II OSK 1652/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie: sędzia NSA Roman Ciąglewicz sędzia del. WSA Jan Szuma (spr.) Protokolant: asystent sędziego Barbara Kowalska po rozpoznaniu w dniu 19 lutego 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. S. i P. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 marca 2022 r. sygn. akt VII SA/Wa 206/22 w sprawie ze skargi B. S. i P. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 24 listopada 2021 r. nr KOC/6172/Ar/21 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 11 marca 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 206/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę B. S. i P. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie (zwanego dalej "Kolegium") z dnia 24 listopada 2021 r. nr KOC/6172/Ar/21, którą utrzymano w mocy decyzję Zarządu Dzielnicy [...] m.st. Warszawy (zwanego dalej "Zarządem") z dnia 11 sierpnia 2021 r. nr [...]/2021 ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego na działkach nr [...] i [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w W. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli B. S. i P. S. zarzucając naruszenie: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (na datę zaskarżonego wyroku Dz. U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm., dalej "P.p.s.a.") poprzez nieuwzględnienie skargi, pomimo że w sprawie doszło do naruszenia art. 7, 77 i 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (na datę zaskarżonej decyzji tekst jednolity Dz. U. z 2021 r. poz. 735 z późn. zm., dalej "K.p.a.") polegającego na braku wszechstronnego rozpoznania sprawy w zaskarżonym wyroku, a uprzednio decyzji Kolegium utrzymującej w mocy decyzję Zarządu. Zdaniem skarżących wykonanie tej decyzji narazi ich na liczne ryzyka opisane w piśmie ich pełnomocnika z dnia 25 lutego 2021 r. i doprowadzi do znaczącej utraty wartości ich nieruchomości – zabudowanej działki nr [...] w obrębie [...] o powierzchni [...] m², dla której Sąd Rejonowy w W. VI Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą nr [...]; 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi, pomimo że w sprawie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego: art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (na datę zaskarżonej decyzji tekst jednolity Dz. U. z 2021 r. poz. 741 z późn. zm., dalej "u.p.z.p.") oraz § 3–8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588, dalej "r.s.u.w.") polegającego na ustaleniu warunków i zasad zagospodarowania terenu (pkt 1 i 1.1 zaskarżonej decyzji) na działkach nr [...] i [...] w obrębie [...] przy ul. [...] w W. (linia zabudowy, wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy, szerokość elewacji frontowej, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej i geometria dachu) z pominięciem funkcji i cech zabudowy w obszarze analizowanym, średniego wskaźnika wielkości obszaru zabudowy, średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy, wysokości górnych krawędzi elewacji frontowej oraz geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym; 3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi, pomimo że w sprawie doszło do naruszenia prawa materialnego: § 13 pkt 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (na datę zaskarżonej decyzji tekst jednolity Dz. U. z 2019 r. poz. 1065 z późn. zm., dalej "r.w.t.") polegającego na ustaleniu wysokości górnej elewacji frontowej (gzymsu lub attyki) projektowanego obiektu w przedziale 21 do 22,5 m, podczas gdy budynek skarżących znajduje się w odległości 20 m od budynku mającego powstać na działkach nr [...] i [...]; 4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi, pomimo że w sprawie doszło do naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego: art. 28 K.p.a. polegającego na pominięciu w postępowaniu administracyjnym właścicieli nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] w obrębie [...] przy ul. [...] w W., dla której Sąd Rejonowy [...] prowadzi księgę wieczystą nr [...]; 5. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi, pomimo że w sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania: art. 107 § 3 w zw. z art. 140 K.p.a. polegającego na braku rozważenia i ustosunkowania się do zarzutów podniesionych w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji; 6. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi, pomimo że w sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania: art. 111 K.p.a., polegającego na braku wydania postanowienia, o którym mowa w art. 111 § 1b K.p.a. w stosunku do wniosku o uzupełnienie decyzji Zarządu z dnia 11 sierpnia 2021 r., co skutkowało brakiem rozpoczęcia biegu terminu do złożenia odwołania i nieostatecznością tej decyzji; 7. art. 15zzs⁴ ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (na datę zaskarżonego wyroku tekst jednolity Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 z późn. zm., dalej "ustawa covidowa"), art. 90 § 1, art. 133 § 1 P.p.s.a. oraz art. 45 ust. 1 i 2, art. 233 ust. 1 i 3 Konstytucji RP, polegającego na rozpoznaniu sprawy przez Sąd pierwszej instancji na posiedzeniu niejawnym zamiast na rozprawie. W ocenie skarżących art. 15zzs⁴ ust. 3 ustawy covidowej jest niezgodny z art. 45 ust. 1 i 2 oraz art. 233 ust. 1 i 3 Konstytucji RP i z art. 90 § 1 i art. 133 § 1 P.p.s.a. Wskazując na powyższe B. S. i P. S. wystąpili na podstawie art. 193 Konstytucji RP o zwrócenie się do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym co do zgodności art. 15zzs⁴ ust. 3 ustawy covidowej z art. 45 ust. 1 i 2 oraz art. 233 ust. 1 i 3 Konstytucji RP. Zarazem skarżący kasacyjnie wystąpili o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. Zwrócili się też o zasądzenie na ich rzecz od organu zwrotu kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 193 zd. drugie P.p.s.a. (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm.) uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej i nie relacjonuje się w nim ustaleń faktycznych oraz argumentacji prawnej przedstawionych przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania (art. 183 § 1 P.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania sądowego (art. 183 § 2 pkt 1-6 P.p.s.a.), stąd należy ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów skargi kasacyjnej. Rozpoznanie skargi kasacyjnej należy rozpocząć od zarzutu naruszenia art. 15zzs⁴ ust. 3 ustawy covidowej w zw. z art. 90 § 1, art. 133 § 1 P.p.s.a. oraz art. 45 ust. 1 i 2 i art. 233 ust. 1 i 3 Konstytucji RP poprzez nieuzasadnione zastosowanie pierwszego z tych przepisów i wydanie wyroku na posiedzeniu niejawnym zamiast na rozprawie. Przede wszystkim Naczelny Sąd Administracyjny chciałby wskazać, że podniesiony przez skarżących zarzut dotyczący wydania wyroku Sądu pierwszej instancji na posiedzeniu niejawnym został potraktowany ze szczególną uwagą, uwzględniając wypowiedzi pełnomocnika w trakcie rozprawy sądowej. Ten akcentował, że skarżącym szczególnie zależało na uczestniczeniu w rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie, która jednak się nie odbyła. Odnosząc się do argumentów skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że przede wszystkim nie jest tak, iż w warunkach tej konkretnej sprawy brak przeprowadzenia rozprawy przez Sąd pierwszej instancji uniemożliwił skarżącym realizację prawa do sądu w rozumieniu art. 45 Konstytucji RP. Stosownie do zarządzenia Przewodniczącego Wydziału z dnia 4 lutego 2022 r., wydanego bezpośrednio po wpłynięciu skargi B. S. i P. S. do sądu, polecono powiadomić pełnomocnika skarżących, że zgodnie z art. 15zzs4 ust. 2 ustawy covidowej rozprawy odbywają się przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie ich na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, przy czym osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu. Zaznaczono jednocześnie, że stosownie do art. 15zzs4 ust. 3 tej ustawy Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Zawiadomienie sporządzone stosownie do treści opisanego zarządzenia Przewodniczącego Wydziału zostało skierowane do stron w piśmie z dnia 11 lutego 2022 r. (zob. k. 16 akt sądowych) i odebrano je w kancelarii pełnomocnika skarżących adwokata P. D. dnia 16 lutego 2022 r. Skierowanie sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym nastąpiło dnia 1 marca 2022 r., a wyrok wydano dnia 11 marca 2022 r. Oznacza to, że pełnomocnik skarżących z ponad trzytygodniowym wyprzedzeniem został powiadomiony o możliwości rozpoznania sprawy na posiedzeniu niejawnym, a pomimo to nie wystosował żadnego pisma ani nie uzupełnił stanowiska skarżących. Naczelny Sąd Administracyjny oczywiście dostrzega, że w samej skardze zawarto wniosek o rozpoznanie sprawy na rozprawie, jednak wobec brzmienia art. 15zzs4 ust. 3 ustawy covidowej wniosek taki nie był dla sądu wiążący. Z perspektywy zapewnienia standardu prawa do sądu wynikającego z art. 45 Konstytucji RP należało natomiast przede wszystkim transparentnie prowadzić postępowanie, umożliwiając skarżącym zajęcie stanowiska. Te wymogi w niniejszej sprawie zostały zachowane. Odnosząc się bezpośrednio do przytoczonych w skardze kasacyjnej przepisów, Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że art. 15zzs⁴ ust. 3 ustawy covidowej stanowił przepis szczególny w stosunku do art. 10 i art. 90 § 1 P.p.s.a. Wskazana regulacja ustawy covidowej, dopuszczająca rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, nie narusza podstawowych uprawnień procesowych strony. Okoliczność, że sprawa ma zostać rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, nie oznacza zatem, że strona nie może przed wydaniem wyroku bronić swoich praw (zob.