II OSK 1677/25

Dnia 11 grudnia 2025 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zdzisław Kostka (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Stankowski Sędzia del. WSA Grzegorz Antas po rozpoznaniu w dniu 11 grudnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skarg kasacyjnych B. G. i Ł. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 marca 2025 r., sygn. akt VII SA/Wa 204/25 w sprawie ze skargi B. G. i Ł. G. na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia 26 kwietnia 2000 r., nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi H.– [...] oddala skargi kasacyjne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 13 marca 2025 r., sygn. akt VII SA/Wa 204/25, oddalił skargę Ł. G. i B. G. na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z 26 kwietnia 2000 r., nr [...] o uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi H. Skarżący kwestionowali ustalenia zaskarżonego planu, zawarte w jego § 26 ust. 1 pkt 1, dotyczące m.in. działki nr 100, z której po uchwaleniu tego planu zostały wydzielone działki nr [...] i [...], nabyte przez skarżących, odpowiednio B. G. i Ł. G., 5 lutego 2013 r. Kwestionowane ustalenia zaskarżonego planu to w szczególności stwierdzenie, że teren funkcjonalny oznaczony symbolem [...] jest przeznaczony na "mieszkalnictwo jednorodzinne ekstensywne oraz las bez prawa zabudowy jako funkcje podstawowe". Skarżący twierdzili, że tekst oraz odpowiadający mu rysunek na części graficznej planu (teren oznaczony symbolem [...]) są niejasne, gdyż dotyczą wykluczających się sposobów zagospodarowania terenu, mianowicie zabudowy jednorodzinnej i lasu bez prawa zabudowy, zaś na rysunku terenu oznaczonego symbolem [...] nie wydzielono liniami rozgraniczającymi obszarów przeznaczonych na te poszczególne sposoby zagospodarowania. Ponadto skarżący twierdzili, że przeznaczenie terenu na las nie było niczym uzasadnione. W szczególności wywodzili, że część tego terenu była oznaczona w ewidencji gruntów jako tereny mieszkaniowe, że działka nr [...] miała charakter rolniczy oraz że las był jedynie na jej znikomej części. Sąd pierwszej instancji uznał, uwzględniając art. 27 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 1999 r. nr 15, poz. 139 ze zm.) oraz art. 91 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 1996 r. nr 13, poz. 74 ze zm.), że zaskarżona uchwała nie narusza w sposób istotny przepisów prawa. W szczególności Sąd ten przyjął, że kwestionowane ustalenie zaskarżonego planu jest wystarczająco jasne. Przyjął, że należy je interpretować w ten sposób, że jest to teren mieszkaniowy częściowo na działkach leśnych oraz że dopuszczalne jest istnienie na tym terenie zastanej zabudowy jednorodzinnej, ale zabronione jest budowanie nowych domów jednorodzinnych. Ponadto Sąd pierwszej instancji uznał, że z dokumentów złożonych zarówno przez skarżących, jak i przez organ administracji wynika, że w chwili uchwalenia zaskarżonego planu działka nr [...] stanowiła prawie w całości teren leśny. Zdaniem Sądu pierwszej instancji część tej działki odpowiadająca obecnie działce nr [...] stanowiła w całości teren leśny, zaś jej część odpowiadająca obecnie działce nr [...] stanowiła teren leśny w przeważającej części, gdyż na tym obszarze znajdował się budynek mieszkalny. Ustalając te okoliczności Sąd pierwszej instancji odwołał się przede wszystkim do dokumentów z ewidencji gruntów, dowodów związanych z rodzajem podatku od nieruchomości uiszczanego od posiadania działki nr [...] oraz do wydruków ortofotomap. Uwzględniając taki sposób korzystania z tej działki w chwili uchwalenia zaskarżonego planu Sąd pierwszej instancji uznał, że nie doszło do przekroczenia władztwa planistycznego gminy. Skarżący wnieśli od tego wyroku dwie odrębne, aczkolwiek jednobrzmiące skargi kasacyjne. W każdej ze skarg kasacyjnych