II OSK 1677/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędziowie: sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) sędzia del. WSA Piotr Broda po rozpoznaniu w dniu 13 listopada 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 marca 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 1219/17 w sprawie ze skargi A. D. – C. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2017 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Uzasadnienie. Wyrokiem z dnia 6 marca 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 1219/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w sprawie ze skargi A. D.-C. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2017 r., znak: [...], w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania, uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji i zasądził od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej A. D.-C. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym. Skarżąca, w piśmie z dnia 7 grudnia 2016 r., zwróciła się do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie z wnioskiem o wszczęcie postępowania w sprawie rozbiórki elektrowni wiatrowej w J.. We wniosku powołała się na art. 48 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, podnosząc, że co najmniej część robot budowlanych prowadzonych w związku z budową elektrowni wiatrowych w miejscowościach W. i J. była prowadzona bez zezwolenia na budowę. Nadto, wskazała przepis art. 50a ust. 2 Prawa budowlanego, twierdząc, że prace budowlane w związku z budową elektrowni wiatrowych w miejscowościach W. i J. były kontynuowane pomimo wstrzymania ich wykonania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Jako trzecią podstawę wniosku podała art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego, wskazując, że po wybudowaniu elektrowni decyzje o pozwoleniu na budowę w zakresie tych inwestycji zostały wyeliminowane z obrotu prawnego. Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, postanowieniem z dnia [...] grudnia 2016 r., znak: [...], wydanym na podstawie art. 61a § 1 K.p.a., odmówił skarżącej wszczęcia postępowania w sprawie rozbiórki elektrowni wiatrowej zlokalizowanej na działce nr [...] w miejscowości J. Organ stwierdził, że skarżąca nie posiada interesu prawnego w złożeniu wniosku o wszczęcie postępowania w sprawie rozbiórki spornej inwestycji. Jej nieruchomość (działka ew. [...]) nie sąsiaduje bezpośrednio z działką na której znajduje się elektrownia (nr [...]) i jest od niej oddalona o ok. 1350 m (w linii prostej). Organ dodał, że elektrownia została wybudowana na podstawie decyzji Starosty Parczewskiego z dnia 1 marca 2013 r. o pozwoleniu na budowę, przeniesionej decyzją z dnia 30 października 2015 r., następnie zmienionej decyzją z dnia 9 czerwca 2016 r. Następnie, decyzją z dnia 30 listopada 2016 r. Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego udzielił pozwolenia na użytkowanie przedmiotowej elektrowni w miejscowości J. Organ pierwszej instancji stwierdził, że poruszane przez wnioskodawczynię sprawy były wielokrotnie wyjaśniane. Postanowieniem z dnia 28 czerwca 2016 r. PINB w Parczewie wstrzymał prowadzenie robót budowlanych przy elektrowni wiatrowej na działce nr [...] w miejscowości J. W dniu 22 sierpnia 2016 r. przeprowadzono oględziny na budowie elektrowni. Stwierdzono wykonanie zabezpieczeń w zakresie bezpieczeństwa konstrukcji wieży oraz oznakowania przeszkodowego. W dniu 22 sierpnia 2016 r. nie stwierdzono wykonywania robót. W związku z wypełnieniem obowiązków wynikających z wydanego postanowienia, Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, decyzją z dnia 29 sierpnia 2016 r., umorzył postępowanie. W postępowaniu tym A. D.-C. nie była stroną. Informowano ją o tym w udzielanych odpowiedziach z obszernym wyjaśnieniem. Organ pierwszej instancji stwierdził dalej, że na skutek wniosku inwestora z dnia 12 września 2016 r. było prowadzone postępowanie o pozwolenie na użytkowanie elektrowni wiatrowej. Postępowanie to zostało zawieszone do czasu wydania ostatecznej decyzji w sprawach stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę. Ponadto, w dniach 7 listopada 2016 r. i 8 listopada 2016 r. LWINB przeprowadził kontrole budowy, w celu ustalenia, czy wykonywane są jakieś inne roboty budowlane. Ustalono, że roboty budowlane były zakończone. Na działce nr [...] ustawiona była kompletna wieża elektrowni wiatrowej z gondolą i śmigłem, doprowadzona do niej linia kablowa i złącze kontrolno-pomiarowe. Na działce wykonany jest plac manewrowy o nawierzchni z kruszywa wraz