II OSK 1683/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz Sędziowie Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 5 grudnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 5 kwietnia 2022 r. sygn. akt II SA/Rz 1808/21 w sprawie ze skargi J. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] września 2021 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną.

1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z 5 kwietnia 2022 r. sygn. akt II SA/Rz 1808/21 oddalił skargę J. J. (dalej skarżący) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z [...] września 2021 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Wójta Gminy P. z [...] lipca 2021 r. nr [...] o ustaleniu warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "Budowa budynku magazynowo-składowego w ramach zabudowy zagrodowej w istniejącym gospodarstwie rolnym wraz z infrastrukturą techniczną" na terenie działki nr [...] obr. [...]. Sąd I instancji wskazał w szczególności, iż zasadniczą kwestią jest rozstrzygnięcie o prawidłowości zastosowania art. 61 ust. 4 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r. poz. 741 ze zm., dalej upzp), który stanowi, że wymogu zachowania tzw. zasady dobrego sąsiedztwa nie stosuje się do zabudowy zagrodowej, w przypadku gdy powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie. Zdaniem Sądu Wojewódzkiego warunek przewidziany treścią art. 61 ust. 4 upzp został spełniony. Teren planowanej inwestycji stanowi współwłasność wnioskodawców – H. K. i W. K. i jest zabudowany budynkiem mieszkalnym oraz budynkami gospodarczymi a inwestorzy prowadzą na niej gospodarstwo rolne. Zgodnie z wnioskiem planowany budynek magazynowo-składowy ma funkcjonować w ramach istniejącego gospodarstwa rolnego i służyć do przechowywania płodów rolnych oraz maszyn rolniczych. Planowany budynek ma więc w założeniu funkcjonalny związek z prowadzeniem działalności rolniczej, która już funkcjonuje na działce nr [...]. Ponadto, jak wynika z akt sprawy, obaj wnioskodawcy spełniają warunek wielkości gospodarstwa, ponieważ średnia powierzchnia gospodarstwa rolnego w Gminie P. wynosi 2,2452 ha. Odnosząc się do zarzutów skargi, które dotyczyły twierdzenia o konieczności zweryfikowania przez organy legalności wypisów i wyrysów z ewidencji gruntów i budynków w oparciu o dokumenty źródłowe, w szczególności obowiązku wyjaśnienia przez organy charakteru granic prawnych działek (szerokość frontu działki), użytków, jak i szczegółów zagospodarowania terenu, wielkości i legalności zabudowy zagrodowej Sąd stwierdził, iż są one nietrafne. Brak jest podstaw do kwestionowania załączonej do wniosku mapy zasadniczej w skali 1:1000 przyjętej do zasobu pod nr [...]. Organy prowadzące postępowanie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy nie mają uprawnień do weryfikowania danych ewidencyjnych oraz dokumentów źródłowych. 2. Skarżący wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, co dotyczy przepisów art. 61 ust. 1-5 upzp oraz przepisów wykonawczych wydanych na podstawie art. 61 ust. 6 i ust. 7 upzp w postaci § 3 ust. 1 (obowiązującego do dnia 3 stycznia 2022 r.), § 5 § 6 i § 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r. poz. 1588, dalej rozporządzenie) przez nieprawidłowe dokonanie kontroli legalności analizy urbanistycznej będącej podstawą wydanych rozstrzygnięć; 2) naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na zaskarżone rozstrzygnięcie sprawy, tj. art. 91 § 2 i 3, art. 106 § 2, § 3 i § 5 oraz art. 113 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej Ppsa) w zw. z art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137, dalej Pusa), przez ich niewłaściwe zastosowanie, zaniechanie ustalenia zgodnego z prawem stanu faktycznego i niedokonania przez Sąd kontroli legalności zaskarżonej decyzji od strony legalności zgromadzonych dowodów. W oparciu o wskazane zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. 3. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 3.1. Skarga kasacyjna jest niezasadna. 3.2 Wobec tego, że strona skarżąca zrzekła się rozprawy, a pozostali uczestnicy postępowania nie zażądali przeprowadzenia rozprawy, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 182 § 2 i 3 Ppsa, skargę kasacyjną rozpoznał na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. 3.3. W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu (art. 183 § 1 Ppsa). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Przy tym zgodnie z art. 193 zdanie drugie Ppsa uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną ogranicza się wyłącznie do oceny zarzutów skargi kasacyjnej w oparciu o stan faktyczny przyjęty w orzeczeniu przez sąd I instancji. 