II OSK 1657/24

Dnia 2 października 2024 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Robert Sawuła po rozpoznaniu w dniu 2 października 2024 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T.F. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 24 kwietnia 2024 r., sygn. akt II SA/Lu 221/24 o odrzuceniu skargi T.F. na uchwałę nr [...] Rady Miejskiej w P. z dnia [...] sierpnia 2021 r. w sprawie rozpatrzenia wezwania do usunięcia naruszenia prawa postanawia: 1. sprostować zaskarżone postanowienie w ten sposób, że w jego sentencji w miejsce sformułowania "na decyzję uchwałę" wpisać "na uchwałę", 2. oddalić skargę kasacyjną.

1. Wojewódzki Sąd Administracyjny (dalej: WSA) w Lublinie postanowieniem z 24 kwietnia 2024 r., sygn. akt II SA/Lu 221/24, odrzucił skargę T.F. na uchwałę nr [...] Rady Miejskiej w [...] z [...] sierpnia 2021 r. w sprawie rozpatrzenia wezwania do usunięcia naruszenia prawa 2.1. W uzasadnieniu postanowienia sąd pierwszej instancji wskazał, że w dniu 13 marca 2024 r. wpłynęła do WSA w Lublinie skarga T.F. na powołaną na wstępie uchwałę, z powołaniem się na art. 53 § 2a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2023, poz. 1634 ze zm.; Ppsa). Przedmiotowej uchwale zarzucono: nierozpoznanie istoty sprawy poprzez ograniczenie rozpoznania wezwania do usunięcia prawa w związku z uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w [...] z 8 lipca 2011 r. bez oceny przesłanki interesu prawnego i uprawnienia wzywających, a także naruszenie interesu prawnego i uprawnienia wzywających w związku z podejmowaniem w/w uchwały nr [...]; a także naruszenie art. 101 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. 2023, poz. 40 ze zm., Usg) poprzez podjęcie uchwały nie zawierającej rozstrzygnięcia w zakresie oceny istnienia i naruszenia uprawnienia i interesu prawnego wzywających w zakresie naruszeń ich uprawnień wskazanych w treści wezwania z 19 lipca 2021 r. Na podstawie przedstawionych w skardze zarzutów wniesiono o uchylenie zaskarżonej uchwały z [...] sierpnia 2021 r. w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Radzie Miejskiej w [...]. 2.2. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w [...] działająca przez pełnomocnika wniosła o jej odrzucenie, jako złożonej z uchybieniem terminu, a także nienaruszającej interesu prawnego skarżącego w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 5a Ppsa, ewentualnie o oddalenie skargi. 3. Wskazując na powyższe sąd pierwszej instancji wniesioną skargę opisanym na wstępie postanowieniem odrzucił na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a Ppsa. Sąd wojewódzki stwierdził, że uchwała nr [...] Rady Miejskiej w [...] z [...] sierpnia 2021 r. wydana w odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, nie narusza interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego. 4.1. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wywiódł T.F., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżając je w całości. 4.2. Na zasadzie art. 174 pkt 2 Ppsa zaskarżonemu postanowieniu zarzuca się: - naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to: 1) art. 134 Ppsa w zw. z art. 58 § 1 pkt 5a Ppsa poprzez dokonanie błędnego utożsamienia nienaruszenia przez organ administracyjny interesu prawnego z obowiązkowym wykazaniem i udowodnieniem przez skarżącego interesu prawnego, który został opisany w przedmiotowej skardze, co skutkowało: błędną wykładnią art. 58 § 1 pkt 5a Ppsa i wadliwym zastosowaniem naruszonych przepisów, mimo braku podstaw do zastosowania art. 58 § 1 pkt 5a Ppsa, 2) art. 134 Ppsa w zw. z art. 58 § 1 pkt 5a Ppsa w zw. z art. 101 ust. 1 Usg, poprzez nieuwzględnienie wykazanego i opisanego przez skarżącego interesu prawnego w zakresie zaskarżenia przedmiotowej uchwały Rady Miejskiej w [...] nr [...], mimo jednoczesnego uznania, że skarga wniesiona w sprawie zawierała wykazania naruszenia interesu prawnego skarżącego, 3) art. 3 § 1 Ppsa w zw. z art. 134 § 1 Ppsa polegającego na nierozpoznaniu sprawy w jej granicach, przy jednoczesnym nieprawidłowym odniesieniu się do całokształtu okoliczności sprawy w tym wskazanym przez skarżącego indywidualnym interesie prawnym uzasadniającym jego skargę. 4.3. Podnosząc powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wnosi o: uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w Lublinie; zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego wg norm przepisanych; rozpoznanie skargi na rozprawie. 4.4. W przekonaniu skarżącego kasacyjnie wskazał on na interes prawny, jaki miał wnosząc skargę na w/w uchwałę Rady Miejskiej w [...], co potwierdzać ma literalne brzmienie uzasadnienia zaskarżonego postanowienia. 4.5. W odpowiedzi Rady Miejskiej w [...] na skargę kasacyjną wniesiono o jej oddalenie oraz zasądzenie od skarżącego na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Zdaniem organu skarżący w przedmiotowej sprawie nie wykazał, że zaskarżona uchwała dotyczy interesu prawnego skarżącego, oraz że na skutek podjęcia uchwały nr [...] z [...] sierpnia 2021 r. w sprawie rozpatrzenia wezwania do naruszenia prawa doszło do naruszenia jego interesu prawnego. Nadto podnosi się, że wniesienie skargi w przedmiotowej sprawie w dniu 13 lutego 2024 r. nastąpiło po upływie trzydziestodniowego terminu do jej wniesienia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 5.1. Zaskarżone postanowienie zawiera niedokładność polegającą na tym, że przy określeniu zaskarżonego do tegoż sądu aktu wpisano "na decyzję uchwałę". Z akt sprawy wynika, że zaskarżona do WSA w Lublinie była uchwała nr [...] Rady Miejskiej w [...] z [...] sierpnia 2021 r., z tego względu uznając to za oczywistą omyłkę, należało – w trybie art. 156 § 1 i 3 Ppsa (Dz. U. 2024, poz. 935 ze zm.) sprostować tę omyłkę i wpisać w to miejsce: "na uchwałę". 