II OSK 1674/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Stankowski Sędziowie Sędzia NSA Anna Żak Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Joanna Pietraś-Skobel po rozpoznaniu w dniu 20 marca 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 kwietnia 2022 r. sygn. akt VII SA/Wa 99/22 w sprawie ze skargi Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na postanowienie Ministra Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu z dnia [...] października 2021 r. nr [...] w przedmiocie uzgodnienia zamierzenia budowlanego 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na rzecz Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 13 kwietnia 2022 r. sygn. akt VII SA/Wa 99/22, po rozpoznaniu skargi Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad (dalej skarżący) na postanowienie Ministra Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu z [...] października 2021 r. nr [...] utrzymujące w mocy postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z [...] kwietnia 2021 r. nr [...] o odmowie uzgodnienia pozwolenia na rozbiórkę wiaduktu drogowego [...] w km [...]autostrady [...], zlokalizowanego na działkach nr ewid. [...] obręb [...], nr ewid. [...] i [...]obręb [...], gm. [...], uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji i umorzył postępowanie administracyjne. Sąd Wojewódzki stwierdził, że kluczową kwestią jest ocena możliwości zastosowania przez organy w niniejszym postępowaniu art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r. poz. 1202 ze zm.; dalej: Pb). W tej sprawie zespół wiaduktów został ujęty jedynie w "wykazie", o którym mowa w art. 7 ustawy z 18 marca 2010 r. o zmianie ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 75 po. 474; dalej ustawa nowelizująca z 2010 r.). Z akt sprawy nie wynika natomiast fakt utworzenia w gminie K. gminnej ewidencji zabytków. W związku z tym w rozpoznawanej sprawie nie istniała podstawa prawna do zwrócenia się o uzgodnienie planowanej rozbiórki wiaduktu z wojewódzkim konserwatorem zabytków z trybie art. 39 ust. 3 Pb, gdyż niedopuszczalnym jest przyjmowanie stanowiska organów konserwatorskich jako organów uzgodnieniowych w razie bezczynności wójta (burmistrza, prezydenta) w stworzeniu gminnej ewidencji zabytków, a ochrona konserwatorska w oparciu o wskazane przepisy przejściowe nie może trwać w nieskończoność. 2. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie: 1) przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, dalej Ppsa) w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm., dalej Kpa) poprzez dokonanie błędnej oceny ustaleń faktycznych poczynionych przez organ, która doprowadziła Sąd Wojewódzki do mylnego wniosku, że przedmiotowa nieruchomość nie podlega ochronie konserwatorskiej, ponieważ nie została prawidłowo wpisana do właściwej ewidencji zabytków, kiedy to zabytkowy wiadukt podlega ochronie konserwatorskiej i jest wpisany do Gminnej Ewidencji Zabytków, co poświadcza m.in. Karta Adresowa Zabytku Nieruchomego, wobec czego zostały spełnione przesłanki wskazane do wydania decyzji przez organ konserwatorski, przewidziane przez art. 39 ust. 3 Pb; 2) przepisów prawa materialnego: a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Ppsa, art. 39 § 3 Pb poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie, że chroniony obiekt, będący przedmiotem postępowania nie podlega ochronie konserwatorskiej, został niewłaściwie wpisany do ewidencji zabytków, w przypadku kiedy jest on wpisany do Gminnej Ewidencji Zabytków prowadzonej przez Gminę K.; b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Ppsa, art. 7 Kpa poprzez jego niezastosowanie i nie uwzględnienie, że organ administracyjny wydając decyzję odmowną, działał zgodnie z przepisami prawa z uwzględnieniem interesu społecznego jakim jest ochrona zabytków; c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Ppsa w zw. z art. 6 ust. 2 i art. 8 ust. 1 ustawy nowelizującej z 2010 r. poprzez ich błędne zastosowanie i błędne przyjęcie, że przedmiotowa nieruchomość na podstawie tych przepisów nie podlega ochronie, nie została bowiem we właściwym czasie ujęta w Gminnej Ewidencji Zabytków. W oparciu o powyższe zarzuty w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, względnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Sądowi I instancji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Ponadto w skardze kasacyjnej wniesiono o przeprowadzenie uzupełniającego dowodu z dokumentu w postaci Karty Adresowej Zabytku Nieruchomego, dołączonego do niniejszej skargi kasacyjnej, na okoliczność faktu, że przedmiotowa nieruchomość została wpisana do odpowiedniej ewidencji w myśl art. 39 ust.3 Pb. 3. W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o jej oddalenie, oddalenie wniosku dowodowego i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. 4. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 4.1. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. 4.2. W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu (art. 183 § 1 Ppsa). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. 3.3. Przechodząc do oceny zarzutów skargi kasacyjnej, należy w pełni podzielić stanowisko Sądu I instancji o braku podstaw w niniejszej sprawie do wydania postanowienia uzgodnieniowego z uwagi na treść art. 39 ust. 3 Pb. Ochrona konserwatorska wynikająca z art. 8 ust. 3 ustawy nowelizującej z 2010 r. obowiązywała wyłącznie do czasu założenia gminnej ewidencji zabytków, nie dłużej jednak niż przez 2 lata od dnia przekazania przez wojewódzkiego konserwatora zabytków wskazanego w przepisie wykazu zabytków. W sytuacji zaś braku wykonania obowiązku wynikającego z art. 6 ust. 2 ustawy nowelizującej z 2010 r., ochrona konserwatorska wygasła. Niedopuszczalnym jest bowiem przyjęcie, że w razie bezczynności wójta (burmistrza, prezydenta) w tworzeniu gminnej ewidencji zabytków będącej formą ograniczenia własności w rozumieniu art. 31 ust. 3 Konstytucji, ta ochrona tymczasowa będzie trwała w nieskończoność bez jakiejkolwiek możliwości weryfikacji takiego wykazu (por. wyroki NSA z: 29 listopada 2018 r. sygn. akt II OSK 25/17, 18 kwietnia 2019 r. sygn. akt II OSK 1065/18). Podkreślić zatem należy, że skoro w Gminie K. do daty wydania zaskarżonego postanowienia nie została utworzona gminna ewidencja zabytków, to ochrona konserwatorska nie mogła być wywodzona z art. 8 ust. 3 ustawy nowelizującej z 2010 r. (tj. z przekazanego wykazu zabytków). W konsekwencji nie istniała także podstawa prawna do zwrócenia się organu administracji architektoniczno-budowlanej o uzgodnienie projektu rozbiórki z Dolnośląskim Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków. Przepis art. 39 ust. 3 Pb stanowi, iż w stosunku do obiektów budowlanych oraz obszarów niewpisanych do rejestru zabytków, a ujętych w gminnej ewidencji zabytków, pozwolenie na budowę lub rozbiórkę obiektu budowlanego wydaje właściwy organ w uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków. Brak założenia ewidencji zabytków i niemożność rozciągnięcia ochrony konserwatorskiej na przekazany wykaz zabytków powoduje, iż przepis stanowiący podstawę prawną wydanych w sprawie aktów administracyjnych - nie mógł mieć zastosowania. Nie istniała zatem kompetencja Dolnośląskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków do uzgadniania przedmiotowej inwestycji. Tym samym zarzuty naruszenia prawa materialnego są niezasadne. 3.4. Nieusprawiedliwiony jest również zarzut naruszenia przepisów postępowania. Sąd Wojewódzki nie dokonał bowiem błędnej oceny ustaleń faktycznych poczynionych przez organ i tym samym nie naruszył art. 7, art. 77 § 1, art. 80 Kpa. Uprzednie sporządzenie karty adresowej zabytku nieruchomego zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z 26 maja 2011 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem (Dz. U. z 2021 r. poz. 56) jest konieczne, aby włączyć ją do gminnej ewidencji zabytków. Załączona do skargi kasacyjnej karta sama w sobie nie stanowi więc dowodu na założenie ewidencji zabytków. Gminna ewidencja zabytków została w Gminie K. założona dopiero zarządzeniem nr [...] z [...] grudnia 2023 r. w sprawie założenia i prowadzenia Gminnej Ewidencji Zabytków Gminy K., co jest faktem powszechnie znanym i nie wymaga dowodu (art. 106 § 4 Ppsa). 3.5. Wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej są zatem niezasadne. 3.6. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 Ppsa, oddalił skargę kasacyjną. O zwrocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 Ppsa.