II OSK 1652/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Arkadiusz Despot -Mładanowicz (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Alicja Plucińska - Filipowicz Sędzia del. NSA Wiesław Morys Protokolant Daniel Zdzieszyński po rozpoznaniu w dniu 12 stycznia 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej K. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 maja 2009 r. sygn. akt VII SA/Wa 150/09 w sprawie ze skargi K. K. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy nakazu rozbiórki garażu oddala skargę kasacyjną

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 6 maja 2009r., sygn. akt VII SA/Wa 150/09 oddalił skargę K. K. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2008 r., nr [...] w przedmiocie odmowy nakazu rozbiórki garażu. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy. W wyniku postępowania odwoławczego Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lipca 2008 r. uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta stołecznego Warszawy z dnia [...] listopada 2007r. w przedmiocie odmowy nakazania rozbiórki garażu w przyziemiu budynku mieszkalnego przy ul. [...] w Warszawie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu organ wojewódzki wykazał, iż w związku z wnioskiem strony organ powiatowy w 2004 r. dokonał czynności kontrolnych, a wobec stwierdzenia zgodności budowy z dokumentacją, umorzył postępowanie prowadzone w ramach nadzoru budowlanego, a stanowisko to podzielił organ wojewódzki w swej decyzji z dnia [...] października 2004 r. nr [...]. W wyniku skargi sądowej Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 29 września 2005 r. sygn. akt VII SA/Wa 119/05 uchylił obie decyzje administracyjne, wskazując na brak podstaw do umorzenia postępowania i konieczność merytorycznego rozpatrzenia wniosku. Rozpatrujący sprawę ponownie organ powiatowy, wspomnianą wyżej decyzją z dnia [...] listopada 2007 r. odmówił nakazania rozbiórki garażu, opierając się na zapisie protokołu kontroli z dnia 6 kwietnia 2004 r. o zgodności budynku z decyzją o pozwoleniu. Rozpatrując odwołanie od tej decyzji organ wojewódzki stwierdził, że wbrew zaleceniom wyroku sądowego organ powiatowy nie przeprowadził postępowania odwoławczego mającego na celu bezsporne ustalenie, czy obiekt zrealizowano zgodnie z pozwoleniem na budowę, tj. nie przeprowadził wizji lokalnych, których wyniki należało odnieść do projektu technicznego. Stwierdzenie to stanowiło podstawę do wydania decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2008 r. w trybie art. 138 § 2 k.p.a.. Rozpatrujący ponownie wniosek K. K. o wydanie nakazu rozbiórki, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] października 2008 r. nr [...] odmówił nakazania inwestorom rozbiórki garażu w przyziemiu budynku mieszkalnego. Tym razem organ powiatowy przeprowadził oględziny 8 sierpnia i 17 września 2008 r. a ich wynik co do wymiarów budynku i jego usytuowania porównał z dokumentacją projektową. Jednocześnie wykazał, że inwestorzy 26 sierpnia 2004 r. zawiadomili o zakończeniu budowy obiektu, a organ nie wnosił sprzeciwu, co pozwoliło im przystąpić do użytkowania obiektu. Wskazując na zgodność obiektu z projektem budowlanym i ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę, organ powiatowy stwierdził, iż nie ma możliwości nakazania rozbiórki w trybie art. 51 Prawo budowlane. Stanowisko to podzielił Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, który decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2008 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, podkreślając, że sama skarżąca nie kwestionuje wybudowania obiektu zgodnie z pozwoleniem, a jedynie zgłasza zastrzeżenia do decyzji o pozwoleniu na budowę, która jest ostateczna i wiążąca dla organów nadzoru budowlanego. Skargę sądową na powyższą decyzję wniosła K. K. zarzucając naruszenie przepisów art. 140 i 223 k.c., naruszenia przepisów wykonawczych z 14 grudnia 2004 r. dotyczących odległości zabudowy od granic działki i zatwierdzenie projektu niezgodnego z tymi przepisami, co naruszyło interesy skarżącej. Skarżąca domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji i załatwienia sprawy poprzez nakazanie rozbiórki. