II OSK 1687/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Jacek Chlebny po rozpoznaniu w dniu 18 września 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.L. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 28 lutego 2025 r. sygn. akt II SAB/Kr 14/25 o odrzuceniu skargi A.L. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w przedmiocie wpisu nieruchomości do rejestru zabytków postanawia: 1. uchylić zaskarżone postanowienie; 2. oddalić wniosek o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie postanowieniem z 28 lutego 2025 r., sygn. akt II SAB/Kr 14/25 odrzucił skargę A.L. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w przedmiocie wpisu do rejestru zabytków budynku przy ul. [...] w K. jako niedopuszczalną na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., dalej: p.p.s.a.). W uzasadnieniu wskazano, że sprawa bezczynności w postępowaniu przed Małopolskim Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków w sprawie wpisu do rejestru zabytków budynku przy ul. [...] w K. była już poddana kontroli sądowoadministracyjnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 19 lutego 2025 r., sygn. akt II SAB/Kr 13/25, wydanym w sprawie ze skargi J.P., zobowiązał organ do wydania aktu w terminie jednego miesiąca, a także stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W ocenie Sądu I instancji w tej sytuacji zaistniała przeszkoda do merytorycznego rozpoznania sprawy ze skargi A.L. Skargę kasacyjną złożyła A.L., zaskarżając postanowienie w całości i zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 50 § 1 w zw. z art. 51 p.p.s.a. w zw. z art. 4171 § 3 k.c. poprzez odrzucenie skargi na bezczynność organu z uwagi na wcześniejsze rozpoznanie skargi w tym samym przedmiocie wniesionej przez inną stronę postępowania w sytuacji, gdy Sąd I instancji nie połączył do łącznego rozpoznania skarg obydwu stron, mimo że zostały wniesione w tym samym czasie, a odrzucenie skargi jednej strony może uniemożliwić jej dochodzenie odszkodowania przed sądem powszechnym; 2. art. 111 § 1 w zw. z art. 51 p.p.s.a. poprzez zaniechanie obligatoryjnego połączenia do łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia skargi skarżącej A.L. i skargi innej strony tego samego postępowania J.P., mimo że obie skargi zostały złożone w tym samym czasie. Na podstawie powyższych zarzutów wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia i zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 1. Skarga kasacyjna okazała się zasadna. 2. Zasadne są zarzuty naruszenia art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 50 § 1 w zw. z art. 51 p.p.s.a., a także art. 111 § 1 p.p.s.a., albowiem wydanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyroku z 19 lutego 2025 r., sygn. akt II SAB/Kr 13/25 nie spowodowało, że wniesienie przez inną stronę postępowania w sprawie wpisu budynku do rejestru zabytków skargi na bezczynność i przewlekłość organu w tej sprawie jest niedopuszczalne. W pierwszej kolejności wskazać trzeba, że przepisy ustawy p.p.s.a. dopuszczają możliwość zaskarżenia tej samej decyzji albo bezczynności organu przez kilku uprawnionych. Wynika to z art. 51 p.p.s.a. wprowadzającego instytucję współuczestnictwa kilku skarżących w jednej sprawie. Z akt sprawy wynika, że bezczynność Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w sprawie wpisu do rejestru zabytków budynku położonego przy ul. [...] w K. zaskarżyły w drodze dwóch odrębnych skarg dwie strony tego postępowania, J.P. i A.L. Obydwie skargi wpłynęły w tym samym dniu (13 stycznia 2025 r.), skarga J.P. została zarejestrowana pod sygn. II SAB/Kr 13/25, a skarga A.L. – II SAB/Kr 14/25. Skoro skargi dotyczyły bezczynności i przewlekłości postępowania organu w tej samej sprawie, to Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie powinien na podstawie art. 111 § 1 