5.2. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego skargę T.F. należało odrzucić, ale z innych przyczyn, niż wskazał to sąd pierwszej instancji. 5.3. Stosownie do art. 183 § 1 Ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak pod rozwagę z urzędu nieważność postępowania. Jedną z przesłanek nieważności postępowania jest niedopuszczalność drogi sądowej zachodząca z innej przyczyny (art. 58 § 1 pkt 6) niż określona w pkt 1-5 tego artykułu. Tym samym okoliczność, czy skarga podlegała odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 Ppsa - jest badana z urzędu przez rozpoznający skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny, niezależnie od podniesionych zarzutów skargi kasacyjnej, na podstawie art. 183 § 1 i 2 pkt 1 Ppsa. Konstatacja ta znajduje potwierdzenie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w którym przyjmuje się, że nieodrzucenie skargi przez sąd administracyjny na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 Ppsa może być badane pod kątem nieważności postępowania na podstawie art. 183 § 2 pkt 1 Ppsa (zob. postanowienie NSA z 16 października 2015 r., I OSK 1992/14, LEX nr 1975884, czy też wyrok NSA z 19 grudnia 2012 r., II OSK 1510/11, LEX nr 1367305). Także postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 maja 2014 r., I OSK 2715/12 (LEX nr 1563916) wprost potwierdza, że niedopuszczalność drogi przed sądem administracyjnym może wynikać z niedopuszczalności przedmiotowej (art. 58 § 1 pkt 1 Ppsa) oraz z innych przyczyn (art. 58 § 1 pkt 6 Ppsa). 5.4. W niniejszej sprawie, w ocenie NSA, brak odrzucenia skargi stanowiłby okoliczność skutkującą nieważnością postępowania, o jakiej mowa w art. 183 § 2 pkt 1 Ppsa, gdyż skarga w rozpoznawanej sprawie podlegać powinna odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 Ppsa, a nie na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a Ppsa, jak orzekł sąd pierwszej instancji, albowiem była niedopuszczalna. Zgodnie bowiem z art. 3 § 1 Ppsa sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kognicja sądów administracyjnych określona została natomiast m.in. w art. 3 § 2 Ppsa, który zawiera szczegółowy katalog spraw objętych właściwością rzeczową sądów administracyjnych. Z treści ww. przepisu wynika, że sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej poprzez orzekanie w sprawach, m. in. skarg na "akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (pkt 5) oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6). Z kolei zgodnie z art. 58 § 1 pkt 6 Ppsa sąd odrzuca skargę jeżeli jej wniesienie jest niedopuszczalne z innych przyczyn niż wskazane w pkt 1-5 powołanego przepisu. W rozpoznawanej sprawie skarżący zaskarżyli uchwałę nr [...] Rady Miejskiej w [...] z [...] sierpnia 2021 r., którą to nie uwzględniono jego wezwania do usunięcia naruszenia prawa w związku z uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w [...] z 8 lipca 2011 r. w sprawie stwierdzenia zgodności projektu zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] – I etap z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. W ocenie Sądu Naczelnego, zaskarżona uchwała nie mieści się w katalogu aktów administracyjnych podlegających kontroli sądów administracyjnych. Stanowi ona bowiem zawiadomienie o sposobie załatwienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa wyrażone w formie uchwały. Uchwała ta ma zatem charakter proceduralny oraz informacyjny, przedstawiony przez organ samorządowy i nie jest aktem, który wymieniony jest w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 Ppsa (por. postanowienia NSA: z 30 listopada 2006 r., II OSK 1724/06, LEX nr 927591; czy 25 stycznia 2014 r., I OSK 3114/12, LEX nr 1323379). Tym samym skarga na uchwałę będącą odpowiedzią na wezwanie do usunięcia naruszenia jako niedopuszczalna podlegała odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 Ppsa, nie zaś jak wskazano w podstawie prawnej uzasadnienia na zasadzie art. 58 § 1 pkt 5a powołanej ustawy. 5.5. Powyższe ustalenie przesądza o prawidłowości odrzucenia skargi, albowiem zaskarżone postanowienie sądu pierwszej instancji, mimo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny za bezprzedmiotowe uznał odnoszenie się do dalszych zarzutów sformułowanych w skardze kasacyjnej. 6.1. W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 1 i 3 Ppsa, orzekł jak w sentencji. 6.2. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o kosztach postępowania, ponieważ zgodnie z art. 209 Ppsa o zwrocie kosztów sąd rozstrzyga w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę oraz w orzeczeniu, o którym mowa w art. 201, art. 203 i art. 204 Ppsa. Zgodnie z powyższą regułą Naczelny Sąd Administracyjny obowiązany jest rozstrzygać o kosztach postępowania kasacyjnego w orzeczeniu wydanym w wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej od wyroku. Jak wynika z uchwały składu siedmiu sędziów NSA z 4 lutego 2008 r., I OPS 4/07, (ONSAiwsa 2/2008/23), przepisy art. 203 i 204 Ppsa nie mają zastosowania, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie sądu pierwszej instancji kończące postępowanie w sprawie.