przytoczono dziesięć podstaw kasacyjnych na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.) oraz dwanaście podstaw kasacyjnych na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Według skarg kasacyjnych naruszenie przepisów postępowania dotyczyło: - art. 106 § 3 i 5, art. 133 § 1 oraz art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 129 § 1 i 2 oraz art. 2432 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 1568 ze zm.), - art. 141 § 4 oraz art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 233 § 1 i art. 277 k.p.c., - dwukrotnie art. 141 § 4 oraz art. 133 § 1 p.p.s.a., - dwukrotnie art. 141 § 4 p.p.s.a., - art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 33 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, - art. 141 § 4 w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a., - art. 133 § 1, art. 147 § 1 i art. 106 § 3 p.p.s.a., - art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 1267). Z kolei, jeżeli chodzi o przepisy prawa materialnego, to według skarg kasacyjnych zostały naruszone: - art. 10 ust. 1 pkt 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z § 26 i § 5 ust. 2 pkt 4 zaskarżonego planu miejscowego, - art. 37 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, - art. 2 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, - art. 64 ust. 3 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji w zw. z art. 3 i art. 33 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, - art. 1 ust. 2 pkt 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, - art. 3 ust. 2 oraz art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz.U. nr 101, poz. 444 ze zm.), - art. 3 pkt 1 ustawy o lasach, - art. 7 ust. 1, ust. 2 pkt 1 i ust. 2a ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. nr 16, poz. 78 ze zm.), - art. 11 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, - art. 14 ust. 2 i 3 ustawy o lasach, - art. 1 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, - bliżej nieokreślone przepisy rozporządzenia Wojewody [...] z dnia 29 sierpnia 1997 r. (Dziennik Urzędowy Województwa [...] nr 43, poz. [...]). We wnioskach skarg kasacyjnych zażądano uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz rozpoznania skarg kasacyjnych na posiedzeniu niejawnym. Rozpoznając skargi kasacyjne Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej podstawy (wskazane naruszenia przepisów prawa). Rozpoznając zatem w tak określonych granicach sprawę NSA uznał, że skargi kasacyjne nie są zasadne. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego jeżeli w drodze wykładni niejasny przepis planu miejscowego da się wyłożyć to brak podstaw, aby stwierdzać jego nieważność. W związku z tym należy stwierdzić, że rzeczywiście § 26 ust. 1 pkt 1 zaskarżonego planu miejscowego wraz z odpowiadającym mu na rysunku planu obszarem oznaczonym symbolem [...] nie jest precyzyjnie sformułowany. Brak precyzji powołanego przepisu wynika z tego, że na rysunku zaskarżonego planu w obszarze o symbolu [...] nie zawarto dodatkowych linii rozgraniczających tereny przeznaczone na "mieszkalnictwo jednorodzinne" od terenów przeznaczonych na "las bez prawa zabudowy". Jednakże, skoro w § 26 ust. 1 pkt 1 zaskarżonego planu wyraźnie wskazano, że "mieszkalnictwo jednorodzinne" i "las bez prawa zabudowy" są podstawowymi funkcjami terenu oznaczonego symbolem [...], a jednocześnie na rysunku zaskarżonego planu w tym obszarze nie wyznaczono linii rozgraniczających tereny o tych różnych funkcjach, to należy przyjąć, że obie funkcje były równorzędne. Przy czym skoro wyraźnie zaznaczono, że jedną z podstawowych funkcji jest "las bez prawa zabudowy", to domy jednorodzinne nie mogły być lokalizowane tam, gdzie na tym terenie występował las. Mogły być one natomiast budowane tam, gdzie lasu nie było. Z kolei las mógł być posadzony