z drogą wewnętrzną doprowadzającą do drogi wojewódzkiej nr 813. Dodatkowo ustalono, że na działce nr [...] wykonano utwardzenie powierzchni gruntu nasypu ziemnego okalającego wieżę elektrowni, płytami ażurowymi betonowymi. Organ stwierdził, że nie było ono objęte pozwoleniem na budowę i zostało wykonane zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego, według którego, utwardzenie nie wymaga pozwolenia, ani zgłoszenia. Postanowieniem z dnia 18 listopada 2016 r., Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił w całości postanowienie o zawieszeniu postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie inwestycji. Wskazał, że toczące się postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę nie jest zagadnieniem prejudycjalnym dla postępowania o pozwolenie na użytkowanie. W tej sytuacji, w dniu 28 listopada 2016 r. przeprowadzono obowiązkową kontrolę na podstawie art. 59c ust. 1 Prawa budowlanego. Podczas kontroli nie stwierdzono niezgodności z zatwierdzonym projektem budowlanym w zakresie charakterystycznych parametrów technicznych, widocznych elementów nośnych układu konstrukcyjnego, urządzeń budowlanych, elementów wyposażenia budowlano-instalacyjnego zapewniających użytkowanie obiektu zgodnie z przeznaczeniem, a teren budowy został doprowadzony do należytego stanu i porządku. Dokonano sprawdzenia zmian nieodstępujących w sposób istotny od projektu budowlanego (m.in. zwiększenie i zamiana kształtu stopy fundamentowej owalnej z piwnicą o średnicy zewnętrznej 18 m na stopę okrągłą pełną o średnicy 20 m). LWINB nie stwierdził wykonania robot budowlanych bez pozwolenia na budowę lub zgłoszenia. Podsumowując organ pierwszej instancji stwierdził, że wybudowanie elektrowni wiatrowej w czasie, gdy w obrocie prawnym była decyzja o pozwoleniu na budowę i zgodnie z tą decyzją, wyklucza możliwość zaliczenia obiektu do samowoli budowlanych. Dodał, że w obrocie prawnym znajduje się również decyzja o pozwoleniu na użytkowanie. W zażaleniu na powyższe postanowienie skarżąca podniosła, że w okolicznościach tej sprawy nie ma podstaw do wydania postanowienia o którym mowa w art. 61a § 1 K.p.a. Wskazała, że organ pierwszej instancji nie wezwał jej do wykazania interesu prawnego w tej sprawie i podkreśliła, że sporna inwestycja oddziałuje na jej nieruchomość i nie ma przy tym znaczenia, czy jest to oddziałanie przekraczające ustalone normy, czy też nie. Jej zdaniem, nie ma podstaw do uwzględnienia zmian wprowadzonych decyzją zamienną z czerwca 2016 r. Jako kryterium badania musi pozostać ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego. Taką decyzją jest decyzja z 2013 r. To oznacza, że wybudowana elektrownia jest niezgodna z decyzją o pozwoleniu na budowę. Posiada inną konstrukcję (stalową, podczas gdy decyzja budowlana i projekt budowlany z 2013 r. mówią o konstrukcji stalowo-betonowej), inne wymiary fundamentów oraz inny kształt, inny generator turbiny wiatrowej oraz inną wysokość wieży. Nadto, występują istotne rozbieżności w rozmiarze stopy fundamentów, co rodzi wątpliwości, czy organ wypełnił swój ustawowy obowiązek z art. 59a ust. 2 pkt 2 a Prawa budowlanego. Skarżąca podniosła, że wbrew twierdzeniom organu, w czasie wstrzymania wykonania decyzji inwestor prowadził roboty budowlane. W tym okresie inwestor nie tylko wykonał roboty zabezpieczające, ale także zakończył budowę. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, postanowieniem z dnia 24 marca 2017 r., wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 K.p.a., utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji. Uznał, że skarżąca nie wskazała żadnych konkretnych okoliczności i norm prawnych w świetle których należałoby przyjąć istnienie oddziaływania spornej inwestycji na jej nieruchomość. Przypomniał, że Starosta Parczewski, decyzją nr [...], z dnia 1 marca 2013 r., zatwierdził projekt budowlany i udzielił [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. pozwolenia na budowę elektrowni wiatrowej wraz z infrastrukturą techniczną obejmującą linie kablowe, złącze kontrolno-pomiarowe, plac manewrowy i drogę wewnętrzną na działce nr [...] w J.. Pozwolenie to zostało decyzją z dnia 30 października 2015 r. przeniesione na [...] sp. z o.o. w W.. Decyzją z dnia 9 czerwca 2016 r. Starosta Parczewski zmienił własną decyzję z dnia 1 marca 2013 r. o pozwoleniu na budowę w zakresie zmiany w projekcie budowlanym elektrowni wiatrowej: zmiany turbiny wiatrowej, zmiany konstrukcji i wysokości wieży nośnej. W dniu 19 października 2016 r. Wojewoda Lubelski wydał decyzję znak: [...], którą stwierdził z urzędu nieważność decyzji Starosty Parczewskiego z dnia 1 marca 2013 r. oraz decyzji Starosty Parczewskiego z dnia 9 czerwca 2016 r. W uzasadnieniu tej decyzji wskazano, że decyzja o pozwoleniu na budowę została wydana w oparciu o uchwałę Rady Miejskiej w Parczewie z dnia 3 września 2010 r. w sprawie zmian w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego gminy Parczew, obszar poza granicami miasta Parczewa, której nieważność stwierdził WSA w Lublinie, wyrokiem z dnia 22 lipca 2014 r., sygn. akt II SA/Lu 369/14. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zaznaczył, że decyzja Wojewody Lubelskiego z dnia 19 października 2016 r. nie jest ostateczna. GINB odnotował, że Lubelski WINB, decyzją z dnia 30 listopada 2016 r. udzielił pozwolenia na użytkowanie elektrowni z infrastrukturą. Następnie organ zażaleniowy przystąpił do omówienia motywów zajętego w sentencji postanowienia stanowiska. Powołując się na art. 61a § 1 K.p.a. oraz art. 28 K.p.a. GINB wskazał, że pismem z dnia 27 lutego 2017 r. wezwał A. D.-C. do wykazania interesu prawnego, o którym mowa w art. 28 K.p.a., w oparciu o który domaga się wydania nakazu rozbiórki elektrowni wiatrowej, w szczególności wskazania działek znajdujących się w sąsiedztwie elektrowni, w stosunku do których przysługuje jej prawo własności (lub inne prawo, ze wskazaniem jakie) oraz podania numerów ksiąg wieczystych tych działek. Jak dalej stwierdził GINB, skarżąca nie udzieliła odpowiedzi na wezwanie, w związku z czym należało rozpatrzyć zażalenie w oparciu o posiadany materiał dowodowy. Po sprawdzeniu powszechnie dostępnych danych przestrzennych organ ustalił, że działka do której przypisany jest adres zamieszkania skarżącej (J. [...] P.) ma nr [...]. Odległość tej działki w linii prostej od działki nr [...], na której usytuowana jest elektrownia, wynosi 1350 m. Działka nr [...] nie sąsiaduje bezpośrednio z działkami gruntu na których znajduje się elektrownia. Zdaniem GINB, brak jest więc podstaw prawnych do uznania, że właścicielowi działki nr [...] przysługuje interes prawny do żądania wszczęcia postępowania w sprawie spornej elektrowni w trybie art. 48-51 Prawa budowlanego. Nadto, obecnie toczy się postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, ale decyzja Wojewody Lubelskiego stwierdzająca nieważność decyzji z dnia 1 marca 2013 r. oraz decyzji ją zmieniającej nie jest ostateczna. Decyzje Starosty Parczewskiego z dnia 1 marca 2013 r. oraz z dnia 9 czerwca 2016 r. funkcjonują w obrocie prawnym. Skarżąca nie może wywodzić interesu prawnego z norm ustawy z dnia 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych (Dz. U. z 2016 r. poz. 961). Pozwolenie na użytkowanie zostało wydane w ciągu trzech lat od wejścia w życie ustawy. W ocenie GINB, skarżąca nie może wywodzić swego interesu prawnego z art. 144 K.c. W decyzji Burmistrza Parczewa z dnia 20 lutego 2009 r., określającej środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia wskazano, że ponadnormatywna emisja hałasu powodowana pracą turbiny będzie w trakcie dnia wynosić 281 m, zaś w nocy 731 m. Emisja ta nie powinna więc docierać do nieruchomości położonej w odległości 1350 m od elektrowni. Na marginesie GINB stwierdził, że nie można interesu prawnego wywodzić z art. 144 K.c., gdy zakłócenia z nieruchomości wyjściowej nie przekraczają dopuszczalnych norm. Organ zażaleniowy wywodził dalej, że interes oprawny oznacza ustalenie przepisu prawa powszechnie obowiązującego, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby. Organy nadzoru budowlanego nie są zaś kompetentne do nakazania rozbiórki obiektu budowlanego, w przypadku gdy został on wybudowany w sposób nienaruszający przepisów techniczno-budowlanych, ale mimo to oddziaływujący na inne nieruchomości. Skarżąca nie mogłaby więc uzyskać w wyniku działania organu, tj. przeprowadzenia postępowania w trybie art. 48 lub 50-51 Prawa budowlanego, zaspokojenia swojej potrzeby, jaką jest zaniechanie zakłóceń nie przekraczających dopuszczalnych norm. Organ dodał, że zakłócanie krajobrazu przez widok elektrowni nie stanowi niedopuszczalnej immisji pośredniej. GINB wskazał, że w tego rodzaju sprawie, w której postępowanie może być wszczęte z urzędu (art. 48, art. 50-51 Prawa budowlanego), podanie osoby nieposiadającej przymiotu strony nie wszczyna postępowania. Może stanowić dla organu jedynie źródło informacji, co możliwości podjęcia postępowania z urzędu. Przytaczając brzmienie poglądu zawartego w uzasadnieniu wyroku WSA w Olsztynie z dnia 20 grudnia 2016 r., sygn. akt II SA/Ol 1161/16, GINB stwierdził, że nie jest możliwe domaganie się od organu przeprowadzenia postępowania z urzędu, gdy organ sam nie dostrzega ku temu przesłanek. Skargę na powyższe postanowienie wniosła A. D.