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Stosownie do treści art. 173 § 2 Ppsa, strona skarżąca kasacyjnie oświadczyła, że zrzeka się rozprawy w sprawie. Pełnomocnik skarżącego kasacyjnie wnosi o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej za pomoc prawną udzieloną skarżącemu z urzędu i oświadcza, że koszty te nie zostały zapłacone w całości lub w części. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podnosi się, że skarżący w piśmie z 10 października 2025 r. wyraźnie zatytułował go jako "Skarga na bezczynność organu". Co więcej, zawarte w nim wnioski oparte były na treści art. 149 § 1 pkt 1 Ppsa oraz art. 61 Ppsa (dotyczące ukarania organu i zabezpieczenia akt). Tryb skargi powszechnej z art. 227 K.p.a. w ogóle nie przewiduje takich żądań. W ocenie strony skarżącej kasacyjnie, sąd wojewódzki będąc organem wyspecjalizowanym, powinien odczytać intencję skarżącego z treści merytorycznej pisma, a nie opierać się na błędnym przywołaniu jednego przepisu przez osobę nie będącą prawnikiem. Istota sporu ma być bezczynność Burmistrza w procedurze wydawania warunków zabudowy, zatem brak odpowiedzi na tę skargę jest w istocie elementem bezczynności organu w sprawie głównej, co sąd niesłusznie rozdzielił. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu – art. 183 § 1 Ppsa. NSA jako sąd drugiej instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona, albowiem podniesione w niej zarzuty przeciwko zaskarżonemu postanowieniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach nie są trafne. Na wstępie należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 3 § 1 Ppsa, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Przedmiot skargi sądowodministracynej wyznaczają przepisy art. 3 § 2-3 Ppsa. Katalog rozstrzygnięć organu, które podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego, ma charakter zamknięty. Zaskarżenie aktów lub czynności niewymienionych w art. 3 § 2, § 2a i § 3 Ppsa oznacza, że zainicjowana przez dany podmiot sprawa nie jest objęta właściwością sądu administracyjnego i skarga podlega odrzuceniu (art. 58 § 1 pkt 1 Ppsa). Nie można się zgodzić z twierdzeniem i argumentacją odnoszącą się do pierwszego z przywołanych w skardze kasacyjnej zarzutów, że sąd pierwszej instancji powinien wezwać skarżącego kasacyjnie do sprecyzowania charakteru pisma z 10 października 2025 r. – skargi sądowoadministracyjnej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, WSA w Kielcach prawidłowo uznał, że przedmiotem zaskarżenia była bezczynność organu w przedmiocie rozpoznania skargi złożonej na podstawie art. 227 K.p.a. Treść samej skargi sądowoadministracyjnej, jak również dołączona do niej skarga wnoszona w trybie art. 227 K.p.a. i n. na pracownika urzędu gminy, w sposób jednoznaczny wskazywała, że jest to skarga na bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy K. wynikająca z nierozpatrzenia skargi, jaką skarżący złożył w dniu 26 sierpnia 2025 r. na pracownika urzędu gminy, a który – według skarżącego – działał "stronniczo" i w sposób utrudniający obronę prawa skarżącego jako strony w postępowaniu o wydanie warunków zabudowy. Sąd pierwszej instancji nie miał zatem potrzeby wzywać w tym przypadku skarżącego do sprecyzowania przedmiotu skargi sądowoadministracyjnej, skoro ów przedmiot został jednoznacznie wskazany przez skarżącego. Ocena okoliczności sprawy nie pozostawia wątpliwości, że przedmiot skargi sądowoadministracyjnej odnosi się do bezczynności w rozpoznaniu skargi złożonej przez stronę w trybie art. 227 K.p.a. W tym miejscu wyjaśnić należy, że w ramach postępowania skargowego - regulowanego