II OSK 165/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa (spr.) Protokolant asystent sędziego Julia Słomińska po rozpoznaniu w dniu 19 października 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Chełmiec od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 21 lipca 2020 r. sygn. akt II SA/Kr 1588/19 w sprawie ze skargi Wojewody Małopolskiego na uchwałę Rady Gminy Chełmiec z dnia 8 marca 2018 r. nr XLI/815/2018 w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Chełmiec IV" w Gminie Chełmiec 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Gminy Chełmiec na rzecz Wojewody Małopolskiego kwotę 240 (słownie: dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

1. Wyrokiem z 21 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Kr 1588/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie (dalej: "WSA w Krakowie"), po rozpoznaniu sprawy ze skargi Wojewody [...] (dalej: "Wojewoda") na uchwałę Nr XLI/815/2018 Rady Gminy [...] z 8 marca 2018 r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...]" w Gminie [...] (dalej: "Uchwała", "Plan Miejscowy": I. stwierdził nieważność § 9 zaskarżonej uchwały oraz załącznika nr 3 do uchwały; II. w pozostałym zakresie skargę oddalił; III. zasądził od Gminy [...] na rzecz Wojewody [...] kwotę 480 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. 2. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła Gmina [...], zaskarżając go w całości i zarzucając: 1) na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1073, dalej: "u.p.z.p.") poprzez przyjęcie, że część działki ew. nr [...], położonej w [...] jest niezgodna z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy [...], uchwalonym Uchwałą Nr LX/339/98 z dnia 23 kwietnia 1998 r., podczas gdy Rada Gminy [...] podjęła Uchwałę zmierzającą do doprowadzenia do zgodności zapisów planu z aktualnie obowiązującym Studium Uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego w Gminie [...], 2) na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 146 § 1 w zw. z art. 141 § 4 oraz art. 133 § 1 i art. 3 § 1 i § 2 pkt. 1 p.p.s.a. w wyniku niewzięcia pod uwagę całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w dokumentach sprawy, co doprowadziło do błędnego przyjęcia przez Sąd pierwszej instancji, że doszło do naruszenia zapisów Studium z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego w zakresie części dziatki ew. nr [...], które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy poprzez uznanie, że naruszono zapisy planu miejscowego z zapisami Studium, podczas gdy doprowadzono do ich zgodności. Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w Krakowie, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi oraz o zasądzenie od Wojewody na jej rzecz kosztów postępowania. 3. W piśmie z 29 grudnia 2020 r., stanowiącym odpowiedź na skargę kasacyjną, Wojewoda wniósł o jej oddalenie w całości oraz o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania kasacyjnego według norm prawem przepisanych. 4. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 4.1. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. 4.2. W pierwszej kolejności należy przypomnieć, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania (art. 183 § 1 p.p.s.a.). W rozpatrywanej sprawie nie występują, wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. 4.3. Dalej należy wskazać, że zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł w niniejszej sprawie zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i prowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko co do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku Sądu pierwszej instancji (por. np. wyrok NSA z 10 sierpnia 2022 r., sygn. akt I GSK 2736/18 oraz wyrok NSA z 24 stycznia 2023 r., sygn. akt II OSK 1511/22 - CBOSA). 4.4. Skarga kasacyjna została oparta zarówno na zarzutach naruszenia przepisów prawa materialnego, jak i naruszenia przepisów postępowania, ale istota tych zarzutów sprowadza się do kwestii, czy przeznaczenie w Planie Miejscowym części działki nr [...] położonej w [...] pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną (zob. § 9 Uchwały oraz załącznik nr 3 do Uchwały) nie narusza postanowień studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] (tj. Uchwały Nr LX (339) 98 Rady Gminy [...] z dnia 23 kwietnia 1998 ze zm.,; dalej: "Studium"). Odniesienie się do tej kwestii wymaga udzielenia odpowiedzi na dwa pytania. Po pierwsze, według jakiego stanu następuje ocena naruszenia przez plan miejscowy postanowień studium (art. 9 ust. 4 u.p.z.p. w zw. z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. w brzmieniu sprzed nowelizacji dokonanej ustawą z 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw – Dz. U. z 2023 r., poz. 1688). Chodzi o to, czy decyduje stan obowiązujący na dzień podjęcia uchwały w sprawie przyjęcia planu miejscowego, czy też stan obowiązujący na dzień dokonywania przez sądy administracyjne kontroli legalności uchwały w sprawie planu miejscowego. W realiach niniejszej sprawy jest to zagadnienie istotne, albowiem w skardze kasacyjnej Gmina powołuje się na rozpoczęcie, w dniu uchwalenia Planu Miejscowego, prac nad zmianą Studium. Efektem tych prac było podjęcie 20 stycznia 2020 r. przez Radę Gminy [...] uchwały Nr XV/294/2020 w sprawie uchwalenia Studium Uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego w Gminie [...]. Ponadto, w dniu 28 września 2020 r. Rada Gminy [...] podjęła uchwałę Nr XXIX/445/2020 w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...]" w Gminie [...]