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając zaskarżonym wyrokiem skargę stwierdził, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Jak wskazał Sąd, kontrolą sądową objęte jest orzeczenie organu odwoławczego w przedmiocie odmowy nakazania inwestorom rozbiórki garażu w przyziemiu, stanowiącego część budynku mieszkalnego murowanego I piętrowego na nieruchomości przy ul. [...] w Warszawie. Przedmiotowy budynek mieszkalny z garażem w bryle budynku, zrealizowany został na podstawie decyzji nr [...] Burmistrza Gminy Warszawa T. z dnia [...] września 1997 r., a oddany do użytkowania 26 sierpnia 2004 r. (zawiadomienie o zakończeniu robót). Organ prowadzący postępowanie w zakresie zgodności wybudowania garażu z przepisami dokonał oględzin nieruchomości w dniu 17 września 2008 r. i ustalił zgodność obiektu z projektem budowlanym zarówno w zakresie wymiarów budynku jak i jego usytuowania (dokumentacja projektowa stanowiąca integralną część decyzji o pozwoleniu na budowę). Szczegółowe ustalenia porównujące inwestycję z projektem budowlanym pozwoliły organowi stwierdzić w sposób nie budzący wątpliwości zgodność realizacji tego obiektu z pozwoleniem na budowę. Tym samym wypełnione zostało przez organ zalecenie Sądu z wyroku z dnia 29 września 2005 r., do którego odwołuje się zainteresowana w skardze rozpatrywanej obecnie w postępowaniu sądowym. Wbrew zarzutowi skargi dobudowanie obiektu do innego budynku wynikało z projektu budowlanego i ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, która jest wiążąca dla organów nadzoru budowlanego. Analizując treść skargi Sąd stwierdził, że skarżąca miała zastrzeżenia przede wszystkim do decyzji o pozwoleniu na budowę wydawanej przez organ architektoniczno-budowlany, natomiast wystąpiła do organów nadzoru budowlanego o rozbiórkę tego obiektu, jako zrealizowanego niezgodnie z przepisami. Prowadzone w związku z tym żądaniem postępowanie wykazało zgodność z ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę. Jak trafnie wskazał organ nadzoru budowlanego, wobec faktu wzniesienia obiektu zgodnie z projektem budowlanym i w oparciu o ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę, brak było podstaw do nakazania rozbiórki budynku. Zatwierdzony projekt budowlany w postępowaniu o pozwolenie na budowę był badany pod kątem zgodności z przepisami technicznymi, warunkami zagospodarowania i zabudowy bądź planu zagospodarowania przestrzennego terenu, stosownymi opiniami i ewentualnie innymi wymaganymi przez przepisy uzgodnieniami i pozwoleniami i tylko realizacja obiektu niezgodna z zatwierdzonym projektem i pozwoleniem powodowałaby podjęcie odpowiednich działań przez nadzór budowlany. Zdaniem Sądu, wobec zgodności realizacji obiektu z ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę, organ nadzoru budowlanego nie miał podstaw do wydania nakazu rozbiórki obiektu, wnioskowanej przez skarżącą. Jednocześnie Sąd pierwszej instancji wskazał, że podnosząc zarzuty niezgodności z przepisami prawa decyzji ostatecznej o pozwoleniu na budowę, skarżąca winna była rozważyć ewentualność postępowania nadzwyczajnego co do tej decyzji. Zarzuty skargi co do naruszenia przepisów kodeksu cywilnego, dotyczących prawa własności, pozostają bez wpływu na wynik rozstrzygnięcia, bowiem kwestia ta nie należy do kompetencji organów nadzoru budowlanego. Mając powyższe na uwadze Sąd skargę oddalił jako bezzasadną na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Od powyższego wyroku K. K. wniosła skargę kasacyjną, zarzucając mu oddalenie skargi na decyzję wydaną z naruszeniem prawa materialnego §12 ust. 4 pkt 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 2004 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, wg którego odległość zabudowy od granic działki dla budynków zwróconych w stronę granicy ścianą bez otworów winna wynosić 3 metry, a ponadto zatwierdzenie projektu niezgodnego z obowiązującymi przepisami i wydanie zezwolenia na dobudowanie garażu do ściany budynku stanowiącego