II OSK 1656/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie: sędzia NSA Anna Żak sędzia del. WSA Grzegorz Antas (sprawozdawca) po rozpoznaniu w dniu 26 marca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej I. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 kwietnia 2025 r. sygn. akt IV SA/Wa 74/25 w sprawie ze skargi I. P. na postanowienie Komendanta Głównego Straży Granicznej z 8 listopada 2024 r. znak KG-CU-VIII-I.4224.146.2024 w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 4 kwietnia 2025 r., IV SA/Wa 74/25 oddalił skargę I.P. na postanowienie Komendanta Głównego Straży Granicznej (dalej: KGSG) z 8 listopada 2024 r., znak KG-CU-VIII-I.4224.146.2024, którym wskazany organ, działając na podstawie art. 134 w zw. z art. 127a § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572), dalej: k.p.a., w zw. z art. 321 ust. 2 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2024 r. poz. 769), dalej: u.c., stwierdził niedopuszczalność odwołania wniesionego przez skarżącego od podlegającej natychmiastowemu odwołaniu decyzji Komendanta Placówki Straży Granicznej w Narewce (dalej: KPSG) z 21 marca 2024 r., nr 03-108/11/D-ZDP/2024 zobowiązującej cudzoziemca, obywatela Gruzji do powrotu oraz orzekającej o zakazie ponownego wjazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i innych państw obszaru Schengen na okres 5 lat. Skarżący złożył skargę kasacyjną, którą zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając Sądowi I instancji, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.), dalej: p.p.s.a., naruszenie przepisów prawa materialnego i postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 127a w zw. z art. 134 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że jeżeli strona zrzekła się prawa do wniesienia odwołania (art. 127a § 1), a mimo to wnosi odwołanie, to należy uznać odwołanie za niedopuszczalne, albowiem wniesienie odwołania jest prawidłowym sposobem uchylenia się od skutków zrzeczenia się prawa do odwołania, tj. cofnięcia oświadczenia o zrzeczeniu się prawa do odwołania, tym bardziej, że prawidłowość i świadomość składanego oświadczenia o zrzeczeniu się prawa do odwołania podlega badaniu w zakresie kryteriów jego skuteczności; 2) art. 57 § 1 k.p.a. polegające na niedostrzeżeniu przez Sąd I instancji, że bieg terminu do wniesienia odwołania od decyzji rozpoczął się w dniu następnym po dniu jej doręczenia, co w konsekwencji prowadzi do wniosku, że dopiero od tego dnia skarżący mógł skutecznie zrzec się prawa do wniesienia odwołania od doręczonej decyzji. Użyte przez ustawodawcę sformułowanie - "W trakcie biegu terminu do wniesienia odwołania" (a nie od dnia doręczenia decyzji) nie może bowiem oznaczać okresu czasu sprzed daty rozpoczynającej bieg terminu do wniesienia odwołania, oznacza natomiast, że początek biegu tego terminu przypada na dzień następujący po dniu doręczenia decyzji, a co a tym idzie mylnym uznaniu, że oświadczenie o zrzeczeniu się prawa do odwołania zostało złożone skutecznie; 3) art. 7, art. 8 i art. 9 k.p.a. poprzez dokonanie ustaleń w zakresie prawidłowości pouczenia skarżącego o skutkach złożenia oświadczenia o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania w sposób wybiórczy i bez uwzględnienia zasady rozstrzygania wszelkich wątpliwości na korzyść strony. Z uwagi na powyższe zarzuty skargi kasacyjnej skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, oświadczając, że zrzeka się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przeprowadzając kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku, przypomnieć należy, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki, enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Oceniając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie, należy stwierdzić, że nie została ona oparta przez skarżącego kasacyjnie na usprawiedliwionych podstawach, nie uchybia bowiem powołanym w skardze kasacyjnej przepisom oddalenie przez Sąd I instancji skargi, jeżeli w warunkach rozpatrywanej sprawy zasadne było wydanie przez organ odwoławczy na podstawie art. 