II OSK 1678/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Miron Sędziowie Sędzia NSA Marzenna Linska - Wawrzon (spr.) Sędzia del. WSA Anna Szymańska Protokolant starszy asystent sędziego Małgorzata Mańkowska po rozpoznaniu w dniu 20 lutego 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. D. i B. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 23 marca 2022 r. sygn. akt II SA/Gd 616/21 w sprawie ze skargi E. D. i B. D. na postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 19 sierpnia 2021 r. nr ... w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 23 marca 2022 r., sygn. akt II SA/Gd 616/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a.), oddalił skargę E. D. i B. D. na postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia 19 sierpnia 2021 r. w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych. E. D. i B. D. złożyli skargę kasacyjną, którą zaskarżyli powyższy wyrok w całości. 1. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj.: a) art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm., dalej: "specustawa") w zw. z art. 2 ust. 2 specustawy, przez błędną wykładnię i przyjęcie, że budowa budynku domu jednorodzinnego (miejsce kwarantanny dla osób chorych lub podejrzanych o zakażenie w ramach walki z COVID-19) nie stanowi budowy obiektu budowlanego w związku z przeciwdziałaniem COVID-19 rozumianym jako wszelkie czynności związane ze zwalczaniem zakażenia, zapobieganiem rozprzestrzenianiu się, profilaktyką oraz zwalczaniem skutków, w tym społeczno-gospodarczych COVID- 19, podczas gdy w istocie budowa ma związek z zapobieganiem rozprzestrzenianiu się COVID-19, przez zapewnienie miejsca izolacji dla osób zarażonych lub co do których istnieje ryzyko zarażenia (przebywających w przymusowej izolacji/kwarantannie), a w konsekwencji zapewnienie faktycznego i rzeczywistego odizolowania osób zarażonych, celem zapobiegnięcia dalszego rozprzestrzeniania się choroby przez kontakty z innymi osobami, a tym samym jest to budowa spełniająca przesłanki, o których mowa w art. 12 ust. 1 w zw. z art. 2 ust. 2 specustawy; b) art. 12 ust. 1 specustawy w zw. z art. 36 ust. 1 specustawy, przez błędną wykładnię i nieuprawnione przyjęcie, że utrata mocy obowiązującej przez art. 12 specustawy po upływie 180 dni od daty wejścia w życie specustawy, oznacza, że ustawodawca przewidział możliwość realizacji wyłącznie obiektów budowlanych o charakterze przejściowym, tymczasowym, a tym samym nie przewidział możliwości realizacji na jego podstawie izolatoriów; c) art. 12 ust. 1 specustawy w zw. z § 9 ust. 1 pkt 2 lit. a) Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 31 marca 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz.U. 2020 poz. 566) przez jego niezastosowanie i przyjęcie, że realizowana przez skarżącego inwestycja nie spełnia wymogów izolatorium, podczas gdy dopuszczalne jest odbywanie kwarantanny lub izolacji również w innych obiektach niż w izolatorium w rozumieniu Rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 26 marca 2020 r. w sprawie standardu organizacyjnego opieki w izolatoriach (Dz.U.2021.965); 2. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7a § 1 k.p.a. w zw. z art. 12 ust. 1 specustawy w zw. z art. 2 ust. 2 specustawy, przez oddalenie skargi na postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia 19 sierpnia 2021 r. mimo oczywistego naruszenia przez organ I oraz II instancji zasad postępowania administracyjnego, w tym rozstrzygnięcie wątpliwości prawnych co do zakresu zastosowania normy prawnej z art. 12 ust. 1 specustawy, na niekorzyść stron postępowania, w sposób oczywiście sprzeczny z zasadą postępowania administracyjnego wynikającą z art. 7a § 1 k.p.a., podczas gdy nie sprzeciwiały się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ (nie zachodziły wyjątki, o których mowa w ustawie); b) art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a., przez niewywiązanie się przez Sąd I instancji z obowiązku kontroli legalności działalności administracji publicznej i pominięcie szeregu zarzutów skarżących dotyczących naruszenia praw skarżących do czynnego udziału w postępowaniu oraz naruszeniem zasady należytego i wyczerpującego