odrębny przedmiot współwłasności co naruszyło interesy współwłaścicieli K. K. i I. T. Wskazując na powyższy zarzut skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego m.st. Warszawy nie kwestionował faktu, że już w okresie projektowania skarżąca kierowała szereg pism, w których kwestionowała pomysł dobudowania garażu do budynku, którego prawnymi właścicielami byli wtedy już nie żyjący K. B. i jej syn W. B. W chwili zatwierdzenia projektu i wydania zezwolenia na budowę przez Burmistrza Gminy Warszawa T. nie był ustalony krąg spadkobierców. Nabycie spadku po K. B. i W. B. stwierdził Sąd Rejonowy dla Warszawy Pragi w Warszawie postanowieniem z dnia 23 maja 2003 r. Do chwili ustalenia osób uprawnionych do dziedziczenia nikt nie był uprawniony do decydowaniu w kwestii wyrażenia zgody na dobudowanie garażu do ściany wolnostojącego budynku. Pomimo szeregu zastrzeżeń w oparciu o projekt niezgodny z rozporządzeniem została wydana decyzja o pozwoleniu na budowę, która nie została doręczona skarżącej czym pozbawiona została ona możliwości jej zaskarżenia. Ponad wszelką wątpliwość wykazano, że projekt został sporządzony i zatwierdzony wbrew obowiązującym przepisom. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nie zakwestionował projektu sprzecznego z obowiązującymi przepisami, a dzisiaj powołuje się na tak wadliwie sporządzony projekt jako podstawę wydania zezwolenia na budowę. Na takim samym stanowisku stanął Wojewódzki Sąd Administracyjny, który wiedząc że projekt został sporządzony z naruszeniem obowiązujących przepisów, przyjmuje, że skoro obiekt został wybudowany zgodnie z zezwoleniem na budowę, chociaż opartym na wadliwie sporządzonym projekcie, to z formalnego punktu widzenia brak jest podstaw do uwzględnienia skargi. Z takim stanowiskiem nie może pogodzić się skarżąca, która uważa, że decyzja dotycząca zezwolenia na budowę wydana w oparciu o projekt sporządzony z naruszeniem obowiązujących przepisów nie może naruszać jej praw do ochrony własności i jest sprzeczna z art. 5 k.c. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwionych podstaw. Stosownie do postanowień art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a.. Skarga kasacyjna wniesiona w rozpoznawanej sprawie zarzuca wyłącznie naruszenie prawa materialnego, wskazując na uchybienie przepisowi § 12 ust. 4 pkt 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 2004 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Oceniając tak postawiony zarzut przede wszystkim należy wskazać, że ocenie Sądu pierwszej instancji poddana została decyzja wydana przez organ nadzoru budowlanego w postępowaniu prowadzonym w oparciu o art. 51 Prawa budowlanego. W ramach tego postępowania organy nadzoru budowlanego obu instancji ustaliły, że budynek usytuowany na nieruchomości przy ul. [...] w Warszawie został zrealizowany na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] września 1997 r. i oddany do użytkowania 26 sierpnia 2004 r. Wobec tego w sprawie w ogóle nie miał zastosowania przepis § 12 ust. 4 pkt 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 2004 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Zarówno w dacie wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę, jak i w dacie zawiadomienia o zakończeniu robót budowlanych niniejsze rozporządzenie nie obowiązywało. Wobec tego brak jest jakichkolwiek podstaw, aby skutecznie zarzucać, że Sąd pierwszej instancji naruszył przepis nie mający w sprawie zastosowania. Dodatkowo należy wskazać, że autor skargi kasacyjnej nie widzi różnicy pomiędzy postępowaniem prowadzonym przez organ nadzoru budowlanego, którego celem jest dokonanie sprawdzenia zgodności realizacji obiektu budowlanego z decyzją o pozwoleniu na budowę, a postępowaniem prowadzącym do wydania pozwolenia na budowę. Organ nadzoru budowlanego nie jest kompetentny do weryfikacji ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę w ramach postępowania mającego za zadanie weryfikację realizacji inwestycji w zgodzie z pozwoleniem na budowę i decyzją o pozwoleniu na budowę. Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.