II OSK 1689/23

Dnia 30 lipca 2024 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Robert Sawuła (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Tomasz Zbrojewski sędzia del. WSA Piotr Broda po rozpoznaniu w dniu 30 lipca 2024 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Gminy W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 kwietnia 2023 r., sygn. akt VII SA/Wa 1956/22 w sprawie ze skargi M. sp. z o.o. z siedzibą w W. na uchwałę Rady Gminy W. z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Gminy W. na rzecz M. sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

1. Wyrokiem z 20 kwietnia 2023 r., VII SA/Wa 1956/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Warszawie w sprawie ze skargi M. sp. z o.o. z/s w Warszawie (Spółkę) na uchwałę Rady Gminy W. z 13 kwietnia 2018 r. nr [...], w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. Urz. Woj. Mazow. [...], poz. [...], MPZP, plan), w pkt I. stwierdził nieważność § 10 pkt 4 zaskarżonej uchwały w odniesieniu do działki ewid. nr [...] obręb [...] w miejscowości [...], gmina W., w pkt II. zasądził zwrot kosztów postępowania sądowego. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: 2.1. Jak wynika z ustaleń sądu wojewódzkiego, skarżąca zaskarżyła MPZP w zakresie § 10 pkt 4, tj. ustalającym lokalizację wyłącznie jednego wolnostojącego budynku mieszkalnego o jednym lokalu mieszkalnym na działce budowlanej. W uzasadnieniu skargi wskazała, że jest właścicielką nieruchomości stanowiącej niezabudowaną działkę o nr ewid. [...], obręb [...], położoną we wsi [...], gmina W., dla której Sąd Rejonowy w [...], [...] Wydział Ksiąg Wieczystych, prowadzi księgę wieczystą nr [...]. Wskazana nieruchomość znajduje się na obszarze objętym planem na terenie przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, oznaczonym symbolem 1MN. W odniesieniu do ww. terenu stosuje się § 10 pkt 4 zaskarżonej uchwały. Spółka zarzuciła sprzeczność w/w przepisu uchwały z art. 3 pkt 2a ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. 2021, poz. 235 ze zm., uPb) poprzez ograniczenie możliwości zabudowy działek wyłącznie jednym wolnostojącym budynkiem mieszkalnym o jednym lokalu mieszkalnym na działce budowlanej, podczas gdy w definicji budynku jednorodzinnego, zawartej w ww. przepisie uPb ustawodawca traktuje jako budynki jednorodzinne również budynki w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służące zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiące konstrukcyjnie samodzielną całość, w których dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30 % powierzchni całkowitej budynku. Skarżąca wskazała w tym kontekście także na naruszenie art. 15 ust. 2 i 3 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2021, poz. 741, Upzp) oraz § 4 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. 2003, Nr 164, poz. 1587, rozp. MI 2003) poprzez przekroczenie granic władztwa planistycznego polegające na ustanowieniu ograniczeń nieprzewidzianych przepisami prawa powszechnie obowiązującego. 2.2. Następnie sąd pierwszej instancji wskazał, że w oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności uchwały w zaskarżonej części oraz zasądzenie na jej rzecz od organu kosztów postępowania sądowego. 2.3. Rozwijając powyższe skarżąca wskazała, że § 10 pkt 4 MPZP, który stanowi, że w zakresie zasad kształtowania zabudowy oraz wskaźników zagospodarowania terenu, dla terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, oznaczonych na rysunku planu symbolami 1MN, 2MN, 3MN, 4MN ustala się lokalizację wyłącznie jednego wolnostojącego budynku mieszkalnego o jednym lokalu mieszkalnym na działce budowlanej, pozostaje w oczywistej sprzeczności z definicją budynku jednorodzinnego, zawartą w art. 3 pkt 2a uPb. Wyjaśniła, że jej zastrzeżenia dotyczą treści cyt. przepisu uchwały w zakresie, w jakim wprowadza on ograniczenie możliwości wyodrębnienia w budynku mieszkalnym dwóch lokali. Stosownie bowiem do definicji zawartej w art. 3 pkt 2a uPb, budynkiem jednorodzinnym będzie pozostawał również budynek, w którym wydzielono dwa lokale, pod warunkiem spełnienia przesłanek określonych w ww. artykule. Podniosła, że za działanie sprzeczne z przepisami prawa (art. 15 ust. 2 i 3 Upzp oraz § 4 pkt 6 rozp. MI 2003) należy zatem uznać ograniczenie możliwości wydzielenia dwóch lokali w budynku mieszkalnym jednorodzinnym. Skarżąca podniosła też, że żaden z przepisów prawa nie daje radzie gminy uprawnienia do decydowania o intensywności zabudowy poprzez ograniczanie ilości lokali mieszkalnych w budynkach mieszkalnych jednorodzinnych, tym bardziej, że definicja budynku mieszkalnego jednorodzinnego jest jednoznaczna i wprost wynika z aktu o randze ustawowej, tj. uPb. Wobec tego nie jest możliwe modyfikowanie tej definicji przez organy uchwałodawcze w aktach prawa miejscowego, a więc mających moc powszechnie obowiązującą na danym terenie. 