wszędzie tam, gdzie nie było jeszcze na tym terenie zalesienia. Dodać przy tym należy, że ocena, czy w konkretnym miejscu terenu oznaczonego symbolem [...] znajdował się las, czy też nie był to obszar zalesiony, a więc z możliwością budowy domu jednorodzinnego, powinna była być przeprowadzana w postępowaniu w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę takiego domu. Jest bowiem oczywiste, że w takim postępowaniu dokonuje się oceny, czy planowana inwestycja jest zgodna z ustaleniami planu miejscowego. Przedstawiona wykładnia umożliwia w ocenie NSA racjonalne odczytanie zakwestionowanego przez skarżących przepisu zaskarżonego planu. Uwzględnia ona przy tym szersze spojrzenie na teren oznaczony symbolem [...] niż tylko ograniczony do działki nr [...]. Z rysunku zaskarżonego planu wynika bowiem, że działka nr [...] to tylko część terenu oznaczonego tym symbolem. Brak zaś podstaw, jak przyjął to Sąd pierwszej instancji, aby uznać, że na całym tym terenie nie można było budować nowych domów jednorodzinnych. Przyjęta przez NSA wykładnia jest zatem korzystniejsza dla właścicieli nieruchomości, które w chwili uchwalenia zaskarżonego planu jeszcze nie były zabudowane i zalesione. Tym samym, jak się wydaje, ta wykładnia w większym stopniu uwzględnia równowagę pomiędzy potrzebami właścicieli nieruchomości, a ogólniejszą potrzebą utrzymywania i tworzenia terenów leśnych. Oczywiście NSA zdaje sobie sprawę, że przyjęta wykładnia ma charakter historyczny, gdyż obie strony postępowania przyznają, że zaskarżony plan miejscowy jeszcze przed wniesieniem skargi przestał obowiązywać na skutek uchwalenia uchwałą Rady Miejskiej w P. z dnia 16 grudnia 2020 r., nr [...] miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi H. (Dziennik Urzędowy Województwa [...] z 2021 r. poz. [...] ze zm.). Niemniej w ocenie NSA jest ona uprawiona, zaś skarżący nie wskazywali, aby w praktyce stosowania zaskarżonego planu miejscowego przyjmowano inną wykładnię. Zauważyć należy, że skarżący zaskarżyli nieobowiązujący plan miejscowy nie dlatego, że podjęto na jego podstawie określone rozstrzygnięcia, które w ocenie skarżących byłyby niezgodne z prawem z uwagi na oparcie ich na niezgodnym z prawem planie miejscowym, lecz - jak to wskazali w skardze wykazując naruszenie swego interesu prawnego zaskarżonym planem - w związku z realizacją roszczenia z art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 1130 ze zm.). Zauważyć przy tym należy, że kwestia naruszenia przez zaskarżony plan miejscowy interesu prawnego skarżących została prawomocnie przesądzona w wydanym w rozpoznawanej sprawie wyroku NSA z 5 grudnia 2024 r., sygn. akt II OSK 641/22. Uwzględniając powyższe trafne jest stanowisko Sądu pierwszej instancji, że zaskarżona uchwała nie narusza w sposób istotny przepisów prawa, w szczególności art. 10 ust. 1 pkt 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, w którym stanowi się, że w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ustala się, w zależności od potrzeb przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnych funkcjach lub różnych zasadach zagospodarowania. Mimo braku w obrębie terenu oznaczonego symbolem [...] linii rozgraniczających obszary tego terenu przeznaczone na "mieszkalnictwo jednorodzinne" i na "las bez prawa zabudowy" § 26 ust. 1 pkt 1 zaskarżonego planu miejscowego jest na tyle jasny, że może on stanowić podstawę wykładni prowadzącej do racjonalnego wyniku. Tym samym nie są zasadne te wszystkie podstawy kasacyjne, które zmierzają do wykazania, że powołany przepis zaskarżonego planu jest na tyle niejasny, iż konieczne jest stwierdzenie jego nieważności. Nie są przy tym istotne niedociągnięcia zarówno w części tekstowej planu, jak i jego części graficznej, takie jak niepełna zgodność § 26 ust. 1 pkt 1 z § 5 ust. 2 pkt 4 lit. c, czy też brak