-C. Podniosła, że art. 61a § 1 K.p.a. ma zastosowanie jedynie w sytuacjach, gdy oczywistym jest, że z żądaniem wszczęcia postępowania występuje podmiot niemający charakteru strony i nie wymaga to poczynienia dodatkowych ustaleń i wyjaśnień. Zwróciła uwagę, że organ podjął czynności wyjaśniające w tej sprawie, tak więc nie był oczywisty brak oddziaływania elektrowni na jej nieruchomość. Czynności wyjaśniające nie zostały przeprowadzone w sposób wyczerpujący i wszechstronny. W obszernym uzasadnieniu skarżąca przede wszystkim ponowiła argumentację zawartą w zażaleniu. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił skargę. Sąd wskazał, że odmowa wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. powinna mieć miejsce w sytuacjach wyjątkowych, gdy nie ma wątpliwości co do tego, że strona nie ma legitymacji do wystąpienia z takim żądaniem. W orzecznictwie zwraca się uwagę, że wadliwe jest takie procedowanie, kiedy na etapie wstępnego badania wniosku organ administracji prowadzi postępowanie wyjaśniające, bez możliwości zagwarantowania wnioskodawcy udziału w czynnościach procesowych. Organ na etapie wstępnym nie ma uprawnienia do weryfikowania legitymacji procesowej wnioskodawcy w oparciu o zebrane w sprawie dowody w sytuacji, gdy jednocześnie wnioskodawca nie miał zapewnionego dostępu do materiału dowodowego i nie miał możliwości wypowiedzenia się co do okoliczności istotnych dla ustalenia jego interesu prawnego. Sąd stwierdził, że taka sytuacja w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Nie można bowiem przyjąć, że jest oczywiste, że skarżąca nie ma interesu prawnego w tej sprawie. Sąd wskazał, że ponownie orzekając w tej sprawie organy wezmą pod uwagę, że ocena wpływu konkretnej inwestycji na sąsiedni obszar obejmuje szereg zagadnień związanych z oddziaływaniem projektowanego obiektu na znajdujące się w sąsiedztwie nieruchomości, co należy oceniać w kontekście prawa publicznego, ale też cywilnego. Analizując oddziaływanie oznaczonej inwestycji w aspekcie interesu prawnego właścicieli nieruchomości pobliskich, organ nie może ograniczać się tylko do ustalenia takiego oddziaływania, które stanowi naruszenie określonych norm. Obowiązujące przepisy prawa nie wiążą kwestii oddziaływania inwestycji wyłącznie z przekroczeniem dopuszczalnych prawem norm. Nawet gdy nie dochodzi do ponadnormatywnego oddziaływania to inwestycja może mieć wpływ na sposób wykonywania prawa własności i realizacji uprawnień związanych z zagospodarowaniem sąsiedniej nieruchomości gruntowej. Dla ustalenia kręgu stron postępowania nie jest decydująca okoliczność, czy określone oddziaływanie inwestycji na nieruchomości znajdujące się w otoczeniu planowanego obiektu mieści się w wyznaczonych normach środowiskowych, czy też osiąga wielkości ponadnormatywne. Istotne jest samo ustalenie, czy dana nieruchomość położona jest w strefie narażenia np. na hałas lub inne immisje. Wówczas właściciel takiej nieruchomości powinien uzyskać status strony, aby mógł brać udział w postępowaniu dowodowym służącym zbadaniu, czy obowiązujące normy np. związane z ochroną akustyczną nie zostaną przekroczone w związku z realizacją przedsięwzięcia. Podmioty wskazujące na potrzebę ochrony ich interesu w zakresie korzystania z własnych nieruchomości muszą mieć procesową możliwość uczestniczenia w weryfikacji dowodów mających stanowić podstawę do określenia rzeczywistego oddziaływania określonego przedsięwzięcia budowlanego. Kwestia wielkości normatywnych lub ponadnormatywnych określonych immisji ma znaczenie dla merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Przez ograniczenie możliwości zagospodarowania działki sąsiedniej należy rozumieć także utrudnienia w korzystaniu z nieruchomości zgodnie z jej przeznaczeniem. Sąd wskazał organom, że powinny ustosunkować się do twierdzenia skarżącej, według którego, po pierwsze, decyzja środowiskowa dotyczyła elektrowni z inną turbiną i w związku z tym nie można bezkrytycznie powoływać się na nią w tym postępowaniu, a po drugie, że w sąsiedztwie znajduje się druga elektrownia co wywołuje zjawisko kumulacji hałasu. Odnosząc się do zarzutu skargi, co do błędnego zastosowania w tej sprawie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie elektrowni wiatrowych, Sąd zwrócił uwagę, że z przepisów art. 4 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 tej ustawy wynika, że ustawa wprowadza ograniczenia co do przyszłych inwestycji budowalnych obejmujących budowę nowego obiektu budowlanego nie zaś jego rozbudowę, przebudowę czy nadbudowę. Z przedstawionych powodów Sąd uznał, że organy nie poczyniły dostatecznych ustaleń w tej sprawie i naruszyły w ten sposób art. 7, art. 77 § 1 K.p.a. a także art. 61 a § 1 K.p.a. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego. Wyrok zaskarżył w całości. Zarzucił, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, naruszenie przepisów postępowania: 1 . tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 135 P.p.s.a. oraz w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., art. 144 K.p.a., art. 7, 77 § 1 K.p.a. oraz art. 61a § 1 K.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że organy nie poczyniły dostatecznych ustaleń w sprawie ustalenia kręgu stron postępowania, a w konsekwencji uchylenie postanowienia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 24 marca 2017 r. oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji, podczas gdy organy przeprowadziły w sposób dostateczny postępowanie wyjaśniające mające na celu ustalenie istnienia lub nieistnienia przymiotu strony Pani A. D.-C.; 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 61 § 1 i 61a § 1 K.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w zw. z art. 144 K.p.a. poprzez uchylenie postanowienia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 24 marca 2017 r. oraz poprzedzającego je postanowienia organu pierwszej instancji, mimo braku wpływu na wynik sprawy naruszenia polegającego na wydaniu postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. zamiast decyzji o umorzeniu postępowania z art. 105 § 1 K.p.a., w sytuacji przeprowadzenia przez wskazane organy postępowania wyjaśniającego mającego na celu ustalenie istnienia lub nieistnienia przymiotu strony Pani A. D.-C. W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne GINB wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, ewentualnie, na podstawie o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Z uwagi na zaistnienie okoliczności, o których mowa w art. 182 § 2 P.p.s.a., skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym. W myśl art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej. Należy podzielić stanowisko przedstawione w skardze kasacyjnej, według którego, o ile organy przeprowadzą wyczerpująco postępowanie wyjaśniające, co do okoliczności w przedmiocie posiadania przez wnioskodawcę interesu prawnego, a następnie na skutek wyczerpujących ustaleń orzekną, że po stronie wnioskodawcy tego interesu brak, to nie ma wpływu na wynik sprawy forma postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Forma ta przewidziana jest dla sytuacji, gdy w sposób oczywisty z okoliczności podniesionych we wniosku wynika, że wnioskodawca nie jest stroną. O ile ustalenie tych okoliczności wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, organ powinien wszcząć postępowanie. Ewentualne ustalenie następnie, że wnioskodawca nie jest stroną skutkuje wydaniem decyzji o umorzeniu postępowania. Jak jednak zasygnalizowano, zastosowanie postanowienia opartego na art. 61a § 1 K.p.a., zamiast decyzji o umorzeniu postępowania (art. 105 § 1 K.p.a.) może być uznane za uchybienie, które nie miało wpływu na wynik sprawy. Warunkiem przyjęcia takiego braku wpływu jest zapewnienie wnioskodawcy udziału w czynnościach wyjaśniających oraz zbadanie, pod kątem posiadania przezeń interesu prawnego, wszelkich istotnych w tym zakresie okoliczności. Brak udziału wnioskodawcy w postępowaniu przed organem pierwszej instancji może być w niektórych sytuacjach sanowany, chociaż pamiętać trzeba, że ustalenie w postępowaniu odwoławczym (zażaleniowym), że postępowanie organu pierwszej instancji obarczone jest uchybieniem, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., co do zasady powinno skutkować powtórzeniem postępowania administracyjnego, a zatem organ odwoławczy powinien zastosować art. 138 § 2 K.p.a. Od razu jednak zauważyć trzeba, że ustalając kompetencje organu rozpatrującego zażalenie od postanowienia wydanego na podstawie art. 61a § 1 K.p.a., mimo dyspozycji art. 126 K.p.a., według której, do postanowień stosuje się m.in. art. 145 K.p.a., należy uwzględnić szczególny charakter czynności podejmowanych przez organ pierwszej instancji. Skoro bowiem nie doszło do wszczęcia postępowania, o czym najdobitniej świadczy wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, nie można mówić o czynnościach