. Po drugie, po udzieleniu odpowiedzi na pytanie dotyczące ustalenia momentu, wedle którego należy dokonywać oceny legalności Uchwały, konieczne jest udzielnie odpowiedzi na pytanie, czy uchwała naruszała postanowienia Studium. 4.5. Odnosząc się do pierwszego z zagadnień należy wskazać, że sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu normatywnego, jakim jest plan miejscowy, według stanu obowiązującego w dniu jego uchwalenia. Reguła ta wynika m. in. z zasady legalizmu (art. 7 Konstytucji RP), kontrolnej funkcji sądownictwa administracyjnego (art. 184 Konstytucji RP), obowiązku orzekania w oparciu o akta sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.), a także ogólnej zasady prawa tempus regit actum (por. np. wyrok NSA z 14 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 2470/14; wyrok NSA z 15 marca 2022 r., sygn. akt II OSK 809/21; wyrok NSA z 8 listopada 2022 r. sygn. akt II OSK 1742/22; wyrok NSA z 20 września 2023 r., sygn. akt II OSK 3234/20 - CBOSA). Przenosząc te ustalenia na grunt niniejszej sprawy należy przyjąć, że dla oceny zarzutu naruszenia art. 9 ust. 4 oraz art. 20 ust. 1 u.p.z.p. miarodajny charakter ma treść Studium obowiązującego w dniu podjęcia Uchwały, czyli 8 marca 2018 r. Późniejsze zmiany Studium, w tym polegające na przeznaczeniu spornego terenu wskazanego w załączniku Nr 3 do Uchwały pod budownictwo mieszkaniowe, nie miały znaczenia z punktu widzenia oceny legalności Planu Miejscowego oraz oceny zasadności podstaw kasacyjnych. 4.6. Odnosząc się do drugiego z zagadnień wskazanych w punkcie 4.4. powyżej należy stwierdzić, że przeznaczenie w Planie Miejscowym części działki nr [...] położonej w [...] pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną nastąpiło z naruszeniem postanowień Studium. Otóż w świetle rysunku Studium, sporna część działki nr [...] znajdywała się na terenach rolnych w ramach Strefy [...] - dominacja rolnictwa i osadnictwa, wskazany rozwój rekreacji: Tereny rolne - ewentualna zabudowa dopuszczona w obrębie istniejącej zabudowy na ściśle określonych warunkach". Z kolei w myśl tekstu Studium (pkt. 3.2 "Strefy ekologiczne chronione przed zainwestowaniem"), sporny teren znajdował się "w strefie rolno-leśno zadrzewionej o wysokich wartościach ekologicznych i krajobrazowych, chronionych przed zainwestowaniem (ewentualne zagospodarowanie podporządkowane ochronie krajobrazu na ściśle określonych warunkach)". Przywoływane przez Gminę ogólne postanowienia Studium dotyczące możliwych korekt granic terenów w planach nie mogą podważać tak jednoznacznego i precyzyjnego określenia przeznaczenia tego terenu w kierunkach Studium oraz na rysunku Studium. Można dodać, że niezgodność zaskarżonej uchwały ze Studium została potwierdzona przez samą Gminę poprzez podjęcie, już w dniu podjęcia Uchwały, prac nad zmianą Studium mających doprowadzić do przeznaczenia w tym Studium spornego terenu pod budownictwo mieszkaniowe. Gdyby obowiązujące w dniu 8 marca 2018 r. Studium dopuszczało taką zabudowę spornej części działki nr [...], dokonywanie zmiany Studium byłoby zbędne. Przeciwna wykładnia Studium, przyjmowana przez Gminę, jest zatem sprzeczna z powszechnie przyjętą zasadą wykładni prawa, że niedopuszczalna jest interpretacja, która prowadziłaby do uznania danego przepisu za zbędny (zakaz wykładni per non est) - por. np. wyrok NSA z 5 października 2022 r., sygn. akt II OSK 837/21; J. Wróblewski, Rozumienie prawa i jego wykładnia, Wrocław 1990, s. 79-80). 4.7. Końcowo należy wskazać, że bezzasadny okazał się również zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić skuteczną podstawę kasacyjną wówczas, gdy uzasadnienie kontrolowanego wyroku nie zawiera obligatoryjnych elementów, wskazanych w tym przepisie albo zostało sporządzone w ten sposób, że nie pozwala na kasacyjną kontrolę orzeczenia (por. np. wyrok NSA z 15 czerwca 2021 r., sygn. akt II OSK 2688/18 oraz wyrok NSA z 11 października 2022, sygn. akt II OSK 1462/21 - CBOSA). Równocześnie należy podkreślić, że za pomocą zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można kwestionować ocen prawnych zawartych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. W szczególności, okoliczność, że stanowisko zajęte przez Sąd pierwszej instancji jest odmienne od prezentowanego przez stronę wnoszącą skargę kasacyjną, nie oznacza, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wady konstrukcyjne, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy oraz nie poddaje się kontroli kasacyjnej (por. np. wyrok NSA z 23 listopada 2022 r., sygn. akt II OSK 3514/19 oraz wyrok NSA z 20 grudnia 2022 r., sygn. akt II OSK 2315/21 - CBOSA). Przenosząc te uwagi na grunt niniejszej sprawy należy po pierwsze stwierdzić, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku WSA w Krakowie zawiera wszystkie obligatoryjne elementy, wskazane w art. 141 § 4 p.p.s.a. Po drugie, na podstawie uzasadnienia tego wyroku można ustalić, czym kierował się WSA w Krakowie, stwierdzając w części nieważność zaskarżonej uchwały. Spełniona została zatem podstawowa funkcja, jaką ma pełnić uzasadnienie wyroku (por. np. wyrok NSA z 17 października 2022 r., sygn. akt II GSK 2505/21 oraz wyrok NSA z 29 sierpnia 2023 r. sygn. akt II OSK 2905/20 - CBOSA). 4.8. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzeczono jak w punkcie 1 sentencji wyroku. 4.9. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.