II OSK 1638/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie: Sędzia NSA Mirosław Gdesz (spr.) Sędzia NSA Zdzisław Kostka po rozpoznaniu w dniu 20 sierpnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 28 lutego 2024 r. sygn. akt II SA/Gd 651/23 w sprawie ze skargi T.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 15 czerwca 2023 r. nr SKO Gd/2601/23 w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną.

1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 28 lutego 2024 r. sygn. akt II SA/Gd 651/23 oddalił skargę T.K. (dalej: skarżący) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z 15 czerwca 2023 r. nr SKO Gd/2601/23 utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta Gdyni z 3 lutego 2023 r. nr RAA.6730.1.141.2021.ES-959/dz.1144 o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem, murami oporowymi i infrastrukturą na działce nr [...] oraz obsłudze komunikacyjnej przez działkę nr [...], w G. przy ul. [...]. Sąd I instancji dokonując kontroli zaskarżonej decyzji nie znalazł podstaw do jej uchylenia. W ocenie Sądu organy administracji prawidłowo ustaliły, że frontem działki inwestycyjnej jest wyłącznie odcinek o szerokości 3 m, przylegający do drogi wewnętrznej, co w konsekwencji determinowało wyznaczenie obszaru analizowanego w promieniu 50 m. Nie dopatrzono się również naruszenia zasady zaufania do organów władzy publicznej uznając, że organ odwoławczy mógł w toku ponownego rozpoznania sprawy odstąpić od swojego wcześniejszego, błędnego stanowiska. Pozostałe zarzuty skargi, dotyczące m.in. liczby miejsc postojowych czy braku określenia powierzchni biologicznie czynnej, Sąd uznał za niezasadne wskazując, że w obowiązującym stanie prawnym nie stanowiły one uchybień mających wpływ na wynik sprawy. 2. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie: 1) przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy: a) art. 133 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, dalej: Ppsa) w zw. z § 3 i § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588, dalej: rozporządzenie z 2003 r.), art. 61 ust. 5a i art. 52 ust. 2 pkt 1a ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r. poz. 503, dalej: upzp), poprzez błędne uznanie, iż front działki nie musi pokrywać się z całym bokiem przylegającym do drogi publicznej, a obszar analizowany został wyznaczony prawidłowo; b) art. 8 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 259, dalej: Kpa) w związku z art. 138 § 2 Kpa, poprzez błędne przyjęcie, iż organy administracji publicznej nie są związane swoim stanowiskiem, a w konsekwencji organ I instancji nie był związany wytycznymi Samorządowego Kolegium Odwoławczego; c) § 2 pkt 3 rozporządzenia z 2003 r. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 5, art. 54 ust. 2 pkt 1 lit. b oraz art. 64 ust. 1 upzp, poprzez przyjęcie, iż ustalenie powierzchni biologicznie czynnej nie jest obligatoryjnym elementem decyzji o warunkach zabudowy; d) art. 54 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 64 ust. 1 oraz art. 6 i art. 7 Kpa, poprzez błędne przyjęcie, iż miejsca parkingowe zostały określone prawidłowo; e) art. 52 ust. 1 w zw. z art. 54 ust. 1 pkt 2 lit. c oraz art. 61 ust. 1 pkt 2 upzp, poprzez bezpodstawne przyjęcie, iż orzekanie ponad żądanie nie stanowi wady wpływającej na prawidłowość wydanych decyzji; f) art. 106 § 3 Ppsa, poprzez zaniechanie przeprowadzenia z urzędu uzupełniającego postępowania dowodowego w zakresie dotyczącym ustalenia, czy nieruchomość leży na obszarze zagrożonym osuwaniem się mas ziemnych; g) art. 7, art. 77 § 1 i § 4, art. 80 w zw. z art. 136 Kpa i § 2 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. Nr 164, poz. 1589), poprzez błędne przyjęcie, że organy należycie zweryfikowały kwestie dowodowe; h) art. 61 ust. 1 pkt 3 upzp w zw. z art. 141 § 4 Ppsa i § 2 pkt 6 rozporządzenia w sprawie oznaczeń i nazewnictwa, poprzez nieuzasadnione przyjęcie, iż infrastruktura techniczna została określona wyczerpująco; 2) prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy: a) art. 54 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 64 ust. 1 upzp, poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, iż w decyzji o warunkach zabudowy można w dowolny sposób określić ilość miejsc postojowych; b) § 2 pkt 8 rozporządzenia w sprawie oznaczeń i nazewnictwa, poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, iż dokonanie w decyzji o warunkach zabudowy zapisu z tego przepisu wymaga uprzedniego stwierdzenia okoliczności w nim określonej. W związku z powyższymi zarzutami w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uwzględnienie skargi, ewentualnie o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego 3. