II OSK 1639/20

Dnia 11 maja 2023 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie: Sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski po rozpoznaniu w dniu 11 maja 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. spółka komandytowo-akcyjna z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 listopada 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 924/19 w sprawie ze skargi A. spółka komandytowo-akcyjna z siedzibą w W. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 8 marca 2019 r., nr 317/19 w przedmiocie nakazu przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 15 listopada 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 924/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na zaskarżoną decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego , zwanego dalej "WINB", z dnia 8 marca 2019 r., nr 317/19, którą utrzymano w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej "PINB", dla m.st. Warszawy nakazującą skarżącej Spółce, na podstawie art. 71a ust. 4 w zw. z art. 71a ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r. poz. 1202 ze zm.), zwanej dalej "P.b.", przywrócenie poprzedniego (mieszkalnego) sposobu użytkowania budynku jednorodzinnego przy ul. [...] w Warszawie, adaptowanego na cele biurowo-usługowe, bez zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania. Zdaniem Sądu, zgromadzony materiał dowodowy potwierdza, że w tej sprawie doszło do samowolnej zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego obiektu budowlanego, który pierwotnie został zrealizowany jako mieszkalny; zaś dokonano jego adaptacji jako biurowo-usługowego (biuro podróży "[...]"). W konsekwencji prawidłowo organ powiatowy postanowieniem z 6 listopada 2018 r. – na mocy art. 71a ust. 1 pkt 1 i 2 P.b. – wstrzymał użytkowanie obiektu, do którego to postanowienia nie zastosowała się skarżąca Spółka, co potwierdziła kontrola przeprowadzona 10 grudnia 2018 r. Nie mogły zatem odnieść zamierzonego skutku zarzuty skargi związane z niezapewnieniem stronie czynnego udziału w postępowaniu poprzez pozbawienie możliwości przedstawienia pozytywnego zaświadczenia Mazowieckiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej z 11 stycznia 2019 r., skoro skarżąca użytkowała budynek pomimo wstrzymania. Przygotowanie, i to tylko jednego z dokumentów, nie miało już żadnego znaczenia dla zastosowania wymienionego przepisu. Dlatego w ocenie Sądu, WINB prawidłowo zastosował art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096), zwanej dalej "K.p.a.", uznając, że wydana przez PINB decyzja jest prawidłowa i zgodna z obowiązującymi przepisami prawa materialnego (art. 71a ust. 4 P.b). Z tego względu podnoszona w skardze okoliczności późniejszego uzupełnienia wymaganej dokumentacji jest bez znaczenia dla prawidłowości nałożonego nakazu, zważywszy przy tym, że uzyskano jedynie postanowienie Mazowieckiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej z 11 stycznia 2019 r. wyrażające zgodę na spełnienie wymagań w zakresie bezpieczeństwa pożarowego. Skład orzekający Sądu I instancji nie podzielił również poglądu wyrażonego w orzeczeniu, które w skardze powołała strona (tj. wyrok NSA z 5 maja 2011 r., II OSK 785/10). W okolicznościach faktycznych podanych ww. wyroku w orzecznictwie przeważa bowiem stanowisko odmienne (por. wyrok WSA w Krakowie z 10 października 2019 r., II SA/Kr 633/19; wyrok Sądu Apelacyjnego w Warszawie z 15 czerwca 2018 r., VI ACa 2067/16, LEX nr 2553032; wyrok WSA w Warszawie z 23 października 2015 r., VII SA/Wa 69/15; wyrok WSA w Warszawie z 26 lutego 2008 r., VII SA/Wa 1860/07). Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłance z art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożyła skarżąca Spółka, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i zasądzenie kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. przez nieuchylenie zaskarżonej decyzji organu, w sytuacji gdy zaskarżone decyzja naruszała przepisy postępowania, tj. art. 10 § 1 i art. 81 w zw. z art. 140 K.p.a. poprzez niezawiadomienie przez organ skarżącej przed wydaniem zaskarżonej decyzji o możliwości wypowiedzenia się w sprawie zebranego materiału dowodowego, podczas gdy na gruncie naruszonych przepisów obowiązek taki dotyczy także organu odwoławczego; - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. przez nieuchylenie zaskarżonej decyzji organu, w sytuacji gdy zaskarżone decyzja naruszała przepisy postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 K.p.a. poprzez uznanie, że PINB wszczął prawidłowo postępowanie w trybie art. 71a P.b. podczas gdy organ ten zebrał i rozpatrzył materiał dowodowy w sposób niewyczerpujący, dokonał nieprawidłowej oceny dowodów oraz nie wyjaśnił stanu faktycznego, a w szczególności błędnie przyjął, że w niniejszej sprawie doszło do zmiany sposobu użytkowania budynku położonego przy ul. [...] w Warszawie w związku z tym, że w budynku tym znajduje się biuro podróży. Ponadto zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj. art. 71 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 71a ust. 1 pkt 1 i pkt 2 oraz ust. 4 P.b. przez niewłaściwie zastosowanie i przyjęcie, że prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie biura podróży stanowi podstawę do uznania, że doszło do zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego. W związku z zarządzeniem z dnia 1 lutego 2023 r. Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.), skierował sprawę na posiedzenie niejawne. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego i materialnego. Zgodnie z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. podstawą zarzutu skargi kasacyjnej może stanowić naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wynika z tego, że dla skuteczności zarzutu skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego wymagane jest wykazanie, że tego rodzaju uchybienie mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Nie wystarczy zatem w ramach tej podstawy skargi kasacyjnej wskazanie na samo naruszenie prawa procesowego. Nie ulega wątpliwości, że w związku z art. 10 § 1 w zw. z art. 81 K.p.a. na organie administracyjnym ciążą określone obowiązki celem zagwarantowania stronie postępowania jej prawa procesowych. Taką też ocenę niewątpliwie potwierdza przywołane w skardze kasacyjnej orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego. Niemniej powoływanie się w skardze kasacyjnej na samo naruszenie prawa procesowego, nie stanowi o skutecznym podważeniu legalności zapadłych w sprawie rozstrzygnięć, w tym zaskarżonego wyroku, tym bardziej, że w tym zakresie Sąd I instancji wypowiedział stosowną ocenę, stwierdzając, że w zaistniałych w niniejszej sprawie okolicznościach nie mogły odnieść zamierzonego skutku zarzuty skargi "zwykłej" związane z niezapewnieniem stronie czynnego udziału w postępowaniu [administracyjnym]. Tej oceny skutecznie nie podważono w skardze kasacyjnej, eksponując w niej wyłącznie samą okoliczność naruszenia prawa procesowego. Nie wykazano natomiast czy to uchybienie mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli bowiem w sprawie oceniono, że doszło do samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku z mieszkalnego, na – biurowo-usługowy, to istniały przesłanki do wdrożenia trybu postępowania z art. 71a P.b. i wstrzymania użytkowania obiektu. Następnie, jeżeli ustalono, że pomimo wstrzymania użytkowania budynek nadal był użytkowany, to wprost z art. 71a ust. 4 P.b. wynika, że takie okoliczności obligują organ nadzoru budowlanego do wydania nakazu przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Ma rację Sąd I instancji, że na zaistnienie tego rodzaju skutków prawnych nie ma znaczenia, czy skarżąca Spółka powinna mieć możliwość złożenia do akt sprawy postanowienia Mazowieckiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej z dnia 11 stycznia 2019 r. wyrażającego zgodę na spełnienie wymagań w zakresie bezpieczeństwa pożarowego, tym bardziej, że nie był to jedyny dokument, który powinna zgodnie z ww. postanowieniem z 6 listopada 2018 r. złożyć skarżąca Spółka celem zalegalizowania samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku. Ma więc rację Sąd I instancji, że przygotowanie, i to tylko jednego z dokumentów, nie miało już żadnego znaczenia dla zastosowania art. 71a ust. 4 P.b. Dlatego zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 10 § 1 i art. 81 w