134 k.p.a. postanowienia stwierdzającego niedopuszczalność odwołania. Nie stanowi przedmiotu sporu okoliczność, że w kontrolowanej przez Sąd I instancji sprawie jedyną stroną postępowania, która brała udział w postępowaniu i której została doręczona decyzja KPSG, pozostawał skarżący, który stosownie do art. 127a § 1 k.p.a. zrzekł się w dniu wydania decyzji (21 marca 2024 r.), po jej doręczeniu, prawa do wniesienia od niej odwołania. Powyższa okoliczność została przez Sąd I instancji właściwie rozważona pod kątem dopuszczalności prowadzenia przed KGSG postępowania odwoławczego, w którym merytorycznemu badaniu podlegałyby przesłanki zobowiązania skarżącego do powrotu i zakazania mu ponownego wjazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i innych państw obszaru Schengen z uwagi na stwierdzenie zaistnienia w sprawie sytuacji, o której mowa w art. 302 ust. 1 pkt 9 u.c. Nie może bowiem budzić wątpliwości, że odwołanie wniesione pismem z 3 marca 2024 r. (k. 27 akt adm.) dotyczyło decyzji mającej charakter ostateczny, a zatem decyzji, która nie może być wzruszona zwyczajnym środkiem zaskarżenia. W odniesieniu do regulacji art. 127a § 1 i 2 k.p.a. przyjąć należy, że dopóki nie upłynie termin do złożenia odwołania przez wszystkie strony postępowania lub nie zrzekną się one przysługującego im prawa do wniesienia odwołania, decyzja nie jest ostateczna i osoba, która zrzekła się prawa do złożenia odwołania, może oświadczenie to skutecznie cofnąć. Jeżeli w postępowaniu występuje jednakże wyłącznie jedna strona, to skuteczne zrzeczenie się przez nią prawa do złożenia odwołania w oparciu o art. 127a § 1 k.p.a. rodzi ten skutek, że decyzja ta staje się natychmiast ostateczna i prawomocna. W konsekwencji strona ta nie ma możliwości cofnięcia (w terminie 14 dni) złożonego przez nią wcześniej oświadczenia. Oparcie się przez Sąd I instancji na takim wniosku nie może być poczytywane jako błąd, odpowiada on bowiem ugruntowanemu stanowisku interpretacyjnemu prezentowanemu przez Naczelny Sąd Administracyjny, które Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą skargę kasacyjną w całości podziela. Zostało ono wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 sierpnia 2019 r., II OSK 873/19, ONSAiWSA 2020/4/54 z glosami aprobującymi M. Kowalskiego (OSP 2020/6/54) oraz W. Piątka (OSP 2020/11/97) i zaaprobowane w późniejszych orzeczeniach tego Sądu, w których zwrócona została uwaga na konieczność dokonywania oceny różnicującej skutki złożenia oświadczenia o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania przez osobę pozostającą jedyną stroną postępowania i konsekwencje, jakie ta czynność procesowa pociąga za sobą w postępowaniu, w którym jego układ podmiotowy jest odmienny (por. wyrok NSA z 16 stycznia 2025 r., II OSK 1072/22; wyrok NSA z 25 lipca 2023 r., II OSK 842/22; wyrok NSA z 25 maja 2023 r., II OSK 2400/22; wyrok NSA z 10 maja 2023 r., II OSK 2146/22; wyrok NSA z 24 listopada 2022 r. sygn. akt II OSK 257/22; wyrok NSA z 24 sierpnia 2022 r., II OSK 2145/21). W piśmiennictwie kwestia odwołalności tejże czynności procesowej ma charakter sporny, nie budzi jednakże zasadniczych wątpliwości teza, że uprawnienie tego rodzaju nie ma charakteru nieograniczonego, albowiem wystąpienie skutku prawomocności decyzji z art. 127a § 2 w zw. z art. 16 § 3 k.p.a., a więc przypadek, który miał na uwadze KGSG, wydając zaskarżone postanowienie, uniemożliwia odwołanie się przez stronę do następczej woli cofnięcia oświadczenia o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania (por. M. Kamiński [w:] System Prawa Administracyjnego Procesowego. Tom II, Część 3. Czynności procesowe w postępowaniu administracyjnym ogólnym, red. G. Łaszczyca, A. Matan, Warszawa 2021, s. 80-81, 183; B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2022, komentarz do art. 127a, Nb 16; T. Kiełkowski, A. Golęba, Uprzednie zrzeczenie się i następcze odstąpienie od korzystania z prawa do uruchomienia toku instancji w sprawie administracyjnej, Pal. 2024, nr 12, s. 70). Akcentowane przez skarżącego przekonanie, które każe