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 3.1. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. 3.2. Sprawa podlega rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 Ppsa, ponieważ strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy, a organ po doręczeniu mu odpisu skargi kasacyjnej nie zażądał jej przeprowadzenia. 3.3. W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym obowiązuje zasada związania granicami skargi kasacyjnej, określona w art. 183 § 1 Ppsa. Z urzędu bierze się pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w niniejszej sprawie nie wystąpiły. Uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną, zgodnie z art. 193 zdanie drugie Ppsa, ogranicza się wyłącznie do oceny zarzutów skargi kasacyjnej w oparciu o stan faktyczny przyjęty w orzeczeniu przez Sąd I instancji. 3.4. Kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy ma prawidłowa wykładnia przepisów dotyczących sposobu wyznaczenia obszaru analizowanego, co z kolei determinuje ocenę spełnienia przesłanki kontynuacji funkcji, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji organu I instancji. Należy podkreślić, że w sprawie miały zastosowanie przepisy rozporządzenia z 2003 r. Definicję legalną pojęcia "front działki" zawierał § 2 pkt 5 tego aktu, stanowiąc, że należy przez to rozumieć tę część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, że definicja ta ma charakter funkcjonalny, a nie geometryczny. Oznacza to, że frontu działki nie stanowi cała długość jej granicy z drogą, lecz jedynie ten fragment, który faktycznie zapewnia komunikację (por. wyroki NSA z: 21 czerwca 2017 r. sygn. akt II OSK 2615/15, 12 lutego 2020 r. sygn. akt II OSK 850/18, 17 stycznia 2024 r. sygn. akt II OSK 950/21). 3.5. W realiach niniejszej sprawy teren inwestycji (działka nr [...], obręb [...]) ma nietypowy kształt – z drogą wewnętrzną (działka nr [...]) styka się wąskim pasem o szerokości 3 metrów, który pełni funkcję zjazdu. Pozostała, znacznie dłuższa część granicy tej działki sąsiaduje z inną nieruchomością (działka nr [...]), a nie z drogą. W tym stanie faktycznym organy administracji prawidłowo uznały, że frontem działki jest wyłącznie odcinek o szerokości 3 metrów, gdyż tylko on zapewnia dostęp do drogi publicznej w rozumieniu § 2 pkt 5 rozporządzenia z 2003 r. Argumentacja skarżącego, iż frontem powinien być cały bok działki, jest zatem bezzasadna, gdyż ignoruje funkcjonalny aspekt definicji. Skoro trzykrotność tak ustalonego frontu (9 m) jest mniejsza niż minimalny promień obszaru analizowanego (50 m), organy prawidłowo wyznaczyły ten obszar w promieniu 50 metrów od granic działki inwestycyjnej. Zarzut naruszenia § 3 i § 2 pkt 5 rozporządzenia z 2003 r. jest w konsekwencji chybiony. 3.6. Nietrafny jest również zarzut naruszenia art. 8 Kpa w zw. z art. 138 § 2 Kpa. Należy podkreślić, że organ odwoławczy uchylając decyzję organu I instancji i przekazując sprawę do ponownego rozpoznania formułuje wiążącą ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania. Nie oznacza to jednak, że organ ten jest bezwzględnie związany swoim stanowiskiem w sytuacji, gdy w toku ponownego postępowania odwoławczego dojdzie do przekonania, iż jego pierwotna ocena była błędna. W niniejszej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w pierwszej decyzji kasacyjnej z 7 listopada 2022 r. wadliwie przyjęło, że frontem działki jest cały jej bok o długości 27 m. W toku ponownego rozpoznania sprawy organ odwoławczy słusznie odstąpił od tego błędnego poglądu, dokonując prawidłowej wykładni przepisów rozporządzenia z 2003 r. i aprobując stanowisko organu I instancji. Takie działanie nie narusza zasady zaufania do organów władzy publicznej, albowiem istotą tej zasady jest działanie zgodne z prawem, a nie powielanie błędów. 3.7. Pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej, zarówno o charakterze procesowym, jak i materialnoprawnym, również nie zasługują na uwzględnienie. Kwestia określenia liczby miejsc postojowych jako "min. 1-2" jest wprawdzie nieprecyzyjna, jednakże nie stanowi uchybienia o istotnym wpływie na wynik sprawy, albowiem jednoznacznie wskazuje minimalną liczbę miejsc postojowych, a ostateczne rozwiązania w tym zakresie zostaną doprecyzowane na etapie projektu budowlanego. Podobnie, brak wskazania wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej nie stanowił wady decyzji, gdyż w stanie prawnym obowiązującym w dacie jej wydania, parametr ten nie był obligatoryjnym elementem decyzji o warunkach zabudowy. 3.8. Reasumując, wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej są niezasadne. 3.9. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na mocy art. 184 Ppsa, skargę kasacyjną oddalił.