zw. z art. 140 K.p.a. nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Ponadto w skardze kasacyjnej nie podważono skutecznie dokonanych w niniejszej sprawie ustaleń, że doszło do zmiany sposobu użytkowania budynku. Nie wykazano bowiem aby przeprowadzone w tym zakresie postępowanie wyjaśniające było wadliwe. Argumentacja skargi kasacyjnej nie zawiera wyjaśnienia co konkretnie miałoby świadczyć, że w istocie mamy do czynienia z użytkowaniem budynku jako mieszkalnego, a nie – biurowo-usługowego. W sprawie przeprowadzono oględziny, podczas których dokonano stosownych ustaleń zastanego stanu użytkowania, a ponadto prześledzono dokumenty, takie jak: decyzja administracyjna, księgi wieczyste, pismo z UM na okoliczność braku zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania, deklaracja na podatek od nieruchomości. Takiemu zakresowi postępowania wyjaśniającego dały zaś wyraz organy administracyjne w uzasadnieniach swoich decyzji, prawidłowo stosując art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 K.p.a. Nie podważa zaś tej oceny ogólne argumentowanie, że budynek jest przystosowany do zamieszkania, a jednoczesne prowadzenie biura nie w każdym przypadku wiąże się ze zmianą sposobu użytkowania budynku mieszkalnego. Należy pamiętać, że taka argumentacja skargi kasacyjnej wymagała odniesienia się do definicji "budynku mieszkalnego jednorodzinnego" z art. 3 pkt 2a P.b. oraz wykazania, że w niniejszej sprawie przedmiotowy budynek i sposób jego użytkowania odpowiada tej definicji. Poza tym trudno w tym zakresie polemizować z twierdzeniami skargi kasacyjnej w sytuacji gdy ustalono, że przedmiotowy budynek jest użytkowany jako biurowo-usługowy, a nie – mieszkalny. Dlatego zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 K.p.a. nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Przedstawiona powyżej ocena oznacza, że również ostatni z zarzutów skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 71 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 71a ust. 1 pkt 1 i pkt 2 oraz ust. 4 P.b. nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Argumentacja skargi kasacyjnej także i w ramach tej podstawy skargi kasacyjnej nie podważa skutecznie oceny, że w niniejszej sprawie doszło do samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku mieszalnego, ponieważ aktualne budynek ten pełni funkcję biurowo-usługową. W odniesieniu do treści art. 71 ust. 1 pkt 2 P.b. zmiana użytkowania budynku mieszkalnego na biurowo-usługowy może powodować zmianę warunków bezpieczeństwa pożarowego, pracy, zdrowotnych, higieniczno-sanitarnych. Poniekąd potwierdza to wskazywane w skardze kasacyjnej postanowienie Mazowieckiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej z dnia 11 stycznia 2019 r., w którym wyrażono zgodę na spełnienie wymagań w zakresie bezpieczeństwa pożarowego w związku ze zmianą sposobu użytkowania ww. budynku na biurowy. Poza tym w sprawie wskazano, że budynek mieszkalny i biurowo-usługowy zostały zakwalifikowane do innych kategorii zagrożenia ludzi, a budynek biurowo-usługowy wymaga stworzenia odpowiednich warunków w związku z powołaniem nowych miejsc pracy oraz w zakresie warunków sanitarno-higienicznych. Na przeciwną ocenę nie pozwala też to, że skarżąca Spółka uzyskała stanowisko, że budynek spełnia wymagania przeciwpożarowe i bezpieczeństwa pracy. Okoliczność ta mogłaby jedynie stanowić przesłankę dla ewentualnej legalizacji samowoli "użytkowania", do czego jednak nie doszło, ponieważ skarżąca Spółka pomimo wstrzymania użytkowania, nadal użytkowała budynek, co wyczerpywało hipotezę z art. 71a ust. 4 P.b. i obligowało organ do zastosowania dyspozycji tego przepisu, tj. wydania nakazu przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Jeżeli skarżąca Spółka twierdzi, że powinno nastąpić indywidualne podejście do każdej sprawy, to powinna wykazać z jakich konkretnie względów brak jest podstaw do twierdzenia, że doszło do zmiany sposobu użytkowania. Swoje racje skarżąca Spółka powinna wykazać najpóźniej w skardze kasacyjnej, w innym wypadku jej twierdzenia jako gołosłowne należało uznać za pozbawione usprawiedliwionych podstaw. Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.