II OSK 1670/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędziowie: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Piotr Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 26 marca 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 marca 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 1788/20 w sprawie ze skargi J. J. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] sierpnia 2020 r., nr [...] w przedmiocie wpisu do rejestru zabytków 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od J. J. na rzecz Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 16 marca 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 1788/20 oddalił skargę J. J. (dalej skarżący) na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z [...] sierpnia 2020 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z [...] stycznia 2020 r. nr [...] o wpisaniu do rejestru zabytków - na mocy art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. c, art. 7 pkt 1, art. 9 ust. 1, art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2020, poz. 282 – dalej uozoz) - kamienicy frontowej przy ul. [...] w K. (dz. ew. nr [...], obr. [...]). Sąd Wojewódzki podzielił stanowisko organów, że ww. kamienica zachowała wszystkie elementy wskazujące na jej walory naukowe, historyczne i artystyczne, co przesądza o jej zabytkowej wartości. Ponadto wbrew zarzutom skargi, do rejestru zabytków może być wpisany konkretny obiekt bez potrzeby przeprowadzania dowodu z opinii biegłych na okoliczność, czy wpisywane dobro jest, czy też nie jest zabytkiem. 2. Skarżący wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie: 1) przepisów postępowania: a) art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 Ppsa oraz w zw. z art. 7, art. 8, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 81a § 1 i art. 84 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1950 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm., dalej Kpa), polegające na wadliwie przeprowadzonej kontroli działań organu administracji publicznej, tj. Ministra Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu, ponieważ zaniechano, pomimo złożenia przez skarżącego uzasadnionego wniosku, dopuszczenia i przeprowadzenia dowodu z opinii rzeczoznawcy z listy Ministra Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Spotu z zakresu architektury i budownictwa w celu wykazania okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia, czy ww. nieruchomość skarżącego w zakresie budynku frontowego spełnia przesłanki do objęcia jej ochroną konserwatorską w formie indywidualnego wpisu do rejestru zabytków nieruchomych, jakkolwiek w sprawie występują okoliczności budzące istotne wątpliwości co do spełniania przez bryłę powyższego budynku oraz jego architekturę przesłanek zabytku, a jednocześnie przyjął Sąd I instancji, że organy ochrony konserwatorskiej obu instancji są w stanie w oparciu o zasoby kadrowe, którymi dysponują, samodzielnie ocenić w oparciu o inny niż opinia rzeczoznawcy materiał dowodowy, czy obiekt posiada walory zabytkowe; b) art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej Ppsa) w zw. z art. 110 § 1 w zw. z art. 126, art. 16, art. 6 i art. 8 Kpa oraz art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, w zakresie, w jakim przepis ten wyraża zasadę ochrony praw nabytych, a więc zasady trwałości decyzji (postanowienia) administracyjnej oraz zasady związania organu wydanym postanowieniem, polegające na pominięciu przez MKDNiS ostatecznego postanowienia Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Krakowie z [...] czerwca 2011 r. w sprawie uzgodnienia projektu decyzji Prezydenta Miasta Krakowa w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn. "Przebudowa, rozbudowa i nadbudowa budynku mieszkalnego wraz ze zmianą sposobu użytkowania na budynek mieszkalno-usługowy na dz. nr [...] obr. [...] Śródmieście przy ul. [...] w [...]", późniejszych uzgodnień poszczególnych elementów projektu budowlanego przedkładanych przez skarżącego jako inwestora powyższego zamierzenia inwestycyjnego, w tym zwłaszcza wydanego w piśmie Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Krakowie z [...] sierpnia 2018 r., a w konsekwencji na wydaniu rozstrzygnięcia godzącego w konstytucyjną zasadę ochrony praw nabytych przez skarżącego, a wynikających z ostatecznej i prawomocnej decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z [...] lipca 2011 r. w sprawie ustalenia warunków zabudowy; 2) przepisów prawa materialnego, tj. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów powszechnych (winno być Prawo o ustroju sądów administracyjnych) (Dz. U. z 2021 r. poz. 137, dalej Pusa) w zw. z art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 Ppsa oraz w zw. z art. 3 pkt 1, pkt 2 i pkt 15, art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. c, art. 7 pkt 1, art. 9 ust. 1 i 2 w zw. z art. 89 pkt 1, art. 91 ust. 4 pkt 3 i 4 oraz art. 93 ust. 1 ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2020 r. poz. 282, dalej uozoz), polegające na ich niewłaściwym zastosowaniu, a w konsekwencji nieprawidłowym uznaniu w zaskarżonym wyroku, że ww. kamienica frontowa w całości stanowi zabytek oraz w całości winna podlegać indywidualnej ochronie w formie wpisu do rejestru zabytków nieruchomych Województwa Małopolskiego. W związku z powyższym w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i uchylenie zaskarżonych decyzji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. 3. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 3.1. Skarga kasacyjna jest niezasadna. 3.2. Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 Ppsa przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny był związany granicami skargi kasacyjnej. 3.3. Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 Ppsa oraz w zw. z art. 7, art. 8, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 81a § 1 i art. 84 § 1 Kpa polegający na braku przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego. Zgodnie z art. 84 § 1 Kpa, gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne, organ administracji publicznej może zwrócić się do biegłego lub biegłych o wydanie opinii. Postępowanie w sprawie wpisu do rejestru zabytków prowadzone jest przez organy posiadające kompetencję merytoryczną chociażby do oceny konieczności przeprowadzenia w sprawie dowodu z opinii biegłego. Organy ochrony zabytków posiadają szczególne uprawnienie w zakresie badania wartości artystycznych, historycznych lub zabytkowych obiektów podlegających wpisowi do rejestru zabytków. W sytuacji, gdy stan faktyczny jest jasny i nie wymaga specjalnej ekspertyzy, a jedynie oceny w świetle posiadanej przez organ wiedzy w zakresie właściwości organu, za zbędne należy uznać przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego (wyroki NSA z 24 stycznia 2017 r. sygn. akt II OSK 1052/15, z 6 lipca 2021 r. sygn. akt II OSK 2948/180). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego taka sytuacja miała właśnie miejsce w niniejszej sprawie i nie było konieczności powoływania biegłego w celu oceny czy ww. budynek jest zabytkiem. Nie można zatem zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie, że brak opinii biegłego świadczy o niepełnym przeprowadzeniu postępowania dowodowego. 3.4. Odnosząc się do zarzutu naruszenia prawa materialnego, Naczelny Sąd Administracyjny podziela w całości stanowisko organów oraz Sądu Wojewódzkiego co do spełnienia przesłanek uzasadniających wpis kamienicy do rejestru zabytków. Istotą postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie było wykazanie, że ww. kamienica spełnia przesłanki uznania za zabytek nieruchomy. W świetle art. 3 pkt 1 uozoz konieczne było zatem wykazanie przez organ, że sporny obiekt jako świadectwo minionej epoki posiada takie wartości historyczne, artystyczne i naukowe, które uzasadniają objęcie go ochroną konserwatorską w interesie społecznym. W ramach postępowania wykazano, że ww. kamienica zachowała wszystkie elementy wskazujące na jej walory naukowe, historyczne i artystyczne, co przesądza o jej zabytkowej wartości. Wartość artystyczna wynika m.in. z reprezentowania cech stylowych. Budynek posiada bowiem formę odzwierciedlającą tendencje w architekturze rezydencjonalnej i mieszkaniowej z przełomu XIX i XX w., przejawiające się w wykorzystaniu form historyzujących. W szczególności elewacja z otworami okiennymi i elementami dekoracji architektonicznej prezentuje wartości artystyczne związane z zakomponowaniem fasady przy użyciu dekoracji nawiązującej do renesansu i klasycyzmu. Zachowany został również układ wnętrz z wysokiej klasy dekoracjami (płycinowe boazerie, dekoracje malarskie i sztukatorskie) zaprojektowanych przez uznanych krakowskich architektów K. S. i F. M. Kamienica posiada też wartości historyczne i naukowe, bowiem jest świadectwem zmian w sposobie zagospodarowania parceli w rejonie ul. [...] w K. co najmniej od połowy XIX w. i stanowi podstawę do badań w tym zakresie. Powiązana jest również z osobą właściciela i inwestora A. P. - założyciela [...]. Powyższe okoliczności świadczą więc o istnieniu wartości zabytkowych budynku. Reasumując, nieusprawiedliwiony jest z zarzut naruszenia z art. 1 § 1 i 2 Pusa w zw. z art. 3 § 1 i 2 pkt 1 Ppsa w zw. z art. 3 pkt 1, pkt 2 i pkt 15, art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. c, art. 7 pkt 1, art. 9 ust. 1 i 2 w zw. z art. 89 pkt 1, art. 91 ust. 4 pkt 3 i 4 oraz art. 93 ust. 1 uozoz. W sprawie wykazano bowiem, że istniały jednoznaczne przesłanki przemawiające za takim zakresem wpisu z uwagi na ochronę dziedzictwa architektonicznego. 3.5. Nie zasługuje na uwzględnienie również drugi z zarzutów naruszenia przepisów postępowania tj. art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 Ppsa w zw. z art. 110 § 1 w zw. z art. 126, art. 16, art. 6 i art. 8 Kpa oraz art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskie i naruszenia zasady ochrony praw nabytych. Pozytywne uzgodnienie w przeszłości decyzji o warunkach zabudowy czy planowanych remontów przez organ konserwatorski nie oznacza bowiem, że trwale została wyłączona dopuszczalność wydania decyzji w przedmiocie wpisu do rejestru. W ramach postępowania uzgodnieniowego, zresztą ograniczonego czasowo, organ konserwatorski nie przeprowadza postępowania w przedmiocie wpisu do rejestru i nie bada przesłanej dopuszczalności ujęcia nieruchomości w rejestrze zabytków. Powołane w skardze kasacyjnej postanowienie z 2011 r. w żaden sposób nie kreowało po stronie skarżącego prawa nabytego w postaci zapewnienia, że nieruchomość nie będzie w przyszłości wpisana do rejestru zabytków. 3.6. W tych okolicznościach Naczelny Sąd Administracyjny, na mocy art. 184 Ppsa, skargę kasacyjną oddalił. O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 Ppsa.