mu, jak wskazują uwagi skargi kasacyjnej, za poglądem W. Dawidowicza przyjmować, że oświadczenie o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania wyraża jedynie "istniejący w określonym momencie zamiar strony", pozostaje stąd dla wyniku sprawy bez znaczenia. Brak jest podstaw, by za pośrednictwem odwołania się do przyjmowanego przez J. Zimmermanna założenia o niemożności zrzeczenia się prawa do odwołania jako publicznego prawa podmiotowego, skarżący mógł dowodzić skuteczności zaskarżenia wniesionym środkiem odwoławczym postanowienia KPSG. Artykuł 127a k.p.a. jest zgodny z art. 78 w zw. z art. 45 ust. 1 w zw. z art. 184 Konstytucji RP i powinien być pojmowany, jak się trafnie wskazuje, w kategoriach poszerzenia uprawnień procesowych strony postępowania administracyjnego, stąd dopuszczenie przez ustawodawcę możliwości rezygnacji z odwołania niczego temu prawu nie odejmuje ani go nie ogranicza (por. W. Piątek, Zrzeczenie się odwołania w ogólnym postępowaniu administracyjnym, ZNSA 2019, nr 5, s. 48). Zarzut skargi kasacyjnej odwołujący się do dyspozycji art. 57 § 1 zd. 1 k.p.a. jest nieuprawniony, albowiem wyrażona w nim zasada (jeżeli początkiem terminu określonego w dniach jest pewne zdarzenie, przy obliczaniu tego terminu nie uwzględnia się dnia, w którym zdarzenie nastąpiło) nie może mieć wpływu na ocenę legalności zaskarżonego postanowienia KGSG. Argumentacja skargi kasacyjnej swoją treścią nawiązuje do uwag, jakie po wprowadzeniu do k.p.a. instytucji zrzeczenia się prawa do odwołania wywoływało sformułowanie wskazujące, że z prawa tego, w świetle treści art. 127a § 1 k.p.a., strona może skorzystać "w trakcie biegu terminu do wniesienia odwołania". Skarżący kasacyjnie nie zwrócił jednakże uwagi, że celem usunięcia rozbieżności dotyczącej tego, czy strona, odbierając w siedzibie organu decyzję, może skutecznie złożyć oświadczenie o zrzeczeniu się prawa do wniesienia od niej odwołania (na ten cel bezpośrednio wskazuje uzasadnienie projektu - druk sejmowy nr 2628, Sejm RP IX Kadencji), ustawodawca zdecydował się na nowelizację ww. przepisu, zastępując z dniem 12 maja 2023 r. na mocy art. 1 pkt 2 ustawy z dnia 26 stycznia 2023 r. o zmianie ustaw w celu likwidowania zbędnych barier administracyjnych i prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 803) przywołane sformułowanie zwrotem "przed upływem terminu do wniesienia odwołania". Nie ulega wątpliwości, że skuteczność oświadczenia zrzekającego się prawa do wniesienia odwołania od decyzji KPSG złożonego 21 marca 2024 r. kształtował przepis art. 127a § 1 k.p.a. we wskazanym (nowym) brzmieniu, a nie przywołanym w zarzucie skargi kasacyjnej. Niezależnie od powyższej zmiany prawnej, ogólnej zasady wyrażonej w art. 57 § 1 zd. 1 k.p.a. nie można, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, rozumieć za skarżącym w sposób uznający, że oświadczenie o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania strona może skutecznie złożyć dopiero następnego dnia po dniu, w którym doręczono jej decyzję. Technicznoprawne reguły obliczania terminów mają charakter gwarancyjny i nie mogą tamować uprawnień procesowych stron, których natura aktualizuje się wraz z wejściem decyzji do obrotu prawnego. Przepis stanowiący, że na bieg terminu wyznaczonego w dniach składają się jedynie pełne dni, co eliminuje z ich rachuby dni niepełne, jak dzień, w którym o określonej porze następuje doręczenie decyzji, ma na celu zabezpieczenie strony przed faktycznym skróceniem ustawowego czasu, jaki powinien zostać jej przyznany na podjęcie określonej czynności procesowej, a nie odroczenie momentu, w którym może być ona zrealizowana zgodnie z art. 129 § 2 k.p.a. Wypada dodać, że pogląd przyjmujący, iż sporna czynność procesowa może zostać podjęta przez stronę również w dniu doręczenia jej decyzji, a jedyny warunek dotyczy tego, by oświadczenie stanowiło czynność chronologicznie późniejszą w stosunku do doręczenia decyzji, jest formułowany tak w piśmiennictwie (por. P. Gacek, Zrzeczenie się prawa do wniesienia odwołania w świetle nowelizacji przepisu art. 