2.4. Dalej w wyroku VII SA/Wa 1956/22 przywołano, że w odpowiedzi na skargę Rada Gminy W. wniosła o jej oddalenie, wskazując w szczególności na to, że zgodnie z koncepcją władztwa planistycznego, mającą umocowanie w art. 4 Upzp, organom gminy przysługuje prawo władczego rozstrzygnięcia co do przeznaczenia terenu pod określone funkcje, nawet wbrew woli właścicieli gruntów objętych planem, przy czym przysługujące gminie władztwo planistyczne może być skutecznie zrealizowane, jeżeli jest uzasadnione interesem publicznym, który uzasadnia wprowadzanie ograniczenia. Jakkolwiek prawo własności jest chronione konstytucyjnie, to nie jest prawem bezwzględnym. Doznaje w określonych sytuacjach ograniczeń (art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP). Dopuszcza je Konstytucja RP stanowiąc, że własność może być ograniczona, tyle że w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności, a więc z poszanowaniem zasady proporcjonalności, tj. z zakazem nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostki. Ustalenie w uchwale lokalizacji wyłącznie jednego wolnostojącego budynku mieszkalnego o jednym lokalu mieszkalnym na działce budowlanej, nie jest niezgodne z prawem oraz nie przekraczać ma władztwa planistycznego gminy. Wprowadzenie powyższego ustalenia miało na celu zagwarantowanie spójności zabudowy i zachowania ładu przestrzennego poprzez ograniczenie powstawania zabudowy wielolokalowej na jednej działce budowlanej, w sąsiedztwie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wolnostojącej jednolokalowej, zlokalizowanej na działce budowlanej o zbliżonej bądź takiej samej powierzchni. Ograniczenia w potencjale inwestycyjnym nieruchomości na obszarze planu wynikają z polityki przestrzennej gminy W. w związku z jej bardzo intensywnym rozwojem. Wprowadzony "zapis", zdaniem organu gminy jest proporcjonalny do możliwości inwestycyjnych terenów, na których został ustanowiony. Poza tym z uwagi na treść art. 35 uPb ograniczenia w ilości lokali w budynku mieszkalnym jednorodzinnym wynikające z definicji pojęcia budynku mieszkalnego jednorodzinnego zawartej w art. 3 pkt 2 uPb, mają zastosowanie przy braku ograniczeń w tej kwestii w zasadach kształtowania zabudowy ustalonych w prawie miejscowym. W takich warunkach, przyjęcie bardziej rygorystycznego ograniczenia ilości lokali w planie miejscowym nie jest sprzeczne z omawianą definicją – uregulowaną w ww. art. 3 pkt 2a uPb. 3.1. Opisanym na wstępie wyrokiem WSA w Warszawie skargę uwzględnił. 3.2. W motywach tego orzeczenia sąd pierwszej instancji przede wszystkim przyjął, że posiadanie przez skarżącą interesu prawnego w rozpatrywanej sprawie nie budzi wątpliwości, albowiem jest ona właścicielką działki ewid. nr [...], obręb [...], położonej we wsi [...], gmina W., objętej ustaleniami kwestionowanego MPZP. 3.2. Sąd pierwszej instancji uznał, że skarga jest zasadna, gdyż Rada Gminy W., określając w § 10 pkt 4 MPZP lokalizację wyłącznie jednego wolnostojącego budynku mieszkalnego o jednym lokalu mieszkalnym na działce budowlanej, przekroczyła granice władztwa planistycznego i dokonała w istocie w akcie prawa miejscowego nieuprawnionej modyfikacji przepisów powszechnie obowiązujących (ustawowych). Dokonane zaskarżoną uchwałą ustalenia co do ilości lokali mieszkalnych w wolnostojącym budynku mieszkalnym jednorodzinnym w zakresie, w jakim to dotyczy nieruchomości będącej własnością skarżącej, stanowią naruszenie przepisów odnoszących się do treści planu miejscowego, co w myśl art. 28 ust. 1 Upzp warunkuje stwierdzenie nieważności uchwały w oznaczonej części. Sąd pierwszej instancji podzielił bowiem stanowisko skarżącej, że nie jest dopuszczalne, aby z ogólnej właściwości organów gminy w zakresie władztwa planistycznego wywodzić uprawnienie organu uchwałodawczego prowadzące poprzez określone ustalenia MPZP do ograniczeń w wykonywaniu własności nieruchomości objętych uchwałą poprzez ograniczenie liczby lokali mieszkalnych w odniesieniu do zabudowy jednorodzinnej. 