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 czerwca 2021 r., III FSK 3585/21, orzeczenia.nsa.gov.pl). Podobnie uznał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 sierpnia 2021 r., I OSK 1165/21 (orzeczenia.nsa.gov.pl) dodając, że prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego. Może ono podlegać ograniczeniu, także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie między innymi dla ochrony zdrowia. Nie ulega przy tym wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami ustawy covidowej jest właśnie ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19, a w ówczesnym stanie faktycznym istniały takie okoliczności, które w zarządzonym stanie epidemii w pełni nakazywały uwzględnianie rozwiązań powyższej ustawy w praktyce działania organów wymiaru sprawiedliwości. Uzupełniając powyższe i odnosząc się do argumentów zawartych w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny chciałby wyjaśnić, że przepisów obowiązujących w okresie pandemii COVID-19 nie można traktować jako takich, których skuteczność należałoby niejako niwelować poprzez, na przykład prowadzenie posiedzenia bez udziału publiczności, jak sugerują skarżący na stronie 8 skargi kasacyjnej. Zagrożenia związane z pandemią COVID-19 miały charakter obiektywny, a rozwiązania prawne wprowadzone w celu ograniczenia rozprzestrzeniania się zachorowań, miały charakter uniwersalny. Regulacje prawne skierowane do instytucji publicznych, takie jak art. 15zzs4 ust. 3 P.p.s.a., w okresie stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19, mogły być przez te instytucje stosowane odpowiednio do ich ratio legis, jakim było ograniczenie bezpośrednich kontaktów międzyludzkich. Jak wskazano wyżej, oczywiście stosowanie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy covidowej nie mogło prowadzić do nadużyć rozpatrywanych w indywidualnych okolicznościach danej sprawy. Na przykład rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym nie powinno zaskakiwać skarżących i uczestników postępowania. W niniejszej sprawie, co podkreślono wyżej, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wprawdzie rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym, jednak korzystając z takiej możliwości na podstawie wspomnianego przepisu ustawy covidowej z odpowiednim wyprzedzeniem poinformował o tym pełnomocnika skarżących, a ten – mając ku temu możliwość – nie przedstawił żadnych pism ani nie wnosił zastrzeżeń w związku z możliwym trybem rozpoznania skargi. Mając to wszystko na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny nie uznał więc zasadności zarzutu naruszenia art. 15zzs⁴ ust. 3 ustawy covidowej w związku z odnośnymi przepisami P.p.s.a. i Konstytucji RP. Nie znalazł także podstaw do wystąpienia na podstawie art. 193 Konstytucji RP do Trybunału Konstytucyjnego o zbadanie zgodności art. 15zzs4 ust. 3 ustawy covidowej z art. 45 § 1 i 2 oraz art. 233 § 1 i 3 Konstytucji RP. Przechodząc do zarzutów merytorycznych wskazać należy, że w niniejszej sprawie skarżący kasacyjnie, B. S. i P. S. , kwestionują wyrok, w którym oddalono ich skargę na decyzję Kolegium utrzymującą w mocy decyzję Zarządu o ustaleniu warunków zabudowy dla budowy budynku mieszkalnego wielorodzinnego na działkach nr [...] i [...] przy ul. [...] w W. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaaprobował stanowisko organów dotyczące prawidłowości ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji. Sąd pierwszej instancji zwrócił w szczególności uwagę, że spełnione są przesłanki wynikające z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. W obrębie działek nr [...] i [...] nie obowiązuje plan miejscowy; natomiast stosownie do art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. istnieje co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, która jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy. Sąd zaaprobował stanowisko organu, że inwestycja ma dostęp do drogi publicznej, istniejące uzbrojenie terenu jest wystarczające do zamierzenia budowlanego, a decyzja nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze i nieleśne. Sąd wskazał, że decyzja została przygotowana w oparciu o analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu sporządzoną przez uprawnioną osobę – arch. A. U. – stosownie do art. 60 ust. 4 u.p.z.p., z wykorzystaniem mapy zasadniczej przyjętej do zasobu geodezyjnego i kartograficznego, zgodnie z § 3 ust. 3 r.s.u.w. w związku z art. 52 ust. 2 pkt 1 i art. 64 ust. 1 u.p.z.p. Sąd pierwszej instancji dokonał także weryfikacji poszczególnych, szczegółowych aspektów dotyczących tak procedury, jak i materialnoprawnych aspektów ustalenia warunków zabudowy. Wskazał, że prawidłowo – stosownie do § 3 r.s.u.w. – wyznaczono obszar analizowany w odległości nie mniejszej niż trzykrotność szerokości frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. Dalej, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oceniał prawidłowość analizy urbanistycznej, wskazując, że według tego opracowania projektowana na działkach nr [...] i [...] zabudowa wpisuje się w funkcję istniejącej zabudowy na obszarze analizowanym, gdzie odnotowano zabudowę mieszkaniową, w tym zabudowę mieszkaniową wielorodzinną. Sąd w szczególności zaznaczył, że projektowana zabudowa znajduje się w bezpośrednim sąsiedztwie zabudowy wielorodzinnej znajdującej się pod adresami ul. [...]. W oparciu o to spostrzeżenie Sąd wywiódł, że planowana inwestycja nie wprowadza nowej funkcji, a jedynie prowadzi do jej poszerzenia. Sąd pierwszej instancji, podobnie jak Kolegium, odniósł się także do wszystkich szczegółowych regulacji dotyczących sposobu ustalenia wskaźników i parametrów zabudowy, aprobując: wyznaczoną linię zabudowy wzdłuż ul. [...] (stanowiącą przedłużenie zabudowy wyznaczonej lokalizacją budynku znajdującego się na działkach nr [...], [...] i [...]), wielkość powierzchni zabudowy do powierzchni działki (wskaźnik 0,21 do 0,27), która została wyznaczona jako nieprzekraczająca wskaźnika odnoszonego do średniej wynikającej z obszaru analizowanego, szerokość elewacji frontowej (wskaźnik od 16 do 24 m odpowiada wartości ustalonej na podstawie § 6 ust. 1 r.s.u.w.) oraz wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej (gdzie wskaźnik 21 do 22,5 m wyznaczono poprzez odniesienie do parametru istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej i budynku zrealizowanego na działkach nr [...], [...] i [...]). Odnosząc się do zarzutów skarżących Sąd pierwszej instancji nie zgodził się ze stanowiskiem, że inwestycja nie mogła być dopuszczona ze względu na interesy skarżących, takie jak obniżenie wartości należącej do nich nieruchomości czy zagrożenie osunięcia się gruntu. Zagadnienia te, zdaniem Sądu, nie wchodzą w zakres zagadnień rozpoznawanych w toku postępowania o ustalenie warunków zabudowy. W niniejszej sprawie B. S. i P. S. , składając skargę kasacyjną, kontynuują dotychczas prezentowaną argumentację. W pierwszym zarzucie zwrócili uwagę na naruszenie, którego ich zdaniem dopuścił się Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, dotyczące art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 i art. 107 K.p.a. Skarżący twierdzą, że organy nie rozpoznały wszechstronnie sprawy (a Sąd pierwszej instancji to zaakceptował), gdy tymczasem inwestycja wprowadza w otoczeniu liczne ryzyka i niedogodności, a także doprowadzi do znaczącej utraty wartości nieruchomości skarżących, stanowiącej działkę gruntu nr [...] przy ul. [...]. Powyższy zarzut nie jest usprawiedliwiony. Zagadnienia, które – zdaniem B. S. i P. S. – powinny były uwzględnić organy, pozostają poza spektrum przedmiotowym postępowania o ustalenie warunków zabudowy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie trafnie zwrócił uwagę, że postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy jest wstępnym etapem procesu inwestycyjnego, w którym nie bada się szczegółów technicznych inwestycji. Dodać należy, że decyzja o warunkach zabudowy jest rozstrzygnięciem o charakterze lokalizacyjnym, w którym weryfikuje się przesłanki określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. oraz ustala wskaźniki i parametry zabudowy stosownie do r.s.u.w. Takie zagadnienia, jak eksponowane przez skarżących ryzyko osunięcia się gruntu pod budynkiem przy ul. [...], ryzyko osunięcia się gruntu pod ul. [...], czy możliwość wystąpienia immisji związanych z procesem budowlanym oraz zacienienie posesji skarżących, znajdują się poza zakresem postępowania lokalizacyjnego. Zagadnienia