II OSK 1680/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędziowie Sędzia NSA Robert Sawuła Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Olga Jasionek po rozpoznaniu w dniu 27 marca 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Gminy Raszyn od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 kwietnia 2021 r. sygn. akt IV SA/Wa 2728/20 w sprawie ze skargi Wojewody Mazowieckiego na uchwałę Rady Gminy Raszyn z dnia 28 grudnia 2015 r. nr XVII/170/15 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Gminy Raszyn na rzecz Wojewody Mazowieckiego kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 29 kwietnia 2021 r. sygn. akt IV SA/Wa 2728/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Wojewody Mazowieckiego, stwierdził nieważność uchwały Rady Gminy Raszyn z dnia 28 grudnia 2015 r. nr XVII/170/15 w odniesieniu do ustaleń części tekstowej i graficznej w zakresie w jakim dopuszcza do realizacji zabudowę w odległości mniejszej niż 150 m od obiektu wojskowego, w ramach terenu oznaczonego symbolem 2U/UC oraz zasądził od Gminy Raszyn na rzecz Wojewody Mazowieckiego kwotę 480 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W skardze kasacyjnej Gmina Raszyn zaskarżyła ww. wyrok w całości zarzucając mu naruszenie: 1) art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.; zwanej dalej p.p.s.a.) w zw. z art. 28 ust. 1 oraz w zw. z art. 4 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 741 z późn. zm.; zwanej dalej: u.p.z.p.), poprzez stwierdzenie nieważności uchwały w części w skutek błędnego przyjęcia, że organ naruszył art. 4 ust. 3 zdanie drugie u.p.z.p., a tym samym naruszył w istotny sposób zasady sporządzania planu miejscowego w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p., co skutkował uwzględnieniem skargi; 2) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia wewnętrznie niespójnego, zawierającego niedające się wyjaśnić sprzeczności, które nie pozwalają na ustalenie toku rozumowania Sądu i dokonanie kontroli zaskarżonego wyroku, co miało istotny wpływ na wynik sprawy; 3) art. 28 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 3 u.p.z.p poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że wprowadzenie przez organ w treści planu ograniczeń w zagospodarowaniu i korzystaniu z terenów, bez wprowadzenia najdalej idącego ograniczenia w postaci zakazu zabudowy stanowi naruszenie art. 4 ust. 3 zdanie drugie u.p.z.p., a tym samym narusza w istotny sposób zasady sporządzania planu miejscowego w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p.; 4) art. 24 ust. 1 u.p.z.p. w związku z art. 106 ust. 1 k.p.a. poprzez ich zastosowanie do ustalonego w sprawie stanu faktycznego, wskutek błędnego przyjęcia, że pismo Wojewódzkiego Szefa Sztabu Wojskowego znak 2718/15 z dnia 8 października 2015 r. stanowiło uzgodnienie projektu uchwały dokonane w formie postanowienia wydanego w trybie art. 106 k.p.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy; 5) art. 25 ust. 3 u.p.z.p. poprzez jego niezastosowanie do ustalonego w sprawie stanu faktycznego, w sytuacji gdy z uwagi na nieprzedstawienie w ustawowym terminie przez organ wojskowy stanowiska spełniającego wymagania określone w art. 24 ust. 1 u.p.z.p. nastąpiło milczące, bezwarunkowe uzgodnienie projektu, o którym mowa w art. 25 ust. 3 u.p.z.p., co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazała, że organ w ramach procedury planistycznej respektował zapisy art. 4 ust 3 zdanie drugie u.p.z.p. Zgodnie z obowiązującym planem miejscowym zasadnicza część działki nr ew. 30 położonej we wsi Falenty przy Alei Krakowskiej i ul. Sokołowskiej znajduje się na terenie usług, w tym handlu o powierzchni sprzedaży powyżej 2000m² oznaczonym symbolem 2/U/UC. Ponadto północna część ww. działki znajduje się w granicach strefy ochronnej terenu zamkniętego (150 m od granic terenu