II OSK 1647/24

Dnia 25 września 2024 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 25 września 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej G. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 kwietnia 2024 r., sygn. akt VII SA/Wa 109/24 w sprawie ze sprzeciwu G. Z. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ciechanowie z dnia 6 grudnia 2023 r. nr SKO/I/IV/1880/2023 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy postanawia: 1) odrzucić skargę kasacyjną; 2) zwrócić G. Z. ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie uiszczony wpis od skargi kasacyjnej w wysokości 100 (sto) złotych.

Wyrokiem z dnia 11 kwietnia 2024 r., sygn. akt VII SA/Wa 109/24, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił sprzeciw G. Z. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego, zwanego dalej "SKO", w Ciechanowie z dnia 6 grudnia 2023 r., nr SKO/I/IV/1880/2023, którą na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.", rozpatrując odwołanie skarżącego uchylono decyzję Burmistrza Miasta i Gminy L. z dnia 4 października 2023 r., nr 82/2023 (o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku handlowo-usługowego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, na działce nr ewid. [...] położonej w miejscowości L., gmina L.) i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Sąd wskazał na istotę postępowania w sprawie ze sprzeciwu od decyzji kasatoryjnej (art. 64a i art. 64e p.p.s.a.), a także na istotę decyzji kasatoryjnej wydawanej na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., stwierdzając, że w tego rodzaju sprawach organ odwoławczy nie rozstrzyga o meritum sprawy, lecz stwierdza istnienie przesłanek formalnoprawnych do zastosowania art. 138 § 2 K.p.a., zaś rola sądu administracyjnego sprowadza się do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 K.p.a. Sąd jest władny uwzględnić sprzeciw wyłącznie, gdy uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpoznania nie wynikało z przesłanek wynikających z art. 138 § 2 K.p.a. Następnie Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja SKO nie została wydana z naruszeniem art. 138 § 2 K.p.a., ponieważ wszystkie przesłanki określone w tym przepisie zostały spełnione. Kolegium słusznie bowiem wyraziło zastrzeżenia co do sposobu wyznaczenia obszaru analizowanego (co uzależnione jest od ustalenia gdzie znajduje się front działki), kwestii dostępu do drogi, prawidłowego ustalenia parametrów znajdującej się obszarze analizowanym zabudowy oraz odnośnie do uzyskania od wnioskodawcy jednoznacznych informacji co do frontu działki i rodzaju zjazdu (planowany, czy istniejący). Kolegium wskazało także, jak powinna zostać przeprowadzona analiza, w tym, że dopuszczalne jest odstąpienie od ustalonych średnich parametrów, co jednak należy uzasadnić. Ponadto Sąd wskazał, że SKO zasadnie podniosło, iż w aktach sprawy brak jest dokumentu na potwierdzenie, czy osoba sporządzająca projekt decyzji o warunkach zabudowy ma odpowiednie kwalifikacje. Wreszcie Sąd zwrócił uwagę, że SKO wydając zaskarżoną decyzję kasatoryjną zawarło w niej wytyczne (zalecenia) dla organu I instancji. W ocenie Sądu, słusznie SKO oceniło, że zakres koniecznego do przeprowadzenia postępowania, czyni niemożliwym rozpoznanie sprawy merytorycznie w postępowaniu odwoławczym i powoduje konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji, przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia w celu zapewnienia stronom postępowania instancyjnej kontroli rozstrzygnięcia w przedmiocie zebranego materiału powodowego i jego kwalifikacji prawnej. Organ odwoławczy jest bowiem kompetentny wyłącznie do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego, natomiast przeprowadzenie przez ten organ w całości postępowania we wspomnianym wyżej zakresie, naruszałoby zdaniem Sądu zawartą w art. 15 K.p.a. zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, której istota polega na dwukrotnym rozpoznaniu i rozstrzygnięciu tej samej sprawy. Ponadto Sąd wskazał, że art. 138 § 2 i 2a K.p.a. nie statuują zasady bezwzględnego związania organu I instancji wskazaniami organu odwoławczego wyrażonymi w decyzji kasacyjnej. Ponadto organ II instancji może odstąpić od swojego dotychczasowego stanowiska prezentowanego w podobnych sprawach lub w tej samej sprawie, przy czym powinien w sposób jasny wyjaśnić tego przyczyny. Zdaniem Sądu, najistotniejszą kwestią jest, aby ostateczny wynik rozstrzygnięcia odpowiadał przepisom prawa. Służy temu prowadzenie postępowania administracyjnego, aby w efekcie poczynionych ustaleń stanu faktycznego dokonać prawidłowej wykładni obowiązujących norm prawa i je właściwie zastosować. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył skarżący, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych. W argumentacji skargi kasacyjnej powołano się na treść art. 7 Konstytucji oraz art. 6 Kodeksu postępowania administracyjnego, a także przywołano treści zawarte w czterech wyrokach Sądów Administracyjnych (o sygn. akt: II OSK 2356/17, II SA/Rz 886/17, II OSK 1827/10 i II SA/Sz 843/19). Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna podlega odrzuceniu. Zgodnie z art. 176 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.) zwanej dalej "p.p.s.a.", skarga kasacyjna powinna zawierać: oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem czy jest ono zaskarżone w całości, czy w części; 2) przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie; 3) wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany. Stosownie do art. 176 § 2 p.p.s.a. poza wymaganiami, o których mowa w § 1, skarga kasacyjna powinna czynić zadość wymaganiom przewidzianym dla pisma strony oraz zawierać wniosek o jej rozpoznanie na rozprawie albo oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy. Przez przytoczenie podstaw kasacyjnych należy rozumieć dokładne wskazanie takiej podstawy oraz określenie tych przepisów prawa, które zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną uległy naruszeniu przez sąd wydający zaskarżone orzeczenie. Prawidłowe sformułowanie podstaw kasacyjnych polega na wskazaniu konkretnych przepisów prawa, które zostały naruszone, z podaniem numeru artykułu, paragrafu, ustępu, punktu (ewentualnie innych jednostek redakcyjnych), oraz tego, na czym to naruszenie polegało. Z kolei w art. 177a p.p.s.a. ustawodawca przewidział tryb usunięcia braków skargi kasacyjnej w przypadku, gdy skarga taka nie spełnia wymagań przewidzianych z art. 176. W myśl przywołanej regulacji tryb ten dotyczy wymogów "innych niż przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie". Przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie są zatem elementami konstrukcyjnymi skargi kasacyjnej, których brak skutkuje jej odrzuceniem, bez uprzedniego wzywania do usunięcia któregoś z tych braków. Z uwagi na przewidzianą w art. 183 § 1 p.p.s.a. zasadę związania granicami skargi kasacyjnej wskazane braki uniemożliwiają merytoryczne rozpoznanie środka zaskarżenia, gdyż Naczelny Sąd Administracyjny nie może rozpoznawać sprawy, domyślając się jedynie intencji podmiotu wnoszącego skargę kasacyjną, mając wątpliwości interpretacyjne co do podstaw zaskarżenia. Są to elementy konstrukcyjne skargi kasacyjnej, które mają charakter materialny i których brak uniemożliwia rozpoznanie sprawy, co w konsekwencji prowadzi do niedopuszczalności skargi kasacyjnej i jej odrzucenia (por. postanowienia NSA: z 22 lutego 2006 r., II OSK 553/05; z 17 marca 2016 r., I OSK 2398/14; z 20 maja 2016 r., I GSK 1594-1599/14; z 9 listopada 2016 r., I FSK 1422/16). O ile niespełnienie wymagań przepisanych dla pisma w postępowaniu sądowym stanowi brak, który może zostać uzupełniony w trybie art. 49 w zw. z art. 193 p.p.s.a., o tyle niespełnienie wymagań szczególnych skargi kasacyjnej, przewidzianych w art. 176 p.p.s.a. nie podlega sanacji. Wymagania te są elementami konstrukcyjnymi, których brak uniemożliwia rozpoznanie sprawy. Odnosząc powyższe do niniejszej sprawy należy zauważyć, że w badanej skardze kasacyjnej skarżący ograniczył się jedynie do sformułowania wniosku o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w ogóle nie wskazując podstaw kasacyjnych. Nie może nią być art. 173 § 1 p.p.s.a., gdyż przepis ten statuuje prawo do wniesienia skargi kasacyjnej od wydanego przez wojewódzki sąd administracyjny wyroku lub postanowienia kończącego postępowanie w sprawie. Wadliwość zgłoszonej podstawy kasacyjnej jest czasami możliwa do usunięcia przez analizę argumentacji zawartej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, jednak w rozpoznawanej sprawie nie mamy do czynienia z takim przypadkiem, gdyż także uzasadnienie skargi kasacyjnej nie zawiera zarzutów, które spełniałyby wymogi zawarte w art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Co prawda skarżący powołuje się na przepisy, które dotyczą zasady legalizmu (art. 7 Konstytucji RP i art. 6 K.p.a.), wskazując jedynie na istnienie takiej zasady w wyniku przywołania orzecznictwa sądowoadministracyjnego; zaś passus zawarty w uzasadnieniu skargi kasacyjnej odwołujących się do braku reakcji na wezwanie modyfikacji wniosku, na aktualnym etapie postępowania jest bez znaczenia, skoro ewentualnie w związku z zaskarżoną decyzją organ I instancji będzie mógł wezwać inwestora do stosownego sprecyzowania wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Z uwagi na powyższe należy stwierdzić, że wniesiona przez skarżącego skarga kasacyjna jest dotknięta brakiem istotnym i nienaprawialnym w trybie właściwym do usuwania braków formalnych, a w związku z tym, jako niedopuszczalna podlega ona odrzuceniu na podstawie art. 180 w zw. z art. 176 § 1 pkt 2 w zw. 177a p.p.s.a. O zwrocie wpisu sądowego od skargi kasacyjnej orzeczono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.