3.4. W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, iż skarga kasacyjna pomija kluczową dla sprawy okoliczność, a mianowicie, że kwestionowane warunki zabudowy zostały ustalone dla zabudowy zagrodowej i w sprawie miał zastosowanie art. 61 ust. 4 upzp. Przepis ten stanowi, że zasady kontynuacji (dobrego sąsiedztwa), o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp, nie stosuje się do zabudowy zagrodowej w sytuacji, gdy "powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie". W świetle art. 61 ust. 4 upzp istotne znaczenie ma urbanistyczny aspekt zabudowy zagrodowej, ponieważ skutki jakie wywołuje tego typu zabudowa z perspektywy ładu przestrzennego są diametralnie inne od skutków wywołanych zabudową w przestrzeni zurbanizowanej. Przy wykładni tego przepisu trzeba uwzględniać cel jakiemu służy ten przepis. Mianowicie celem analizowanego unormowania jest umożliwienie rolnikom posiadającym relatywnie duże gospodarstwa rolne, często o rozproszonym układzie, zorganizowanie swojego miejsca pracy w pewnym oddaleniu od miejsca zamieszkania (siedliska), czyli wydzielenia terenu przeznaczonego pod większe obiekty gospodarcze lub inwentarskie. Przyjęcie poglądu, że tego rodzaju obiekty miałyby być realizowane z zachowaniem zasady tzw. dobrego sąsiedztwa w istocie w ogóle uniemożliwiałyby ich realizację bez uprzedniego uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Obiekty te mają bowiem być powiązane funkcjonalnie z prowadzonym przez inwestora gospodarstwem rolnym oraz jego uwarunkowaniami, a nie z uwarunkowaniami oraz zabudową sąsiedniego gospodarstwa rolnego, które może mieć całkowicie odmienny profil produkcji rolnej. Koncentracja natomiast jednego rodzaju obiektów, np. inwentarskich obok siebie, powodowałaby niedopuszczalną koncentrację uciążliwości na danym terenie, sprzeczną z zasadami ładu przestrzennego (wyroki NSA z: 18 kwietnia 2018 r. sygn. akt II OSK 2674/17, 10 marca 2021 r. sygn. akt II OSK 2951/19, 22 czerwca 2023 r. sygn. akt II OSK 2262/20). W takiej też sytuacji analiza urbanistyczna ma charakter uproszczony i nie dotyczy kontynuacji parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Ta uproszczona analiza dotyczy dostępu do drogi publicznej, dostępności do istniejącego lub projektowanego uzbrojenia terenu, kwestii ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz zgodności z przepisami odrębnymi. 3.5. Tymczasem wywiedziony w skardze kasacyjnej zarzut prawa materialnego, pomijając brak precyzji w jego skonstruowaniu (zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 upzp bez podania konkretnego punktu oraz niewskazanie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej na czym miałoby polegać naruszenie art. 61 ust. 2-5 upzp), sprowadza się do kwestionowania legalności analizy urbanistycznej będącej podstawą wydanych rozstrzygnięć. W niniejszej sprawie nie było w ogóle potrzeby wyznaczenia obszaru analizowanego, ponieważ ma on znaczenie tylko dla zbadania przesłanki zasady kontynuacji wynikającej z art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp, a ta nie miała zastosowania do wnioskowanej inwestycji jako stanowiącej zabudowę zagrodową. Organy nie mogły więc naruszyć przepisów rozporządzenia dotyczących wskaźników zabudowy, określenia kształtu dachu, kątu jego nachylenia czy linii zabudowy, bo nie było jakiejkolwiek konieczności nawiązania do zabudowy sąsiedniej i nie miało to żadnego związku z wyznaczeniem obszaru analizowanego. Zarzuty naruszenia art. 61 ust. 1-5 upzp oraz przepisów wykonawczych wydanych na podstawie art. 61 ust 6 i ust. 7 upzp w postaci § 3 ust. 1, § 5, § 6 i § 8 rozporządzenia są więc nieusprawiedliwione. 3.6. Nie zasługuje na uwzględnienie również zarzut naruszenia przepisów postępowania. Kwestia powierzchni działek ewidencyjnych oraz legalności zabudowy w obszarze objętym analizą urbanistyczną nie ma jakiegokolwiek znaczenia dla ustalenia warunków zabudowy na podstawie art. 61 ust. 4 upzp. Nie jest również rolą organu wydającego decyzje w sprawie warunków zabudowy kwestionowanie prawidłowości dokumentów przyjętych do państwowego zasobu geodezyjno-kartograficznego oraz wydanych przez służbę geodezyjną kartograficzną wypisów i wyrysów z ewidencji gruntów i budynków. Ponadto powierzchnia gospodarstwa inwestorów - 5,1214 ha w sposób oczywisty przekracza średnią wielkość gospodarstwa rolnego w gminie P., która wynosi 2,2452 ha. Nie było też potrzeby określenia powierzchni każdej z działek tworzących gospodarstwo rolne z ewidencji podatkowej będącej w posiadaniu Gminy. 3.7. Wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej są więc niezasadne. 3.8. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na mocy art. 184 Ppsa, skargę kasacyjną oddalił.