127a § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, PPP 2024, nr 2, s. 82 i n.), jak i w dotychczasowym ugruntowanym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok NSA z 19 marca 2024 r., II OSK 129/23; wyrok NSA z 13 kwietnia 2023 r., II OSK 2147/22; wyrok NSA z 20 lipca 2022 r., II OSK 2202/19; wyrok NSA z 23 lutego 2022 r., II OSK 260/21; wyrok NSA z 9 września 2021 r., II OSK 181/21; wyrok NSA z 15 czerwca 2020 r., I OSK 2233/19; wyrok NSA z 19 września 2019 r., II OSK 1849/19). Brak jest podstaw, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, by przyjąć, że powyższy warunek nie został w kontrolowanym postępowaniu spełniony. Z akt sprawy jednoznacznie wynika, że po protokolarnym zapoznaniu skarżącego ze zgromadzonym materiałem dowodowym KPSG wydał decyzję z 21 marca 2024 r., zobowiązującą skarżącego do powrotu oraz orzekającą o zakazie ponownego wjazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i innych państw obszaru Schengen. Jej odebranie skarżący poświadczył własnoręcznym podpisem i dopiero to zdarzenie stanowiło podstawę złożenia przez niego oświadczenia zrzekającego się prawa do wniesienia od tejże decyzji odwołania. Wynika to z treści oświadczenia, w którym skarżący potwierdził, że zrzeczenie się wskazanego prawa następuje po doręczeniu mu decyzji nr 03-108/11/D-ZDP/2024 (k. 127 akt adm.). Znaczenie ww. oświadczenia i skutki przez nie wywoływane w postępowaniu muszą być interpretowane zgodnie z treścią oświadczenia, które skarżący cudzoziemiec, jak należy przyjąć, złożył w pełni świadomie. Organ, przyjmując to oświadczenie, nie był upoważniony do oceny jego zasadności odwołującej się do rozważenia zgodności zachowania cudzoziemca z jego interesem w sprawie, która została zakończona wydaniem decyzji o charakterze zobowiązującym, a nie uprawniającym. Oparcie się na powyższym wniosku przez Sąd I instancji jest prawidłowe i tejże oceny nie zmienia postawiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd w toku kontroli zaskarżonego postanowienia art. 7, art. 8 i art. 9 k.p.a., wiązany z dokonaniem ustaleń w zakresie prawidłowości pouczenia skarżącego o skutkach złożenia oświadczenia o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania w sposób wybiórczy i bez uwzględnienia zasady rozstrzygania wszelkich wątpliwości na korzyść strony. Z uzasadnienia wniesionej skargi kasacyjnej nie wynika, w czym miałaby się przejawiać wskazywana "wybiórczość" motywów zaskarżonego wyroku. Podobnie, trudno dostrzec, by Sąd I instancji swoją wypowiedź odnośnie do legalności postanowienia z 8 listopada 2024 r. miał sformułować w sposób nadający, jak uznaje skarżący, "wszelkim wątpliwościom" wymiar niekorzystny dla niego. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku (s. 6-9 uzasadnienia) znajduje się rozbudowana analiza czyniąca swoim przedmiotem obowiązki, jakie na organ prowadzący postępowanie w sprawie zobowiązania cudzoziemca do powrotu nakłada dyspozycja art. 7 ust. 1 pkt 1 lit. d oraz art. 327 ust. 1 i 2 u.c. Wyjaśnienia te koncentrowały się na szczegółowym określeniu konkretnych uprawnień procesowych cudzoziemca, którego pozycja procesowa może być osłabiona wskutek niedostatecznej znajomości języka, w jakim jest prowadzone postępowanie, a następnie rzeczowym wskazaniu przyczyn, z powodu których uznać trzeba, że czynności podejmowane przez KPSG w zakresie pouczenia skarżącego w języku gruzińskim o jego sytuacji prawnej w zainicjowanym postępowaniu wraz z zapewnieniem mu możliwości korzystania z tłumacza, a w konsekwencji kontrolowane działanie KGSG oparte na ocenie ich prawidłowości, w pełni odpowiadały wymaganiom wynikającym z ww. przepisów. Odstąpienie od objęcia ww. regulacji prawnej podstawą skargi kasacyjnej uniemożliwia skarżącemu twierdzenie, że kwestie dotyczące sposobu rozumienia wskazanych obowiązków ciążących na organie prowadzącym postępowanie w sprawie zobowiązania cudzoziemca do powrotu, a także odnoszące się do ich dopełnienia przez KPSG przedstawiają się odmiennie, niż przyjął to Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a.