informowania skarżących o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie praw i obowiązków skarżących będących przedmiotem postępowania administracyjnego, tj. przez pominięcie następujących okoliczności: i) zawiadomienie skarżących o wszczęciu postępowania na podstawie zawiadomienia z dnia 10 listopada 2020 r. wraz z doręczeniem skarżącym zaskarżonego postanowienia wydanego w tej samej dacie; ii) zawiadomienie skarżących o możliwości zaznajomienia się z aktami sprawy na podstawie zawiadomienia z dnia 10 listopada 2020 r. wraz z doręczeniem skarżącym zaskarżonego postanowienia wydanego w tej samej dacie; iii) wydania zaskarżonego postanowienia przed zapoznaniem się organu z uwagami do protokołu z oględzin nieruchomości z dnia 9 listopada 2020 r., mimo zakreślenia w treści protokołu terminu 7 dni na wniesienie uwag do protokołu przez skarżącym (co skarżący uczynili); - co doprowadziło do rażącego naruszenia prawa skarżących do obrony Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi przez uchylenie zaskarżonego postanowienia i umorzenie postępowania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 193 zd. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji oraz Sąd pierwszej instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawiony został w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, Sąd Wojewódzki rozpoznając niniejszą sprawę przyjął prawidłową wykładnię przepisów art. 12 ust. 1 w zw. z art. 2 ust. 2 oraz w zw. z art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (dalej: specustawa covidowa), a w konsekwencji zasadnie zaakceptował stanowisko organów obu instancji, zgodnie z którym przedmiotowy budynek mieszkalny jednorodzinny nie spełnia kryteriów obiektu realizowanego w związku z przeciwdziałaniem COVID-19 w trybie art. 12 ust. 1 specustawy covidowej, co skutkować musiało wszczęciem postępowania legalizacyjnego na podstawie art. 48 Prawa budowlanego. Przepis art. 12 ust. 1 specustawy covidowej stanowił, że do projektowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i rozbiórki obiektów budowlanych, w tym zmiany sposobu użytkowania, w związku z przeciwdziałaniem COVID-19, nie stosuje się przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2019 r. poz. 1186, ze zm.), ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2020 r. poz. 293) oraz ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. z 2020 r. poz. 282), a w przypadku konieczności poszerzenia bazy do udzielania świadczeń zdrowotnych, także przepisów wydanych na podstawie art. 22 ust. 3, 4 i 4a ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej. Z kolei w myśl art. 2 ust. 2 tej ustawy, za "przeciwdziałanie COVID-19" rozumie się wszelkie czynności związane ze zwalczaniem zakażenia, zapobieganiem rozprzestrzenianiu się, profilaktyką oraz zwalczaniem skutków, w tym społeczno-gospodarczych, choroby zakaźnej wywołanej wirusem SARS-CoV-2, zwanej "COVID-19". Interpretując powyższe przepisy, Sąd Wojewódzki trafnie zaznaczył w uzasadnieniu wyroku, że wprowadzona regulacja jest absolutnym wyjątkiem od ogólnych zasad wynikających między innymi z ustawy Prawo budowlane, a zatem nie może być interpretowana rozszerzająco. Słusznie też Sąd Wojewódzki zwrócił uwagę, że zwolnienie inwestorów z obowiązków określonych w Prawie budowlanym było przewidziane na okres 180 dni, tak więc zasadniczo na podstawie art. 12 ust. 1 specustawy covidowej mogły być realizowane roboty budowlane podejmowane w celu przeciwdziałania COVID-19 (np. szpitale tymczasowe, obiekty budowlane na cele kwarantanny, budowa zewnętrznych poczekalni dla chorych). Akceptacji podlegała konstatacja Sądu Wojewódzkiego, że w sytuacji, gdy na mocy art. 12 specustawy covidowej inwestorzy otrzymali daleko idące przywileje w stosunku do innych inwestorów realizujących obiekty budowlane na podstawie przepisów ogólnych, to przesłanka "przeciwdziałania COVID-19" musi być interpretowana rygorystycznie (zawężająco). W rezultacie prawidłowo wywiódł Sąd Wojewódzki, że jeśli inwestycja budowlana służy innemu celowi niż przeciwdziałanie COVID-19, ewentualnie ubocznie może przyczyniać się do przeciwdziała COVID-19, to nie podlega trybowi specjalnemu z art. 12 specustawy covidowej. Tym samym nie mogą korzystać z tych szczególnych uprawnień inwestorzy realizujący obiekty przeznaczone całorocznie lub okresowo do przebywania ludzi w celu zapewnienia odpowiedniej przestrzeni mieszkalnej. W konkluzji Sąd Wojewódzki zasadnie przyjął, że realizowany przez skarżących budynek mieszkalny jednorodzinny nie stanowił obiektu budowlanego w celu przeciwdziałania COVID-19, chociaż mógł im służyć okresowo jako miejsce odbywania izolacji lub kwarantanny. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie powinno budzić wątpliwości, że głównym celem budowy domu jednorodzinnego jest zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych, a tylko ubocznie może on służyć odbywaniu izolacji oraz kwarantanny, a więc przeciwdziałaniu COVID-19. Jako nieprzekonującą należało zatem uznać przedstawioną w skardze i skardze kasacyjnej argumentację skarżących, którzy utrzymywali, że budowa przedmiotowego budynku mieszkalnego jednorodzinnego miała związek z zapobieganiem rozprzestrzenianiu się COVID-19, poprzez zapewnienie miejsca izolacji dla osób zarażonych lub co do których istnieje ryzyko zarażenia, przebywających w przymusowej izolacji lub kwarantannie. W orzecznictwie trafnie wskazano, że każdy nowo powstały budynek budowany w stanie epidemii przystosowany na pobyt ludzi (w tym budynek letniskowy), może służyć za miejsce, w którym możliwe będzie odbycie izolacji/kwarantanny. Nie może jednak ujść uwadze, że zwolnienie w art. 12 ustawy covidowej od stosowania przepisów Prawa budowlanego nie dotyczy każdego budynku przystosowanego do pobytu ludzi i posiadającego rozwiązania techniczne przeciwdziałające COVID-19, lecz dotyczy wyłącznie obiektów, których budowa pozostaje w bezpośrednim związku przyczynowym z tym przeciwdziałaniem (por. wyrok NSA z 20 listopada 2024 r., II OSK 416/22). Także w wyroku z 18 stycznia 2023 r. II OSK 2604/21 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że przy ocenie, czy powstający obiekt budowlany ma związek z przeciwdziałaniem epidemii (art. 12 specustawy covidowej) należy założyć, iż nie chodzi o taki budynek, który miał jedynie dodatkowo, marginesowo, czy pośrednio przyczyniać się do przeciwdziałania COVID-19. Z kolei w wyroku z 23 stycznia 2024 r. II OSK 2054/22 Naczelny Sąd Administracyjny zaznaczył, że budowa domu jednorodzinnego podejmowana jest przede wszystkim w interesie indywidualnym inwestora, zaś jej uboczny związek z przeciwdziałaniem COVID-19 nie upoważnia do zastosowania regulacji przewidzianej w art. 12 specustawy, w żadnym razie nie służy bowiem realnemu zwalczaniu zakażenia, zapobieganiu rozprzestrzeniania się, czy też profilaktyce oraz zwalczaniu skutków choroby COVID-19. Wobec powyższego w niniejszej sprawie na aprobatę zasługiwała ocena organów obu instancji, a następnie Sądu Wojewódzkiego, że budowa we wrześniu 2020 r. budynku mieszkalnego jednorodzinnego na oznaczonej nieruchomości wymagała uzyskania pozwolenia na budowę bądź dokonania zgłoszenia, gdyż nie mogła być ona realizowana w szczególnym trybie specustawy covidowej, a więc bez zachowania wymogów ustawy Prawo budowlane. Podkreślić należy, że jeżeli dany obiekt budowlany służy także albo przede wszystkim innemu celowi niż przeciwdziałanie COVID-19, to nie można uznać, że jest on realizowany w trybie art. 12 ust. 1 specustawy covidowej. Z tych względów bezzasadne okazały się zarzuty sformułowane w punktach 1a) i c) podstawy kasacyjnej. Jako chybiony uznać należało również zarzut skargi kasacyjnej odnoszący się do art. 12 ust. 1 w zw. z art. 36 ust. 1 specustawy. Stosownie do art. 36 ust. 1 wym. ustawy, przepis art. 12 traci moc po upływie 180 dni od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, co nastąpiło z dniem 5 września 2020 r. Sąd Wojewódzki, kierując się właściwą wykładnią powyższych przepisów, wskazał zasadnie, że skarżący mylnie twierdzą, iż uprawnienia nabyte pod rządami art. 12 ust. 1 specustawy rozciągnęły się na okres, kiedy przepis ten utracił już moc. W szczególności słusznie stwierdził Sąd Wojewódzki, że samo ewentualne wytyczenie geodezyjne obiektu w dniu 3 września 2020 r. nie mogło doprowadzić do zakończenia budowy przed 5 września, co dodatkowo