4.1. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła Gmina W. – reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika – na podstawie art. 173 § 1 i § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2023, poz. 259, Ppsa), zaskarżając wskazany wyrok w całości. 4.2. Skarżąca kasacyjnie Gmina zarzuca naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: 1) art. 3 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 1 oraz art. 15 ust. 2 pkt 6 Upzp poprzez ich błędną wykładnię, że gmina w ramach uprawnień planistycznych nie miała prawa dokonania w § 10 pkt 4 MPZP ograniczenia zabudowy działki budowlanej do jednego wolnostojącego budynku mieszkalnego o jednym lokalu mieszkalnym na działce budowlanej; 2) art. 15 ust. 2 pkt 6 Upzp poprzez jego błędną wykładnię, że wprowadzenie przez radę gminy parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu jeszcze innych niż wymienione w art. 15 ust. 2 pkt 6 Upzp nie pozostaje w zgodzie z celami Upzp oraz istotą planowania przestrzennego i przekraczają granice władztwa planistycznego; 3) art. 1 ust. 2 pkt 1, 2 i 5 Upzp poprzez "jego" (powinno być "ich" – uwaga Sądu) niezastosowanie w niniejszej sprawie i przyjęcie przez sąd pierwszej instancji, że § 10 pkt 4 uchwały w nieuzasadniony sposób narusza interes prawny skarżącej Spółki i stanowi przekroczenie władztwa planistycznego; 4) art. 64 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez ich niezastosowanie w niniejszej sprawie i przyjęcie, że § 10 pkt 4 uchwały w nieuzasadniony sposób narusza interes prawny skarżącej Spółki i stanowi przekroczenie władztwa planistycznego; 5) art. 4 ust. 1 oraz art. 10 ust. 1 pkt 6 i 8 Upzp poprzez ich niezastosowanie w niniejszej sprawie i przyjęcie przez sąd pierwszej instancji, że § 10 pkt 4 uchwały w nieuzasadniony sposób narusza interes prawny skarżącej Spółki i stanowi przekroczenie tzw. władztwa planistycznego; 6) art. 101 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Usg) poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu przez sąd pierwszej instancji, że § 10 pkt 4 uchwały w nieuzasadniony sposób narusza interes prawny skarżącej Spółki; 4.3. Skarżąca kasacyjnie zarzuca ponadto naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to: 1) art. 147 § 1 Ppsa poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i stwierdzenie nieważności uchwały w odniesieniu do działki ewid. Nr [...] obręb [...] w miejscowości [...], gmina W., pomimo braku przekroczenia przez Radę Gminy W. tzw. władztwa planistycznego co do § 10 pkt 4 uchwały; 2) art. 151 Ppsa poprzez jego niezastosowanie do oceny stanu faktycznego sprawy i nieoddalenie skargi w całości; 4.4. Z uwagi na powyższe skarżąca kasacyjnie wnosi o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie, w przypadku uznania przez sąd, że istota sprawy nie jest dostatecznie wyjaśniona, wnosi o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w Warszawie. 4.5. W skardze kasacyjnej wniesiono ponadto o zasądzenie na rzecz skarżącej kasacyjnie Gminy W. kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych. 4.6. Skarżąca kasacyjnie oświadczyła, iż zrzeka się przeprowadzenia rozprawy w przedmiotowej sprawie. 4.7. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Gmina podnosi, że wynikające z MPZP ograniczenie w liczbie mieszkań nie stanowi, w okolicznościach tej sprawy, naruszenia konstytucyjnej ochrony prawa własności, ani też nie narusza zasady proporcjonalności powodującej naruszenie istoty prawa własności przysługującej Spółce. W ocenie skarżącej kasacyjnie, nie można zgodzić się ze stanowiskiem WSA w Warszawie zawartym w uzasadnieniu skarżonego wyroku, jakoby z art. 15 Upzp nie wynikała podstawa prawna do ustalenia przez organ liczby lokali mieszkalnych w budynku mieszkalnym jednorodzinnym, gdyż art. 15 ust. 2 Upzp wymienia tylko obowiązkowe elementy planu, co oznacza, że mogą też być określone w planie inne wymagania w stosunku do nieruchomości, w tym np. ilość lokali, która może powstać w budynku. 