techniczne, w tym także oddziaływanie inwestycji na działki sąsiednie, badane są w toku postępowania o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę, do której mają zastosowanie przepisy P.b., a w jego trakcie organ dysponuje projektem budowlanym sporządzonym przez uprawnionego projektanta. W toku postępowania o ustalenie warunków zabudowy określa się jedynie, czy – stosownie do przepisów u.p.z.p. – inwestycja może być w danym miejscu zlokalizowana przez pryzmat przesłanek ustawowych mających zapewnić zachowanie ładu przestrzennego. Poza zakresem postępowania o ustalenie warunków zabudowy pozostaje także kwestia związana ze wzrostem natężenia ruchu pojazdów przy ul. [...]. Jest to droga publiczna, z której każdy właściciel przyległej działki może korzystać. Natomiast, gdy chodzi o wspomniane przez skarżących w skardze kasacyjnej obawy dotyczące możliwości dojazdu określonych pojazdów (w tym służb ratunkowych czy pojazdów asenizacyjnych), to w tym zakresie inwestycja podlega weryfikacji w trakcie udzielania pozwolenia na budowę (dojazd i dojście do projektowanych budynków powinny spełniać wymogi wynikające z przepisów techniczno-budowlanych, natomiast włączenie inwestycji do drogi publicznej przez budowę zjazdu wymaga zezwolenia zarządcy drogi). Kolejny zarzut w skardze kasacyjnej skarżący odnoszą do art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. i § 3–8 r.s.u.w. Zarzut ten nie może być uwzględniony przede wszystkim dlatego, że nie spełnia minimalnych wymogów konstrukcyjnych skargi kasacyjnej. Jak wspomniano na wstępie, Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w granicach skargi kasacyjnej, a te powinny być dostatecznie doprecyzowane. Powołane przez skarżących przepisy art. 61 ust. 1 u.p.z.p. i § 3–8 r.s.u.w. składają się z dalszych podjednostek redakcyjnych tekstu prawnego, a skarżący nie wskazali, które z nich zostały naruszone. Wskazują oni jedynie, że doszło do naruszenia zasad ustalenia warunków zabudowy poprzez pominięcie w toku postępowania funkcji oraz cech zabudowy dla obszaru analizowanego, średniego wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy dla obszaru zabudowanego, średniej wysokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym i wysokości górnych krawędzi elewacji frontowej zabudowy istniejącej na działkach sąsiednich oraz geometrii dachów. Z wywodu zawartego na stronach 5 i 6 skargi kasacyjnej wynika, że skarżący chcieliby, aby wskaźnik powierzchni zabudowy ustalać stosownie do zabudowy przy ul. [...], a pominąć w toku analizy zabudowę dostępną z ul. [...], gdzie wskaźnik zabudowy jest większy. Skarżący pomimo to nie wskazali, która podjednostka redakcyjna w § 3–5 r.s.u.w. została naruszona. W tym miejscu Naczelny Sąd Administracyjny ograniczy się do wyjaśnienia, że analiza urbanistyczna złożona do akt administracyjnych niniejszej sprawy została sporządzona przejrzyście, określono w niej właściwie obszar analizowany, a nieruchomości w jego obrębie zostały wyspecyfikowane. Naczelny Sąd Administracyjny rozumie oczywiście kierunek argumentacji skarżących, jednakże musi zwrócić uwagę, że nie ma podstawy prawnej do tego, aby analiza urbanistyczna była ograniczona do określonych tylko działek czy części obszaru analizowanego w danej ulicy. Warto też w tym miejscu wspomnieć, że budynki wielorodzinne, wprawdzie dostępne z ul. [...], znajdują się zarazem bezpośrednio w sąsiedztwie projektowanej inwestycji, stanowiącej także budynek wielorodzinny. Z tych samych przyczyn niewłaściwe jest rozumowanie skarżących dotyczące szerokości elewacji frontowej i górnej krawędzi elewacji frontowej, która – w ocenie skarżących – powinna być ustalana wedle zabudowy przy ul. [...]. Jak już zaznaczono, w toku postępowania urbanista brał pod uwagę nieruchomości zawierające się w obszarze analizowanym, co jest co do zasady podejściem prawidłowym. Nietrafny jest zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z § 13 ust. 1 i 2 r.w.t. Jak zaznaczono wyżej, przepisy techniczno-budowlane, w tym dotyczące zacienienia, nie mają zastosowania w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Dopiero w toku postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę inwestor – operując w granicach ustalonych warunków zabudowy – będzie musiał odpowiednio dostosować bryłę obiektów budowlanych tak, aby nie naruszyć tych przepisów. Nie może być też uznany za skuteczny zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. w zw. z art. 28 K.p.a., w ramach którego skarżący zarzucają pominięcie w toku postępowania administracyjnego właścicieli nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] przy ul. [...]