p.p.s.a. połączyć je do wspólnego rozpoznania lub także rozstrzygnięcia. Zgodnie z tym przepisem sąd zarządza połączenie kilku oddzielnych spraw toczących się przed nim w celu ich łącznego rozpoznania lub także rozstrzygnięcia, jeżeli mogły być objęte jedną skargą. Zauważyć należy, że skorzystanie z instytucji, o której mowa w art. 51 p.p.s.a. i wniesienie jednej wspólnej skargi, jest uprawnieniem stron, natomiast art. 111 § 1 p.p.s.a. nakłada na sąd obowiązek połączenia kilku oddzielnych spraw toczących się przed nim, jeżeli mogły być objęte jedną skargą. Zatem, w każdej sytuacji, w której skarżący nie skorzystali z uprawnienia, o którym mowa w art. 51 p.p.s.a., sąd ma obowiązek połączyć sprawy. Prawidłowe stosowanie przez sąd art. 111 § 1 p.p.s.a. ma dużą doniosłość, albowiem zapobiega przypadkom rozbieżnych rozstrzygnięć sądu administracyjnego względem tej samej decyzji. W rozpoznawanej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie nie zastosował art. 111 § 1 p.p.s.a., co doprowadziło do sytuacji, w której skarga jednej ze stron postępowania (A.L.) nie została merytorycznie rozpoznana. Sąd I instancji wykluczył możliwość wnoszenia odrębnych skarg przez kilku skarżących na tę samą decyzję (bezczynność organu). W każdej sytuacji, gdy skarżący nie skorzystają z uprawnienia, jakie przyznaje im art. 51 p.p.s.a. i wniosą odrębne skargi należałoby (stosując wykładnię zaprezentowaną przez Sąd I instancji) odrzucić tę następną skargę. Takie stanowisko nie zasługuje na uwzględnienie. Odrzucenie skargi przez Sąd I instancji pozbawiło skarżącą prawa do uzyskania wiążącego rozstrzygnięcia w sprawie, w której we właściwym trybie i terminie wniosła skargę do sądu administracyjnego. Skarżąca A.L., kierując się zasadą zaufania do sądu, mogła mieć uzasadnione przekonanie, że również jej skarga, skoro nie została połączona do wspólnego rozpoznania ze skargą J.P. (II SAB/Kr 13/25), zostanie merytorycznie rozpoznana. Należy wziąć pod uwagę te szczególne okoliczności rozpoznawanej sprawy i opowiedzieć się za możliwie najpełniejszą (najbardziej efektywną) ochroną praw podmiotowych skarżącej. Pomimo przesądzenia w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 19 lutego 2025 r. (II SAB/Kr 13/25) w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu, wciąż zachodzi konieczność rozważenia, czy organ ochrony zabytków dopuścił się bezczynności lub przewlekłości postępowania w sprawie ze skargi A.L., biorąc pod uwagę jej indywidualny interes prawny w uruchomieniu postępowania sądowoadministracyjnego, oceniając, czy bezczynność (przewlekłość) organu w odniesieniu do tej strony miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Rozstrzygnięcie tych kwestii będzie miało zaś wpływ na ewentualne przyznanie od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. (które to orzeczenia może wydać zarówno na żądanie strony, jak i z urzędu), jak również na ewentualne orzeczenie o wymierzeniu organowi grzywny (o czym nie rozstrzygał WSA w Krakowie w powołanym wyroku) czy zasądzenie kosztów postępowania. Wydanie wyroku w sprawie o sygn. akt II SAB/Kr 13/25 wyklucza jedynie orzeczenie w przedmiocie zobowiązania organu do wydania aktu. Tym samym Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko zawarte w orzecznictwie, por. m.in. postanowienie NSA z 10 września 2024 r., II OZ 458/24, postanowienie NSA z 8 sierpnia 2024 r., I OZ 413/24 oraz postanowienie NSA z 3 lipca 2008 r., II GSK 255/08. 3. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie. 4. Wniosek skarżącej kasacyjnie o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego podlegał oddaleniu, ponieważ art. 203 i art. 204 p.p.s.a. nie mają zastosowania, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie sądu pierwszej instancji kończące postępowanie w sprawie (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 4/07).