potwierdza brak możliwości zastosowania w sprawie regulacji z art. 12 ust. 1 specustawy covidowej. Podkreślić trzeba, że uproszczony tryb szczególny ustanowiony został w art. 12 ust. 1 ustawy covidowej w związku z zaistniałym stanem epidemii i przewidziany był do stosowania tylko przez okres 180 dni. Należało zatem założyć, że z uwagi na czasowe obowiązywanie tej szczególnej regulacji, w tym trybie powinny być realizowane takie inwestycje, których realizacja zakończy się w krótkim czasie, by mogły zostać w terminie wskazanym w ustawie wykorzystanie do działań związanych z przeciwdziałaniem COVID-19. Tylko zatem roboty budowlane służące wyłącznie przeciwdziałaniu COVID-19 i wykonane w całości w czasie obowiązywania art. 12 ustawy covidowej mogą być uznane za legalne. Natomiast roboty budowlane rozpoczęte, ale niezakończone w okresie obowiązywania tej szczególnej procedury, mogą być kontynuowane, ale przy zachowaniu wymogów wynikających z ogólnych przepisów prawa. W takim stanie prawnym uprawnione było wszczęcie przez organ nadzoru postępowania legalizacyjnego na podstawie art. 48 Prawa budowlanego, skoro budowa przedmiotowego budynku mieszkalnego prowadzona była przez skarżących bez wymaganego przepisami Prawa budowlanego pozwolenia lub zgłoszenia (art. 28, art. 29 ust. 1 pkt 1). Z tych wszystkich względów za bezzasadny uznać należało także zarzut skargi kasacyjnej, w którym podniesiono naruszenie art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7a § 1 k.p.a. w zw. z art. 12 ust. 1 specustawy covidowej. Sąd Wojewódzki w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazał prawidłowo, że art. 7a § 1 k.p.a. ma zastosowanie jedynie w przypadku, gdy rezultat przeprowadzonej wykładni, mimo zastosowania różnych metod interpretacji, pozwala na przyjęcie alternatywnych względem siebie treści normy prawnej. Wówczas prawidłowym rozwiązaniem jest wybór znaczenia, które jest korzystne dla strony. Jeśli jednak wynik przeprowadzonej wykładni daje jasność co do treści normy prawnej, to nie ma podstaw do zastosowania art. 7a § 1 k.p.a. Tylko niedające się usunąć wątpliwości co do treści przepisów stosowanego prawa rozstrzyga się na korzyść strony, a taka sytuacja nie wystąpiła w rozpatrywanym przypadku. Zgodzić się należało z Sądem Wojewódzkim, że prezentowana przez stronę skarżącą interpretacja art. 12 ust. 1 specustawy covidowej nie mogła być alternatywna dla wykładni tego przepisu przyjętej w niniejszej sprawie, a co ważne znajdującej oparcie w orzecznictwie sądów administracyjnych. Mianowicie w orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się jednolicie, że: "Nie ma najmniejszych wątpliwości, że celem specustawy covidowej były szybkie działania doraźne powstania infrastruktury do przeciwdziałania epidemii" (zob. wyroki NSA z 18 stycznia 2023 r. II OSK 2604/21, 20 listopada 2024 r. II OSK 416/22). W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 czerwca 2024 r. stwierdzono, że celem rozwiązań normatywnych ustanowionych w art. 12 ust. 1 i ust. 2 ustawy covidowej było wprowadzenie wyjątkowego trybu ułatwiającego doraźne i szybkie prowadzenie oznaczonego rodzaju robót budowlanych, w związku z przeciwdziałaniem pandemii wirusa SARS-CoV-2 (zob. wyroki NSA z 11 czerwca 2024 r. II OSK 2252/21, II OSK 2383/21). Z kolei w wyroku z 17 kwietnia 2024 r. Naczelny Sąd Administracyjny zauważył, że brak wprowadzenia przepisów przejściowych odnoszących się do "inwestycji covidowych" jasno wskazuje, że treścią art. 12 ustawy covidowej ustawodawca objął te inwestycje, które były prowadzone przed 5 września 2020 r. i służąc przeciwdziałaniu COVID-19 mogły być zrealizowane w szybkim tempie. Nie mógł także odnieść skutku zarzut, w którym podniesiono naruszenie art. 133 § 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a., bowiem Sąd Wojewódzki sporządził uzasadnienie wyroku zgodnie z ustawowymi wymogami, zwłaszcza odniósł się do wszystkich zarzutów w zakresie istotnych okoliczności sprawy oraz kwestii proceduralnych przytoczonych w podstawie kasacyjnej. W konsekwencji skarga kasacyjna, jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, podlegała oddaleniu zgodnie z art. 184 p.p.s.a. ----------------------- 8