4.8. W odpowiedzi Spółki na skargę kasacyjną wniesiono o jej oddalenie oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa prawnego wg norm przepisanych. Równocześnie Spółka oświadczyła, że zrzeka się prawa do przeprowadzenia rozprawy, przyłączając się tym samym do wniosku zawartego w skardze kasacyjnej o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym. Zdaniem skarżącej żaden z przepisów prawa nie daje gminie uprawnienia do decydowania o intensywności zabudowy poprzez ograniczanie ilości lokali mieszkalnych w budynkach mieszkalnych jednorodzinnych, tym bardziej, że definicja budynku mieszkalnego jednorodzinnego jest jednoznaczna i wprost wynika z aktu o randze ustawowej – uPb. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 5.1. Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa (Dz. U. 2024, poz. 935) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. 5.2. Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionej podstawie. Uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną, zawiera uzasadnienie zarzutów kasacyjnych (art. 193 zd. 2 Ppsa). 5.3. Istota sprawy sprowadzała się do oceny zakwestionowanego w skardze przepisu MPZP, tj. § 10 pkt 4 MPZP, w którym Rada Gminy W. dopuściła w oznaczonych konturach planistycznych dla terenów budownictwa zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, oznaczonych na rysunku planu symbolami 1MN, 2MN, 3MN, 4MN, lokalizację wyłącznie jednego wolnostojącego budynku mieszkalnego o jednym lokalu mieszkalnym na działce budowlanej. 5.4. Sąd pierwszej instancji trafnie przyjął, że Spółka będąca właścicielem działki ewid. Nr [...] obręb [...] w [...], miała interes prawny w zaskarżeniu MPZP, który swymi ustaleniami obejmował obszar tej działki, tym samym nie jest skuteczny zarzut naruszenia art. 101 ust. 1 Usg. Słusznie także sąd a quo przyjął, że Rada Gminy W. przekroczyła swe uprawnienia, dokonując w § 10 pkt 4 MPZP modyfikacji przepisów prawa powszechnie obowiązującego. Trafnie sąd pierwszej instancji wskazał na uprawnienia organu planistycznego wynikające z art. 15 ust. 2 pkt 6 Upzp, jak również jego obowiązki w aspekcie kształtowania treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wynikające z § 4 ust. 6 rozp. MI 2003. 5.5. Sąd Naczelny w pełni zgadza się z sądem pierwszej instancji, że przyjmując w MPZP odnośnie terenów zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej, Rada Gminy W. nie była uprawniona, aby w § 10 pkt 4 tegoż planu, ograniczać ilość lokali mieszkalnych w ramach kształtowania zabudowy. Niesporne bowiem jest, że ustalenie ilości lokali mieszkalnych dopuszczalnych prawem, aby wzniesiony obiekt wyczerpywał pojęcie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, zostało zdefiniowane przepisem art. 3 pkt 2a) uPb. Należy przez to rozumieć budynek wolno stojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku. Sąd pierwszej instancji na wsparcie swej argumentacji przywołał stanowiska zajęte w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 listopada 2019 r., II OSK 2631/18 (CBOSA.nsa.gov.pl), gdzie jednoznacznie stwierdzono, iż rada gminy nie ma ustawowej kompetencji do ograniczania w planie ilości lokali mieszkalnych w budynkach mieszkalnych jednorodzinnych w ramach zasad kształtowania zabudowy. Zdaniem Sądu w tym składzie, w skardze kasacyjnej nie zaprezentowano takiej argumentacji, która nakazywałaby nie podzielić stanowiska zaprezentowanego w powyższym judykacie. Skoro rada gminy dopuszcza w oznaczonym konturze planistycznym budownictwo mieszkalne jednorodzinne, to nie może zarazem ograniczać tej formy zabudowy, wbrew definicji takiego obiektu przyjętej w akcie prawa wyższego rzędu – uPB – poprzez wprowadzenie ograniczenia ilości lokali w takim budynku, ignorując treść art. 3 pkt 2a) uPb. 5.6. Nie dopuścił się zatem sąd pierwszej instancji naruszenia inkryminowanych przepisów prawa materialnego, a to: art. 3 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 1 oraz art. 15 ust. 2 pkt 6 Upzp poprzez ich błędną wykładnię, art. 15 ust. 2 pkt 6 Upzp poprzez jego błędną wykładnię, art. 1 ust. 2 pkt 1, 2 i 5 Upzp poprzez ich niezastosowanie, art. 4 ust. 1 oraz art. 10 ust. 1 pkt 6 i 8 Upzp poprzez ich niezastosowanie. Nie jest także usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 64 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez ich niezastosowanie w niniejszej sprawie. 5.7. W konsekwencji nie jest trafny zarzut naruszenia art. 147 § 1 Ppsa poprzez jego zastosowanie oraz art. 151 Ppsa poprzez jego niezastosowanie. 6.1. Z wyłożonych względów i działając na podstawie art. 184 Ppsa skargę kasacyjną oddalono. 6.2. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono w myśl art. 204 pkt 2) Ppsa.