oznaczenia terenu [...] w legendzie rysunku, mimo że tak oznaczony teren występuje w części tekstowej oraz na rysunku. Zadaniem wykładni każdego aktu normatywnego jest m.in. usunięcie występujących w nim sprzeczności lub niedokładności. W przypadku planu miejscowego i to uchwalonego jeszcze na podstawie ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym nie każda sprzeczność i niedokładność planu wymaga ingerencji poprzez stwierdzenie nieważności tego aktu lub jego części skoro, jak trafnie przyjął Sąd pierwszej instancji, w świetle art. 27 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 91 ust. 1 i 4 ustawy o samorządzie gminnym stwierdzenie nieważności jest uprawnione jedynie w razie istotnego naruszenia prawa. Dodatkowo wskazać należy, że przyjęta przez NSA wykładnia § 26 ust. 1 pkt 1 zaskarżonego planu eliminuje podnoszone w skardze kasacyjnej zarzuty związane z nieczytelnością rysunku zaskarżonego planu, w tym też wynikającej z zastosowanej skali planu. NSA przyjmuje bowiem, że ocena, czy w konkretnym miejscu terenu oznaczonego symbolem [...] znajdował się las, czy też nie był to obszar zalesiony, powinna była być przeprowadzana w postępowaniu w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Oznacza to, że ustalenie, na której konkretnie części działki nr [...] można było budować, zależało od ustalenia dokonanego w ewentualnym postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę prowadzonym w okresie obowiązywania zaskarżonego planu. Poza przedstawioną wyżej kwestią braku precyzji § 26 ust. 1 pkt 1 zaskarżonego planu drugim istotnym zagadnieniem występującym w sprawie, do którego odnosi się większość podstaw kasacyjnych, jest przekroczenie przez gminę granic władztwa planistycznego. W ocenie NSA do tego sprowadza się próba wykazania przez skarżących, że działka nr [...] w chwili uchwalania zaskarżonego planu miejscowego nie była zalesiona w takim stopniu, aby uzasadniało to przeznaczenie jej § 26 ust. 1 pkt 1 zaskarżonego planu na "las bez prawa zabudowy". Zaznaczyć przy tym należy, że skarżący nie kwestionują, iż na części tej działki był wówczas las. Wynika to chociażby z tego, że w skardze zażądano stwierdzenia nieważności zaskarżonego planu miejscowego jedynie w odniesieniu do działki nr [...] w zakresie w jakim stanowi on o przeznaczeniu tej działki na "las bez prawa zabudowy", co oznacza, że skarżący zgadzają się z przeznaczeniem drugiej części działki nr [...], tej której odpowiada obecnie działka nr [...], na "las bez prawa zabudowy". Ponadto skarżący wnosili o dopuszczenie dowodów z dokumentów w celu wykazania, że działka nr [...] miała charakter rolniczy, że ich poprzedniczka prawna prowadziła na niej gospodarstwo rolne oraz że powierzchnia lasu na niej była znikoma. Skarżący twierdzili też, że ich poprzedniczka prawna na części działki nr [...] prowadziła uprawę choinek, przy czym wywodzili, że taka uprawa nie stanowi lasu, lecz jest działalnością gospodarczą. Ogólnie rzecz ujmując skarżący wywodzili, że decydujące znaczenie dla określenia, czy na działce nr [...] znajdował się las ma legalna definicja lasu oraz ujawnienie go w ewidencji gruntów. W tym miejscu wyjaśnić należy, że skarżący błędnie interpretują art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawy o lasach twierdząc, że w świetle tego przepisu uprawa choinek nie stanowi gospodarki leśnej. Zgodnie z powołanym przepisem w brzmieniu obowiązującym w chwili uchwalenia zaskarżonego planu miejscowego gospodarka leśna to działalność leśna w zakresie urządzania, ochrony i zagospodarowania lasu, utrzymania i powiększania zasobów i upraw leśnych, gospodarowania zwierzyną, pozyskiwania - z wyjątkiem skupu - drewna, żywicy, choinek, karpiny, kory, igliwia, zwierzyny oraz płodów runa leśnego, a także sprzedaż tych produktów oraz realizacja pozaprodukcyjnych funkcji