II OSK 1673/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Miron Sędziowie: Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon (spr.) Sędzia del. NSA Anna Żak po rozpoznaniu w dniu 10 maja 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 września 2019 r. sygn. akt VII SA/Wa 461/19 w sprawie ze skargi E. R. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 18 grudnia 2018 r. nr ... w przedmiocie nałożenia obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 11 września 2019 r. sygn. akt VII SA/Wa 461/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: p.p.s.a.), po rozpoznaniu skargi E. R. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 18 grudnia 2018 r. w przedmiocie nałożenia obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji oraz zasądził zwrot kosztów postępowania sądowego. W skardze kasacyjnej E. R. zaskarżyła powyższy wyrok w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie: 1. mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. polegające na nierozpoznaniu skargi w zakresie zarzutu naruszenia przez organ art. 36a w zw. z art. 51 ust. 4 i art. 52 ustawy Prawo budowlane polegające na ich zastosowaniu w sytuacji, gdy charakter i natężenie dokonanych przez inwestora odstępstw od projektu budowlanego spowodował, że wzniesiony został w istocie inny budynek w miejsce tego, na którego wzniesienie inwestor uzyskał pozwolenie, tj. zamiast budynku gospodarczo-garażowego wzniesiona została kotłownia z piecem o mocy 400 kW, za pomocą której ogrzewanych jest 9 tuneli produkcyjno-hodowlanych wykorzystywanych do prowadzenia działalności gospodarczej, zmienione położenie obiektu na działce, jego kubatura, przeznaczenie poddasza, odległość budynku od granicy z działką sąsiednich i w konsekwencji wyroku niezawierającego wskazania co do sposobu rozstrzygnięcia sprawy w tym zakresie, podczas gdy fakt wzniesienia przez inwestora innego budynku w miejsce tego, na który uzyskał pozwolenie nie może zostać sanowany w trybie procedury naprawczej dotyczącej istotnych odstępstw od projektu budowlanego i powinien zostać zakwalifikowany jako samowola budowlana, której odpowiada art. 48 ustawy Prawo budowlane; 2. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 36a ust. 5 pkt 1-6 w przez jego błędną wykładnię i zakwalifikowanie licznych i istotnych zmian we wzniesionym budynku za istotne odstąpienia od projektu budowlanego, a co za tym idzie uznanie za prawidłowe procedowanie przez organ na podstawie przepisów o procedurze naprawczej, podczas gdy charakter i natężenie dokonanych przez inwestora zmian w budynku doprowadził w istocie do wzniesienia innego budynku w miejsce tego, na który inwestor uzyskał pozwolenie, w związku z czym organ winien stosować przepisy prawa budowlanego dotyczące samowoli budowlanej, tj. art. 48 ustawy Prawo budowlane; 3. mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt. 1 lit c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77, 107 k.p.a. polegające na braku kontroli decyzji organu administracyjnego w zakresie w jakim organ nie podjął czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego w niniejszej sprawie, nie zbadał kwestii wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę z 2001 roku wskutek przerw w budowie i nie przeprowadził postępowania dowodowego w tym zakresie, nie zwrócił się w tym zakresie do organu architektoniczno-budowlanego, które to ustalenie spowodowałoby, iż prowadzenie postępowania na podstawie procedury naprawczej byłoby niedopuszczalne już tylko z tej przyczyny. W związku z powyższym, na podstawie art. 176 § 1 pkt 3 w zw. z art. 188 p.p.s.a., wniesiono o zmianę zaskarżonego orzeczenia w ten sposób żeby nakazać organowi nadzoru budowlanego rozpoznającemu sprawę w pierwszej instancji ocenę dokonanych przez inwestora samowolnych zmian w projekcie budowlanym jako samowoli budowlanej i przeprowadzenie postępowania w tym zakresie, ewentualnie, w przypadku niepodzielania zarzutów określonych w pkt 1-2 petitum, nakazanie organowi nadzoru budowlanemu rozpoznającemu sprawę w pierwszej instancji przeprowadzenie postępowania dowodowego w zakresie wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę. Nadto na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a wniesiono o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania kasacyjnego. Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału z 8 lutego 2023 r., na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 w zw. z ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.) sprawę skierowano do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 193 zd. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 259; dalej: p.p.s.a.) uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji oraz Sąd pierwszej instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawiony został w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw. Skarga kasacyjna złożona została od wyroku uwzględniającego skargę, dlatego w istocie zarzuty kasacyjne nie dotyczą samego rozstrzygnięcia Sądu Wojewódzkiego, lecz uzasadnienia wyroku i zawartych w nim wytycznych co do kierunku ponownego rozpoznania sprawy przez organ nadzoru budowlanego. Wbrew zarzutom z punktów 1 i 2 podstawy kasacyjnej, Sąd Wojewódzki prawidłowo przyjął, że wykazane podczas kontroli odstępstwa przy budowie przedmiotowego budynku objętego decyzją o pozwoleniu na budowę z 23 maja 2001 r. należało zakwalifikować jako istotne w rozumieniu art. 36a ust. 1 pkt 1, 2 i 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (dalej: Prawo budowlane), bowiem dotyczyły odstąpienia w zakresie projektu zagospodarowania działki (zmiana lokalizacji względem działki sąsiedniej), charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego: kubatury, powierzchni zabudowy oraz zmiany sposobu użytkowania poddasza. W rezultacie zachodziła podstawa, aby w tym zakresie wydana została decyzja na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, zobowiązująca inwestora do złożenia projektu zamiennego, z zastrzeżeniem, że projekt zamienny powinien uwzględniać zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Zaznaczyć należy, że w myśl art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian, stąd Sąd Wojewódzki trafnie wskazał, że do oceny projektu zamiennego stosuje się przepisy art. 32-35 Prawa budowlanego. W szczególności dopiero po złożeniu projektu zamiennego badana będzie zgodność inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Ponadto słusznie Sąd Wojewódzki zwrócił uwagę w uzasadnieniu wyroku, że wydanie decyzji z art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego nie jest ostatecznym rozwiązaniem sprawy, gdyż w przypadku niezłożenia projektu budowlanego zgodnego z obowiązującymi przepisami prawa albo złożenia projektu niezgodnego z prawem, właściwy organ odmówi zatwierdzenia takiego projektu, a wówczas może dojść do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu lub jego części bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego, stosownie do art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego. Wreszcie trzeba wskazać, że Sąd Wojewódzki zasadnie stwierdził wadliwość kontrolowanych decyzji, w których pominięto kwestię budowy pomieszczenia kotłowni z piecem, wbrew decyzji o pozwoleniu na budowę budynku gospodarczo-garażowego. Niewyjaśnienie tej właśnie okoliczności stanowiło w ocenie Sądu Wojewódzkiego naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, konkretnie art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., co warunkowało uchylenie decyzji obu instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Skoro Sąd Wojewódzki uchylił kontrolowane decyzje z powodu uchybień proceduralnych, mianowicie braku wyjaśnienia okoliczności związanych z budową kotłowni, to przedwczesne było wypowiadanie się co do ewentualnego trybu legalizacji tej części obiektu budowlanego. Dlatego zarzuty kasacyjne dotyczące art. 48 Prawa budowlanego okazały się przedwczesne. Natomiast na uwzględnienie zasługiwał zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 i art. 107 k.p.a. (pkt 3 skargi kasacyjnej). Zgodzić się należało ze stroną skarżącą, że Sąd Wojewódzki nie powinien wypowiadać się w sposób wiążący co do przesłanek z art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego w sytuacji, gdy organy nadzoru budowlanego nie dokonały żadnych ustaleń faktycznych w tym zakresie i nie badały kwestii wygaśnięcia decyzji z 23 maja 2001 r. Korygując zatem wytyczne zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, wskazać należy na potrzebę wyjaśnienia przez organ przy ponownym rozpoznaniu sprawy również zagadnienia wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę z 23 maja 2001 r. Mimo, że w części uzasadnienie zaskarżonego wyroku jest błędne, to rozstrzygnięcie podjęte przez Sąd Wojewódzki odpowiada prawu. W konsekwencji skarga kasacyjna podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a. ----------------------- 5