działem VIII k.p.a. "Skargi i wnioski" - realizowane jest zagwarantowane każdemu w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej prawo składania petycji, skarg i wniosków. Postępowanie skargowo-wnioskowe ma charakter odrębny od postępowania administracyjnego, a do czynności podejmowanych w tym postępowaniu nie stosuje się przepisów działu II K.p.a. (regulującego postępowania administracyjne ogólne). Tryb skargowo-wnioskowy (art. 221 i następne K.p.a.) jest jednoinstancyjnym postępowaniem, którego zakończenie, czyli zawiadomienie o sposobie załatwienia skargi lub wniosku, nie daje podstaw do uruchomienia dalszego trybu instancyjnego, a więc nie tylko postępowania odwoławczego, ale także postępowania sądowoadministracyjnego. Przedmiotem zaś skargi powszechnej, przewidzianej w art. 227 i n. K.p.a., może być zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników, naruszenie praworządności lub interesów skarżących, a także przewlekłe lub biurokratyczne załatwianie spraw. Treść skargi S.M. z 26 sierpnia 2025 r. jednoznacznie wskazuje, że dotyczyła ona pracownika urzędu gminy, któremu skarżący zarzucił "stronniczość" oraz "podejmowanie czynności na szkodę jednej strony, a w interesie drugiej". Nadto, skarżący domagał się w tej skardze przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego oraz wyciągnięcia konsekwencji służbowych i dyscyplinarnych. Nie było podstaw do kwalifikowania tej skargi jako środka zaskarżenia konkretnej czynności, czy też bezczynności organu w postępowaniu administracyjnym, podlegającego rozpoznaniu przez sąd administracyjny w trybie Ppsa. Postępowanie w sprawie skarg wnoszonych na podstawie Działu VIII K.p.a. cechuje się tym, że nie ma w nim stron postępowania, nie rozstrzyga się o indywidualnych prawach i obowiązkach, a więc nie wydaje się aktów władczych adresowanych do strony skarżącej, a jedynie zawiadamia się ją o czynnościach wewnętrznych, zmierzających do wyjaśnienia okoliczności podniesionych w skardze. Czynności podejmowane przez organy administracji publicznej w trybie przepisów Działu VIII K.p.a. (art. 221-256 K.p.a.), odnoszące się do skarg i wniosków, nie mieszczą się zatem w zakresie przedmiotowym objętym art. 3 § 2 pkt 1-9 Ppsa i nie podlegają kognicji sądu administracyjnego (por. postanowienie NSA z 9 listopada 2006 r. I OZ 1133/06, LEX nr ). W związku z powyższym, również zarzucana przez stronę bezczynność w związku z nierozpoznaniem przez organ skargi w trybie przepisów Działu VIII K.p.a., nie może podlegać kontroli sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 9 Ppsa. W orzecznictwie wprost wskazuje się, że ewentualna bezczynność organu w postępowaniu prowadzonym przy zastosowaniu przepisów Działu VIII K.p.a., nie podlega kontroli sądu administracyjnego (por. postanowienie NSA z 25 lutego 2009 r. II OSK 241/09, LEX nr 557044). Przywołany zaś przez autora skargi kasacyjnej przepis art. 134 § 1 Ppsa znajduje zastosowanie wyłącznie w przypadku merytorycznego rozpoznawania skargi sądowoadministracyjnej, a więc skargi skutecznie wniesionej i dopuszczalnej. W niniejszej sprawie sąd a quo uznał natomiast, że skarga sądowoadministracyjna jest niedopuszczalna i nie badał jej merytorycznych podstaw. Wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie, sąd administracyjny nie jest uprawniony do samodzielnego rekonstruowania zarzutów naruszenia prawa w taki sposób, aby nadać skardze cechy dopuszczalności, jeżeli z jej treści wynika, że dotyczy ona działań faktycznych organu lub zarzutów mieszczących się w reżimie skarg i wniosków uregulowanych w Dziale VIII K.p.a. Zgodnie z