. Naczelny Sąd Administracyjny przypomina, że niezapewnienie określonej osobie czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym może stanowić podstawę do wystąpienia przez taką osobę z wnioskiem o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Z kolei, w myśl art. 147 K.p.a., o ile wprawdzie wznowienie postępowania następuje zasadniczo z urzędu, to w przypadku przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. wznowienie postępowania może nastąpić tylko na żądanie strony. Należy więc wyprowadzić wniosek, że również sąd administracyjny – uwzględniając jako przesłankę uwzględnienia skargi podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a.) określoną w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. – nie może czynić tego z pominięciem wnioskowego charakteru tej przesłanki (art. 147 K.p.a.). Mając to na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie trafnie uznał, iż na przesłankę wznowienia postępowania określoną w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. może powołać się tylko podmiot do tego uprawniony, a więc ten, który bez własnej winy nie brał udziału w postępowaniu administracyjnym. Zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie nie narusza także art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 i art. 140 K.p.a. przez brak rozważenia i ustosunkowania się do zarzutów podniesionych w odwołaniu. Skarżący przede wszystkim na stronie siódmej skargi kasacyjnej nie rozwijają tego zarzutu, nie wskazują, jakie konkretnie istotne zarzuty odwołania nie zostały rozpoznane. Cytują oni jedynie fragment decyzji, w którym Kolegium błędnie opisało inwestycję jako budynek o funkcji usługowej (biurowej). Takie uchybienie nie wpływa jednak na całokształt rozstrzygnięcia drugiej instancji, jako że to przede wszystkim zawiera analizę wszystkich przesłanek ustalenia warunków zabudowy – począwszy od funkcji zabudowy poprzez sposób ustalenia wszystkich poszczególnych wskaźników i parametrów zabudowy. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego najistotniejsze jest przy tym, że organ drugiej instancji (co później zweryfikował Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie), dokonał analizy wszystkich przesłanek ustalenia warunków zabudowy. Oceniał funkcję projektowanej zabudowy oraz wszystkie parametry i wskaźniki projektowanej zabudowy. W istotnym dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy zakresie decyzja Kolegium jest więc rozstrzygnięciem kompletnym. Bezzasadny jest zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. powiązany z naruszeniem art. 111 K.p.a. poprzez brak wydania postanowienia, o którym mowa w art. 111 § 1b K.p.a. Działania skarżących, do których ten zarzut został odniesiony, są niezrozumiałe. Decyzja Zarządu z dnia 11 sierpnia 2021 r. zawiera wszystkie konieczne elementy. Jest to oczywiste, zwłaszcza, że tak rozstrzygnięcie jak i pouczenie o prawie do wniesienia odwołania znajdują się przed znajdującą się na egzemplarzu decyzji podpisem i pieczęcią (zob. k. 158-161 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Skarżący osobiście wystąpili z wnioskiem na podstawie art. 111 § 1 K.p.a., jednak wobec jednoznacznej kompletności decyzji nie było jasne, w jakim zakresie jej uzupełnienie miałoby nastąpić. Skarżący wniosku tego zresztą nie podpisali (zob. k. 178 akt administracyjnych organu pierwszej instancji) ani nawet nie odnieśli się do wezwania organu o jego sprecyzowanie (zob. k. 179 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). W tym stanie rzeczy brak wydania postanowienia z art. 111 § 1b K.p.a. nie może być traktowany jako istotne naruszenie przepisów postępowania. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego za zupełnie bezzasadne należało w konsekwencji uznać stwierdzenie skarżących, jakoby w ogóle miał nie rozpocząć się bieg terminu do wniesienia odwołania, a decyzja Zarządu o ustaleniu warunków zabudowy pozostawała nadal nieostateczna. Jeszcze raz należy podkreślić, że decyzja organu pierwszej instancji była decyzją kompletną, została ona skutecznie doręczona, a wniesione od niej odwołanie zostało rozpoznane. Procedura więc w tym kontekście była prowadzona prawidłowo przez organy administracji. Mając to wszystko na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny – uznając, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw – orzekł o jej oddaleniu na podstawie art. 184 P.p.s.a.