procesowych podejmowanych w postępowaniu administracyjnym. Nie wykluczając zatem możliwości ustalenia przez organy okoliczności istotnych z punktu widzenia interesu prawnego wnioskodawcy, któremu odmówiono wszczęcia postępowania administracyjnego postanowieniem wydanym na podstawie art. 61a § 1 K.p.a., rozważyć należy, czy w niniejszej sprawie ustalenia organów w tym zakresie były wyczerpujące, a nadto, czy zapewniono żalącej się możliwość czynnego udziału w postępowaniu. Ocena tego, czy organ zażaleniowy ustalił wyczerpująco okoliczności istotne w zakresie interesu prawnego skarżącej nie może pomijać braku reakcji skarżącej na wezwanie do wykazania interesu prawnego, o którym mowa w art. 28 K.p.a. Aktywność podmiotu który złożył wniosek o wszczęcie postępowania przez organ nadzoru budowlanego, w przypadku gdy wnioskodawca chce zainicjować postępowanie tego organu wobec legalnie wykonanej i użytkowanej inwestycji, powinna być na tyle skonkretyzowana by czynności organu nadzoru budowlanego nie polegały wyłącznie na polemizowaniu z rozstrzygnięciami istniejących w obrocie prawnym decyzji organu administracji architektoniczno-budowlanej i organu nadzoru budowlanego. Ponadto, kontrola legalnych inwestycji nie powinna być prowadzona na podstawie skargi powszechnej. Wyeliminowaniu takich oczywiście bezpodstawnych z punktu widzenia podmiotowego i przedmiotowego wniosków służy instytucja odmowy wszczęcia postępowania. Brak odpowiedzi skarżącej na wezwanie organu do wykazania interesu prawnego powinien być oceniony w okolicznościach sprawy. W niniejszej sprawie jest niewątpliwe, że skarżąca powoływała się na negatywne, niezgodne z prawem, oddziaływanie funkcjonującej inwestycji na jej nieruchomość. Wniosła o rozbiórkę spornej elektrowni wiatrowej. Podniosła, że część inwestycji powstała w warunkach samowoli budowlanej. Ponadto zarzuciła, że obiekt wykonano z odstępstwami od pozwolenia na budowę. Utrzymywała, że część robót budowlanych wykonano poza zakresem pozwolenia na budowę. W tym kontekście można rozważać czynności wyjaśniające przeprowadzone przez Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Jak bowiem trafnie uznał GINB w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia oraz w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, interesu prawnego wnioskodawcy nie można odrywać od przedmiotu sprawy i możliwości jej załatwienia aktem, opartym na normach powszechnie obowiązujących, wywołującym skutek prawny w zakresie praw podmiotu żądającego czynności organu administracyjnego. Już na wstępie analizy czynności procesowych organów wskazać należy, że Lubelski WINB przeprowadził czynności wyjaśniające w zakresie wynikającym z zarzutów podniesionych we wniosku o wszczęcie postępowania. Przyjmując, że przedmiot wniosku sprowadza się do żądania wszczęcia alternatywnie postępowań określonych w art. 48 ust. 1 oraz art. 50-51 Prawa budowlanego, ustalił, że w obrocie prawnym pozostają decyzje: o pozwoleniu na budowę oraz o zmianie decyzji o pozwoleniu na budowę. Trafnie przyjmując, że decyzja o zmianie decyzji o pozwoleniu na budowę nie została wyeliminowana z obrotu prawnego, zbadał zgodność wykonania robót z pozwoleniem na budowę zmienionym tą decyzją. Nie miał podstaw do kwestionowania, jak to czyni skarżąca, bez wyeliminowania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę, rozwiązań projektowych wynikających ze zmienionej decyzji. Lubelski WINB ustalił, że nie doszło do wykonania samowolnie, bez wymaganego pozwolenia bądź zgłoszenia, robot budowlanych poza zakresem pozwolenia na budowę. Wskazał, że utwardzenie powierzchni gruntu nie wymagało ani pozwolenia na budowę, ani zgłoszenia (art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego). Organ szczegółowo opisał także działania inwestora w okresie od daty wydania postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych w dniu 28 czerwca 2016 r. do dnia oględzin przeprowadzonych w dniu 22 sierpnia 2016 r. Odnosząc się do zarzutów skarżącej w tej mierze, organ ustalił, że postanowieniem nakazano inwestorowi wykonanie niezbędnych zabezpieczeń prowadzonych robót budowlanych w zakresie bezpieczeństwa konstrukcji wieży zapewniających jej stateczność w sposób przewidziany przez projektanta konstrukcji wieży i wykonanie zabezpieczenia terenu placu budowy poprzez wygrodzenie tego placu przed dostępem osób nieupoważnionych. Organ przytoczył treść oświadczenia projektanta M. Ł., według którego, niezbędne zabezpieczenie wieży miało polegać na wykonaniu montażu gondoli wraz z łopatami wirnika. Nadto, w celu