art. 134 § 1 Ppsa sąd administracyjny rozpoznaje sprawę w jej granicach, nie będąc związany zarzutami skargi – jednakże wyłącznie w zakresie spraw podlegających jego kognicji. Niezwiązanie zarzutami oznacza swobodę oceny legalności zaskarżonego aktu lub czynności, lecz nie daje sądowi uprawnienia do rozszerzania własnej właściwości na działania faktyczne organu administracji publicznej, które nie stanowią aktu ani czynności w rozumieniu art. 3 § 2 Ppsa. Tego rodzaju aktywność sądu prowadziłaby bowiem do obejścia ustawowych ograniczeń kognicji sądów administracyjnych. Sąd administracyjny, działając na podstawie i w granicach prawa, nie może zastępować strony w formułowaniu zarzutów ani nadawać sprawie innego charakteru prawnego niż ten, który wynika z jej treści i przedmiotu. Odrzucenie skargi jako niedopuszczalnej w takiej sytuacji nie stanowi przejawu formalizmu ani mechanicznego działania organu władzy publicznej, lecz konsekwencję ustawowego podziału kompetencji pomiędzy organy administracji a sądy administracyjne (por. postanowienie NSA z 22 grudnia 2025 r. I OSK 1797/25, LEX nr 4028871). Niezasadne są również zarzuty wymienione w punkcie 2) skargi kasacyjnej. Wprawdzie z mocy art. 6 Ppsa ciąży na sądzie administracyjnym obowiązek udzielania stronom występującym w sprawie bez adwokata lub radcy prawnego potrzebnych wskazówek, co do czynności procesowych oraz pouczania o skutkach prawnych tych czynności i skutkach zaniedbań, lecz obowiązek ten nie jest nieograniczony. Sąd nie ma obowiązku udzielania pouczeń, co do wszelkich możliwych zachowań; obowiązek odnosi się do wskazówek i pouczeń celowych z punktu widzenia prawidłowego przebiegu postępowania i dających gwarancje prawa strony do obrony (por. wyrok NSA z 2 października 2013 r. I OSK 2170/13, LEX nr 1557142, wyrok Sądu Najwyższego z 13 lipca 2000 r., II UKN 639/99, OSNP 2002/3/78, M. Jędrzejewska (w:) T. Ereciński (red.), M. Jędrzejewska, J.Gudowski, Komentarz do kodeksu postępowania cywilnego. Część pierwsza, postępowanie rozpoznawcze, Warszawa 2003, s. 79, A. Kabat [w:] B. Dauter, B.Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze, 2005). Jak już wyżej wskazano, treść skargi wniesionej do WSA w Kielcach za pośrednictwem Burmistrza Miasta i Gminy K. nie nasuwała jakichkolwiek wątpliwości interpretacyjnych i w sposób jednoznaczny wskazywała, że jest to skarga na bezczynność tego organu wynikająca z nierozpatrzenia skargi, jaką skarżący złożył w dniu 26 sierpnia 2025 r. na pracownika urzędu gminy, na podstawie art. 227 K.p.a. Skarżący kwestionuje bowiem działania pracownika Urzędu Gminy K. w sprawie dotyczącej wydania decyzji o warunkach zabudowy. Rację ma zatem sąd pierwszej instancji, że przedmiotem skargi sądowoadministracyjnej nie mogła być bezczynność Burmistrza w nierozpoznaniu skargi wniesionej na podstawie art. 227 K.p.a. Odmienne wywodzenie w tej kwestii w skardze kasacyjnej jest nietrafne. W konsekwencji nieuzasadniony okazał są także zarzut wymieniony w punkcie 3) skargi kasacyjnej. Skoro przepisy prawa nie przewidują zaskarżenia do sądu administracyjnego czynności postępowania skargowego, o którym mowa w przepisach Działu VIII K.p.a., to sąd pierwszej instancji prawidłowo odrzucił skargę, stosując art. 58 § 1 pkt 1 Ppsa. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 1 i 3 Ppsa, orzekł jak w sentencji. Odnosząc się do wniosku pełnomocnika skarżącego kasacyjnie o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, wskazać należy, iż wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa, przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258 – 261 Ppsa.