zamkniętego), dla którego obowiązują m. in. postanowienia § 11 planu. Działki wokół terenu zamkniętego od 1994 r. w planie zagospodarowania przestrzennego Gminy Raszyn były terenami z ograniczonym prawem zabudowy. Podobnie w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Raszyn (uchwała Nr 76/XIlX/99 Rady Gminy Raszyn z dnia 16 grudnia 1999 r.) tereny te zostały przeznaczone pod zabudowę z obowiązującymi w strefie ograniczeniami w zainwestowaniu w postaci zakazu zabudowy mieszkaniowej, zakładów produkujących artykuły żywności, zakładów żywienia zbiorowego oraz zakładów przechowujących żywność. Zgodnie z ustaleniami obowiązującego Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Raszyn (uchwała Nr LX/590/14 Rady Gminy Raszyn z dnia 21 października 2014 r.) w strefie obowiązują ograniczenia w zainwestowaniu: zakaz zabudowy mieszkaniowej, zakładów produkujących artykuły żywności, zakładów żywienia zbiorowego oraz zakładów przechowujących żywność. Powyższe ograniczenia w zagospodarowaniu i korzystaniu z terenów zostały także zawarte w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Jednocześnie organ rozważał i uznał, iż w celu realizacji postanowień art. 4 ust. 3 zdanie drugie u.p.z.p. wystarczające będzie wprowadzenie w planie miejscowym ww. ograniczeń, bez wprowadzania zakazu zabudowy. Zatem brak jest podstaw do twierdzenia, ze organ nie rozważał możliwości wprowadzenia zakazu zabudowy w strefie ochronnej. Sąd wskazał, że art. 4 ust. 3 zdanie drugie u.p.z.p. nie wymaga obligatoryjnego wprowadzenia zakazu zabudowy w strefie ochronnej. Zatem brak jest podstaw by uznać, iż organ wprowadzając ograniczenia w zagospodarowaniu i korzystaniu z terenów, bez wprowadzenia najdalej idącego ograniczenia w postaci zakazu zabudowy naruszył przepis art. 4 ust. 3 zdanie drugie u.p.z.p., a tym samym naruszył w istotny sposób zasady sporządzania planu miejscowego w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Nie sposób zgodzić się ze stanowiskiem Sądu, iż pismo Wojewódzkiego Szefa Sztabu Wojskowego znak 2718/15 z dnia 8 października 2015 r. stanowiło uzgodnienie dokonane w formie postanowienia wydanego w trybie art. 106 k.p.a., a tym samym zostało dokonane w trybie art. 24 ust. 1 u.p.z.p. Organ wojskowy nie dochował formy wymaganej art. 24 ust. 1 u.p.z.p. Trudno bowiem uznać, że pismo Wojewódzkiego Szefa Sztabu Wojskowego znak 2718/15 z dnia 8 października 2015 r. zawierało wszystkie elementy określone w art. 124 § 1 i § 2 k.p.a. W szczególności pismo to nie zawierało powołania podstawy prawnej, pouczenia, czy i w jakim trybie służy na nie zażalenie lub skarga do sądu administracyjnego, a także uzasadnienia prawnego. Tym samym należy uznać, iż w przedmiotowej sprawie, z uwagi na nieprzedstawienie w wymaganym terminie stanowiska organu wojskowego w sposób wymagany art. 24 ust. 1 u.p.z.p., tj w formie postanowienia, uzgodnienie dokonało się w sposób milczący bez żadnych warunków na mocy art. 25 ust. 3 u.p.z.p. Uzasadniając zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. gmina wskazała,na wewnętrzną sprzeczność uzasadnienia wyroku. Z jednej strony Sąd stwierdza, że organ "był zobowiązany rozważyć dopuszczalność zakazu zabudowy w granicach 150 m strefy ochronnej", a brak "rozważenia zakazu zabudowy" przez organ wydaje się być przyczyną stwierdzenia przez Sąd nieważności uchwały w części. Z drugiej strony z dalszej części uzasadnienia wyroku wynika, że w planie miejscowym powinien być wprowadzany całkowity zakaz zabudowy w strefie ochronnej. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda wniósł o jej oddalanie oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności postępowania toczącego się przed sądem pierwszej instancji. Stosownie do art. 193 zd. 2 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej formułowanej przez stronę skarżącą, organy administracji publicznej oraz Sąd I instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny został przedstawiony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. W skardze kasacyjnej Gmina kwestionuje stanowisko Sądu I instancji, iż w sprawie doszło do istotnego naruszenia zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały w części. Istotne naruszenie zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego polegało w ocenie Sądu na nieustaleniu zakazu zabudowy w strefie ochronnej terenu zamkniętego – obiektu wojskowego. Wskazać trzeba, że jedną z wartości, które powinny być uwzględniane w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym są potrzeby obronności i bezpieczeństwa państwa (art. 1 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p.). Władztwo planistyczne gminy nie obejmuje terenów zamkniętych, którymi są często tereny wojskowe (art. 3 ust. 1 u.p.z.p.). W odniesieniu do terenów zamkniętych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ustala się tylko granice tych terenów oraz granice ich stref ochronnych. W strefach ochronnych ustala się ograniczenia w zagospodarowaniu i korzystaniu z terenów, w tym zakaz zabudowy (art. 4 ust. 3 u.p.z.p.). Do określania potrzeb w zakresie obronności i bezpieczeństwa państwa właściwe są organy wojskowe, które uzgadniają projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z art. 17 pkt 6 lit. b tiret czwarte i pkt 9 wójt, burmistrz albo prezydent miasta po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego występuje o uzgodnienie projektu planu z właściwymi organami wojskowymi, ochrony granic oraz bezpieczeństwa państwa, a następnie wprowadza zmiany wynikające z uzyskanych opinii i dokonanych uzgodnień. Współpraca organów gminy z organami wojskowymi jest istotna zwłaszcza w procesie wprowadzania do planu miejscowego ustaleń dotyczących stref ochronnych wojskowych terenów zamkniętych. W stanie faktycznym niniejszej sprawy organ planistyczny zwrócił się do Szefa Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego w Warszawie celem uzgodnienia projektu planu. Szef Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego w Warszawie w piśmie z dnia 8 października 2015 r. wskazał, że teren objęty planem znajduje się w bezpośrednim sąsiedztwie kompleksu wojskowego K - 3796 (CRN Puchały). Na mocy decyzji Nr 393/MON Ministra Obrony Narodowej z 30 września 2014 r. w sprawie ustalenia terenów zamkniętych w resorcie obrony narodowej (Dz. Urz. MON 203.10.2014 r., poz. 321) stanowił teren zamknięty. Obiekt też zakwalifikowany został przez Radę Ministrów jako szczególnie ważny dla bezpieczeństwa i obronności państwa co przemawia za koniecznością objęcia terenu przylegającego do obiektu szczególnym nadzorem. Wskazano na konieczność wprowadzenie całkowitego zakazu zabudowy w odległości mniejszej niż 150 m od obiektu wojskowego. Zasadnie zatem Sąd I instancji przyjął, że mając na uwadze stanowisko Szefa Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego w Warszawie organ planistyczny obowiązany był rozważyć zakaz zabudowy w odległości mniejszej niż 150 m od obiektu wojskowego. Tymczasem z treści przedmiotowego planu miejscowego wynika, że dla terenu oznaczonego symbolem 2U/UC, w § 11 pkt 3 dotyczącym szczególnych warunków zagospodarowania terenu oraz ograniczeń w jego użytkowaniu ustalono dla obszaru w granicach strefy ochronnej terenu zamkniętego w odległości do 150 m od linii rozgraniczających tego terenu - zakaz lokalizowania zakładów produkujących artykuły żywnościowe, żywienia zbiorowego i przechowujących żywność. Na rysunku planu stanowiącym załącznik nr 1 dla terenu oznaczonego symbolem 2U/UC wyznacza się nieprzekraczalne linie zabudowy, w tym linię biegnącą w granicy strefy ochronnej terenu zamkniętego, tj. w odległości mniejszej niż 150 m od obiektu wojskowego. W § 16 ust. 1 uchwały w ustaleniach dla