lasu. Zatem, gospodarka leśna to także pozyskiwanie, czyli uprawa choinek. Gospodarką leśną nie jest natomiast skup choinek. Uwzględniając zatem, że skarżący przyznają, iż na działce nr [...] znajdował się w chwili uchwalenia zaskarżonego planu las, uznać należy, że ustalenie zagospodarowania terenu [...] tak jak to uczyniono w § 26 ust. 1 pkt 1 zaskarżonego planu miejscowego rozumianym w sposób wyżej przedstawiony, nie stanowi nadużycia władztwa planistycznego. Z przyjętej wyżej wykładni § 26 ust. 1 pkt 1 zaskarżonego planu miejscowego wynika bowiem, że domy jednorodzinne na terenie oznaczonym symbolem [...] mogły być lokalizowane tam, gdzie nie występował las. Zatem, jeżeli było tak jak twierdzą skarżący, mianowicie, że w chwili uchwalenia zaskarżonego planu miejscowego las znajdował się na znikomej części działki nr [...], to na pozostałej jej części można było budować domy jednorodzinne. Tak rozumiany sposób zagospodarowania tego terenu uwzględniał stosownie do art. 1 ust. 2 pkt 2, 3 i 5 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym walory architektoniczne i krajobrazowe, wymagania ochrony środowiska oraz walory ekonomiczne przestrzeni i prawo własności. Dodać należy, że jeżeli zaś w okresie obowiązywania zaskarżonego planu ówcześni właściciele działki nr [...], w tym od 5 lutego 2013 r. skarżący, doprowadzili do tego, że w większym stopniu zarosła ona lasem, to ograniczenia w zabudowie będące skutkiem powstania lasu były zgodne z ich wolą. Z powyższego wynika, że już na podstawie samych twierdzeń skarżących o jedynie niewielkim zalesieniu działki nr [...] dopuszczalne było przyjęcie, iż ustalenie sposobu zagospodarowania terenu oznaczonego symbolem [...] zarówno na "mieszkalnictwo jednorodzinne", jak i na "las bez prawa zabudowy" nie stanowi nadużycia władztwa planistycznego, gdyż jest proporcjonalne. Umożliwia bowiem budowę domów jednorodzinnych tam gdzie nie występuje las, a jednocześnie chroni już istniejący las i umożliwia, jeżeli taka jest wola właściciela nieruchomości, powiększenie obszaru lasu. Tym samym wnioski dowodowe skarżących sprowadzające się do wykazywania zakresu występowania lasu na działce nr [...] i jego formalnego charakteru były zbędne. Oznacza to, że niezasadne są podstawy kasacyjne, w których zarzuca się naruszenie przepisów postępowania w celu zakwestionowania ustalenia Sądu pierwszej instancji dotyczącego zakresu zalesienia działki nr [...], czyli w istocie podstawy kasacyjne przytoczone na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Jeszcze raz należy stwierdzić, że wystarczające było przyznanie przez skarżących, że działka nr [...] jest zalesiona w minimalnym zakresie. Z tego samego powodu niezasadne są też podstawy kasacyjne zawierające zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego odnoszące się do ustawowych kryteriów kwalifikacji sposobu zagospodarowania gruntu, jako lasu. Wystarczające bowiem było, że skarżący przyznali, że na znikomej części działki nr [...] był w chwili uchwalania zaskarżonego planu miejscowego las. Uznanie, że uchwalenie zaskarżonego planu w zakresie jego § 26 ust. 1 pkt 1 nie stanowiło nadużycia władztwa planistycznego powoduje też uznanie za niezasadne pozostałych podstaw kasacyjnych, w tym tych, w których zarzuca się naruszenie przepisów prawa materialnego dotyczących wykonywania prawa własności. W tym stanie rzeczy, z uwagi na niezasadność podstaw kasacyjnych, NSA na podstawie art. 184 p.p.s.a. obie skargi kasacyjne oddalił. Wobec tego, że skarżący zrzekli się rozprawy, a organ administracji w terminie czternastu dni od dnia doręczenia mu odpisów skarg kasacyjnych nie zażądał przeprowadzenia rozprawy, NSA - na podstawie art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. - skargi kasacyjne rozpoznał na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.