wykonania oznakowania przeszkodowego należało zamontować urządzenie zasilające wraz oświetleniem konturowym dla statków powietrznych poruszających się w nocy i malowanie łopat wirnika w czerwone lub pomarańczowe pasy dla statków poruszających się w dzień. Na podstawie oględzin, oświadczenia projektanta oraz kierownika budowy i dziennika budowy ustalono, że wykonano nakazane zabezpieczenia. Na podstawie ekspertyzy technicznej ustalono, że zastosowane rozwiązania w zakresie konstrukcji stopy fundamentowej były uzgodnione z projektantem. W trakcie omawianych oględzin w dniu 22 sierpnia 2016 r. stwierdzono, że nie były prowadzone żadne roboty budowlane, a z dziennika budowy wynikało, że roboty budowlane zostały zakończone. Rozważając zagadnienie legitymacji skarżącej do uruchomienia postępowania administracyjnego, Lubelski WINB w uzasadnieniu postanowienia wydanego w niniejszej sprawie na szczeblu pierwszej instancji, ustalił również, że postępowanie w trakcie którego wydano postanowienie z dnia 28 czerwca 2016 r. o wstrzymaniu robót budowlanych zostało umorzone postanowieniem Lubelskiego WINB z dnia 29 sierpnia 2016 r. Wskazał, że skarżąca nie była stroną tego postępowania, ale była informowana o jego przebiegu. Organ odnotował także wydanie decyzji z dnia 30 listopada 2016 r. o pozwoleniu na użytkowanie elektrowni wiatrowej w miejscowości J. Opisał szczegółowo przebieg postępowania w tym przedmiocie. Przypomniał, że postępowanie to zostało zawieszone z uwagi na trwające postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę oraz odnotował uchylenie postanowienia o zawieszeniu postępowania. Następnie, jak wskazał, w dniu 18 listopada 2016 r. przeprowadzono obowiązkową kontrolę. W trakcie tej kontroli nie stwierdzono niezgodności z zatwierdzonym projektem budowlanym. Dokonano sprawdzenia wprowadzonych przez inwestora zmian nieodstępujących w sposób istotny od projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją z dnia 1 marca 2013 r., zmienionego decyzją z dnia 9 czerwca 2016 r. Oceniono, że nie doszło do wykonania robót budowlanych bez pozwolenia na budowę lub zgłoszenia. Lubelski WINB odnotował, że decyzja o pozwoleniu na użytkowanie jest ostateczna. Powyższy opis, przypominający czynności organu pierwszej instancji w niniejszej sprawie pozwala na ocenę, według której, organ ten nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego opartego na przepisach art. 75 i nast. K.p.a. w zakresie interesu prawnego wnioskodawczyni, a czynności procesowe poprzedzające wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania toczyły się bez udziału wnioskodawczyni. Jednocześnie jednak organ pierwszej instancji zebrał obszerny materiał dowodowy związany z wszystkimi zarzutami skarżącej podniesionymi przezeń w petitum wniosku o wszczęcie postępowania oraz dokonał oceny istnienia interesu skarżącej na tle tego materiału dowodowego. Konieczne jest spostrzeżenie, że chodzi o dokumentację zebraną w innych postępowaniach administracyjnych, która stała się podstawą do wydania i funkcjonowania w obrocie prawnym, w dacie rozstrzygania przez organ pierwszej instancji, ostatecznych decyzji w przedmiocie legalności robot budowlanych: pozwolenia na budowę, decyzji o zmianie pozwolenia na budowę, decyzji o umorzeniu postępowania organu nadzoru budowlanego w sprawie robót budowlanych prowadzonego na podstawie art. 50-51 Prawa budowlanego oraz decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Rezultat ustaleń oraz konsekwencje prawne tych ustaleń organ pierwszej instancji przedstawił w obszernym uzasadnieniu postanowienia. Dysponując postanowieniem organu pierwszej instancji, którego sentencja oraz stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zostało opisane powyżej, a także zażaleniem skarżącej, zawierającym obszerną argumentację, Główny Inspektor trafnie uznał, że możliwe jest merytoryczne rozpatrzenie zagadnienia interesu prawnego skarżącej w odniesieniu do zakreślonego jej wnioskiem przedmiotu sprawy. Koniecznym warunkiem sanowania trwającej procedury było umożliwienie skarżącej obrony swych praw poprzez udział w postępowaniu zażaleniowym. Jak już wyżej wskazano, GINB, pismem z dnia 27 lutego 2017 r., wezwał skarżącą do wykazania interesu prawnego. Z możliwości tej skarżąca nie skorzystała. Organ zażaleniowy, mimo braku reakcji skarżącej, uzupełnił materiał dowodowy. Ustalił jaka nieruchomość, stanowiąca własność skarżącej, może być rozważana jako ta, na którą może oddziaływać inwestycja. Ustalił odległość między działkami oraz przytoczył ustalenia z