terenów usług, w tym handlu o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m², oznaczonych na rysunku planu symbolem 2U/UC ustalono przeznaczenie terenów: podstawowe: usługi nieuciążliwe, usługi handlu, w tym o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m² oraz z zakresu obsługi komunikacji - w szczególności stacje paliw i stacje obsługi samochodów i uzupełniające: urządzenia budowlane, budynki gospodarcze, garaże i miejsca parkingowe, zieleń urządzona, obiekty małej architektury, infrastruktura techniczna; dopuszczalne: drogi wewnętrzne. W ocenie Naczelnego sadu Administracyjnego, zasadnie Sąd I instancji przyjął, że stanowisko Szefa Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego w Warszawie zostało zignorowane w toku prac planistycznych, co stanowiło istotne naruszenie zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego skutkujące koniecznością stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w części. Niezasadne okazały się zatem zarzuty naruszenia art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 28 ust. 1 oraz w zw. z art. 4 ust. 3 u.p.z.p. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska skarżącej kasacyjnie, iż pismo Szefa Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego w Warszawie nie stanowiło uzgodnienia projektu planu. Z art. 24 ust. 1 u.p.z.p. ustawodawca wyraźnie nakazał stosowanie art. 106 k.p.a. przy dokonywaniu uzgodnień projektu planu miejscowego. Uzgodnienie powinno zatem zostać dokonane w formie postanowienia. Nieprzedstawienie stanowiska organu uzgodnieniowego w określonym terminie uważa się za równoznaczne odpowiednio z uzgodnieniem lub zaopiniowaniem projektu (art. 25 ust. 2 u.p.z.p.). Niewątpliwie w niniejszej sprawie stanowisko Szefa Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego w Warszawie nie przybrało formy postanowienia, niemniej zasadnie Sąd I instancji przyjął, że zawierało podstawowe składniki aktu wydanego w trybie art. 106 k.p.a. W tej sytuacji nie może być mowy o milczącym uzgodnieniu w trybie art. 25 ust. 2 u.p.z.p., a zarzuty naruszenia art. 24 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 106 ust. 1 k.p.a. oraz art. 25 ust. 3 u.p.z.p. uznać należało za bezzasadne. Sąd I instancji nie dopuścił się także naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Przepis ten reguluje wymogi uzasadnienia wyroku i wynika z niego, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. W orzecznictwie prezentowany jest pogląd, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli (por. wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2012 r. sygn. akt II OSK 1485/1;,http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Treść uzasadnienia powinna umożliwić zarówno stronom postępowania, jak i - w razie kontroli instancyjnej - Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu, prześledzenie toku rozumowania sądu i poznanie racji, które stały za rozstrzygnięciem o zgodności bądź niezgodności z prawem zaskarżonego aktu. Tworzy to po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, że w razie wniesienia skargi kasacyjnej nie powinno budzić wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż zaskarżony wyrok został wydany po gruntownej analizie akt sprawy i że wszystkie wątpliwości występujące na etapie postępowania administracyjnego zostały wyjaśnione (por. wyrok NSA z dnia 25 stycznia 2013 r. sygn. akt II OSK 1751/11; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Tego typu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się w rozpoznawanej sprawie. Z uzasadnienia zaskarżonego wynika jednoznacznie, jakich uchybień dopatrzył się Sad I instancji, dlaczego uznał je za istotne i dlaczego koniecznym było uwzględnienie skargi. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej. O kosztach postępowania Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.