decyzji środowiskowej. Odnotował, że decyzja o pozwoleniu na budowę z dnia 1 marca 2013 r. oraz decyzja (zmieniająca tę decyzję) z dnia 9 czerwca 2016 r., w dalszym ciągu funkcjonują w obrocie prawnym. Oceniając legalność zaskarżonego postanowienia można zatem uznać, że brak interesu prawnego skarżącej nie był oczywisty. Jednak przeprowadzono wyczerpująco czynności wyjaśniające w tym zakresie. Skarżącej umożliwiono wypowiedzenie się w kontrowersyjnej kwestii. Rozważono jej twierdzenia w tym zakresie zgłoszone we wniosku i w zażaleniu. Ustalenia te pozwalały na ocenę posiadania przez skarżącą interesu prawnego we wszczęciu postępowań wskazanych we wniosku. Zastosowanie formy postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania zamiast decyzji o umorzeniu postępowania administracyjnego nie miało więc istotnego wpływu na wynik sprawy. W tych okolicznościach procesowych niniejszej sprawy, kontrola zaskarżonego postanowienia powinna zostać dokonana pod względem merytorycznym, a zatem powinna polegać na zbadaniu stanowiska organów co do posiadania przez skarżącą interesu prawnego w sprawie. Przyjmując, że zbadanie posiadania przez skarżącą interesu prawnego jest możliwe jedynie po wszczęciu postępowania, w oderwaniu od dotychczasowych ustaleń organów, Sąd pierwszej instancji nie zajął stanowiska co do istoty sporu. Podkreślić należy, że zawarta w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia wypowiedź GINB o braku interesu prawnego, w sytuacji, gdy nie doszło do przekroczenia dopuszczalnych norm, jest błędna. Wypowiedź ta, jakkolwiek błędna, miała jednak, jak to określił sam GINB, charakter marginalny. Z całości uzasadnienia zaskarżonego postanowienia oraz z powyższych rozważań wynika, że nie miała ona decydującego wpływu na ocenę, przez GINB, legitymacji skarżącej do uruchomienia postępowania administracyjnego w przedmiocie wskazanym we wniosku. Ponownie rozważyć także należy posiadanie przez skarżącą interesu prawnego w świetle art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych (Dz. U. z 2016 r. poz. 961 ze zm. – obecnie: Dz. U. z 2020 r. poz. 981 ze zm.). GINB rozważył te kwestię. Sąd pierwszej instancji nie podzielił stanowiska skarżącej, wskazując, że unormowanie art. 4 ust. 1 tej ustawy wprowadza ograniczenia co do przyszłych inwestycji budowlanych obejmujących budowę nowego obiektu budowlanego, nie zaś jego rozbudowę, przebudowę, czy nadbudowę. Nie kwestionując zastosowania art. 4 ust. 3 omawianej ustawy do sytuacji faktyczno-prawnych wskazanych w hipotezie tej normy, należy jednak podkreślić, że w dotychczasowym orzecznictwie posługiwano się pojęciem ograniczeń w zagospodarowaniu nieruchomości wynikających z wejścia ustawy w życie (patrz m.in. wyrok NSA z dnia 11 kwietnia 2018 r., sygn. akt II OSK 1697/17; wyrok NSA z dnia 26 września 2018 r., sygn. akt II 106/18; wyrok NSA z dnia 26 lutego 2020 r., sygn. akt II OSK 1503/18). Stanowisko to znajduje umocowanie w treści art. 4 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 5 ust. 1 pkt 1-3 ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonego postanowienia). Pogląd ten był prezentowany na tle postępowań o pozwolenie na budowę elektrowni wiatrowej oraz postępowań o stwierdzenie nieważności takiego pozwolenia. W niniejszej sprawie należy tę kwestię rozważyć na tle podstawy materialnej podanej we wniosku. Niezależnie od podkreślanego w niniejszych rozważaniach związku między przedmiotem sprawy i interesem wnioskodawczyni w załatwieniu sprawy objętej tym przedmiotem, kwestia materialnoprawna ma znaczenie autonomiczne, wpływające na możliwość wszczęcia postępowania. W okolicznościach niniejszej sprawy, możliwość wszczęcia postępowania ukierunkowanego na rozbiórkę obiektu budowlanego jest ponadto uwarunkowana, funkcjonowaniem w obrocie prawnym decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Utrwalone jest stanowisko, według którego, nie jest dopuszczalne prowadzenie postępowania na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 i ust. 4 oraz 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.), jeżeli została wydana ostateczna decyzja o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego (por. wyrok NSA z dnia 2 grudnia 2015 r., sygn. akt II OSK 201/15, ONSA i wsa 2017/3/49). Niezależnie od przesłanki podmiotowej, zasadność odmowy wszczęcia postępowania powinna być rozważona również w tym kontekście. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie. Odstąpienie od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego uzasadnia art. 207 § 2 P.p.s.a.