II OSK 1631/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędzia del. WSA Piotr Broda (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Justyna Żurawska po rozpoznaniu w dniu 26 kwietnia 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Przedsiębiorstwa Remontowo-Montażowego [...] S.A. z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 marca 2016 r. sygn. akt VII SA/Wa 1523/15 w sprawie ze skargi Przedsiębiorstwa Remontowo-Montażowego [...] S.A. z siedzibą w [...] na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji oddala skargę kasacyjną

Wyrokiem z dnia 9 marca 2016r. sygn. akt VII SA/Wa 1523/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Przedsiębiorstwa Remontowo-Montażowego [...] z siedziba w [...] na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] 2015r. w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji. Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym. Burmistrz Miasta [...] decyzją z dnia [...] 1997r. nakazał K. W. rozbiórkę budynku mieszkalnego, muru oporowego od strony północnej, altany drewnianej wraz z tarasem oraz muru oporowego przy altanie, wybudowanych bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Decyzja została utrzymana w mocy decyzją Wojewody [...] z dnia [...] 1997r. Następnie Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie wyrokiem z dnia 28 marca 2000r. sygn. akt II SA/Kr 1120/97 stwierdził nieważność obu wskazanych decyzji w części dotyczącej terminu rozbiórki oraz uchylił w części dotyczącej budynku mieszkalnego, a w pozostałej części oddalił skargę. Następca prawny K. W. – Przedsiębiorstwo Remontowo-Montażowe [...] złożyło w dniu [...] 2013r. wniosek o wznowienie postępowania wskazując na przesłankę z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.. Zdaniem wnioskodawcy rozbiórka murów oporowych spowoduje osuwisko, co wynika z przedłożonej ekspertyzy geologiczno-inżynieryjnej. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] 2013r. na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. odmówił wznowienia postępowania z uwagi na uchybienie terminu określonego w art. 148 § 1 k.p.a. Następnie dochodząc do wniosku, iż w dniu wydania decyzji istniały nowe istotne okoliczności faktyczne nieznane organowi wznowił z urzędu postępowanie. Decyzją z dnia [...] 2015r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił uchylenia decyzji Wojewody [...] z dnia [...] 1997r.. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazał, że wprawdzie informacje zawarte w ekspertyzie dotyczące ponadczasowego osuwiskowego charakteru terenu inwestycji nie były znane organowi w chwili wydania decyzji, to jednak pozostawały bez wpływu na treść wydanej decyzji. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu odwołania decyzją z dnia [...] 2015r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Jednocześnie wskazał w uzasadnień, że przepisy ustawy Prawo budowlane nie przewidywały możliwości odstąpienia od nakazu rozbiórki samowolnie wzniesionego obiektu, tylko dlatego, że położony jest na terenie osuwiskowym. Organ zwrócił uwagę, że odwołujący się zainicjowali również odrębne nadzwyczajne postępowanie w trybie art. 161 k.p.a., gdzie przesłanką uchylenia decyzji może być między innymi stan zagrożenia życia i zdrowia ludzkiego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpoznając wniesioną przez Przedsiębiorstwo Remontowo-Montażowe [...] skargę uznał, że nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw. W ocenie Sądu organy nadzoru budowlanego zasadnie uznały, iż ponadczasowy osuwiskowy charakter terenu inwestycji nie stanowi nowej okoliczności w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., a która miałby wpływ na rozstrzygnięcie Wojewody [...]. Wbrew zarzutom skargi w rozpoznawanej sprawie ustalenia faktyczne oraz ocena zgromadzonego materiału dowodowego przez organy orzekające została dokonana w sposób prawidłowy. Sąd zwrócił również uwagę, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] 1997r oraz poprzedzającą ją decyzja Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] 1997 r. w części dotyczącej nakazu rozbiórki muru oporowego żelbetowego od strony północnej przy drodze oraz muru oporowego przy altanie, zostały uchylone decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] 2015r., wydaną na podstawie art. 161 § 1 k.p.a. W skardze kasacyjnej Przedsiębiorstwo Remontowo-Montażowe [...] zarzuciło naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy poprzez uchybienie: - art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez bezzasadne oddalenie skargi w sytuacji gdy skarga powinna być uwzględniona z uwagi na uchybienia dające podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt. 5 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię, prowadzącą do ustalenia, że ponadczasowy osuwiskowy charakter terenu przedmiotowej inwestycji budowlanej nie stanowi istotnej dla sprawy okoliczności, podczas gdy okoliczność ta powinna stanowić przesłankę wznowieniową postępowania. Na tej podstawie wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, która w niniejszej sprawie nie wystąpiła. Oznacza to, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany zawartymi w niej podstawami i wnioskami (art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 176 p.p.s.a.). Związanie wnioskami skargi kasacyjnej oznacza niemożność wyjścia poza tę część wyroku Sądu pierwszej instancji, której strona nie zaskarżyła. Związanie natomiast podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że Naczelny Sąd Administracyjny jest władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. W tym zakresie Sąd ma obowiązek odnieść się do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej (por. uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r., sygn. akt: I OPS 10/09, publ. ONSAiWSA 2010, nr 1 (34), poz. 1). Z zasady związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej wynika, że muszą być one precyzyjnie określone przez wnoszącego omawiany środek odwoławczy. To wnoszący skargę kasacyjną dążąc do skutecznego podważenia zaskarżonego wyroku musi zachować dbałość o poprawne sformułowanie stawianych zarzutów. Prawidłowo skonstruowany zarzut skargi kasacyjnej powinien dokładnie określać naruszony przepis prawa (z uwzględnieniem podziału na jednostki redakcyjne, jeśli podział taki występuje) oraz wskazywać na czym konkretnie polegało podnoszone naruszenie. Skarga kasacyjna została oparta na jednej podstawie kasacyjnej (art. 174 pkt 2) tzn. naruszeniu przepisów postępowania. Podstawowym dla sprawy był zarzut dotyczący dokonania przez Sąd pierwszej instancji wadliwej oceny, że nowa okoliczność (ponadczasowy osuwiskowy charakter terenu) nie stanowi istotnej dla sprawy okoliczności dającej podstawę do uchylenia decyzji w ramach postępowania wznowieniowego. Ustosunkowanie się do zarzutów skargi kasacyjnej wymaga poczynienia pewnych uwag ogólnych. Otóż każda decyzja administracyjna wydana przez uprawniony organ korzysta z domniemania prawidłowości, a decyzja ostateczna - z bardzo silnej ochrony mającej na celu stabilizację ukształtowanej nią sytuacji prawnej adresata. W rozumieniu art. 16 § 1 k.p.a. ostatecznymi są decyzje, od których nie służy odwołanie, a ich uchylenie lub zmiana, stwierdzenie nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub w ustawach szczególnych. Oznacza to, że organy administracji publicznej korzystając z możliwości weryfikacji ostatecznych decyzji obowiązane są przy wydawaniu stosownych orzeczeń przestrzegać obowiązujących rygorów prawnych. Wznowienie postępowania daje możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej ostateczną decyzją, jeżeli została ona wydana w postępowaniu dotkniętym przynajmniej jedną z wad określonych w art. 145 § 1 lub w sytuacji przewidzianej w art. 145a) k.p.a. Wszczęcie postępowania w sprawie wznowienia następuje w formie postanowienia będącego wyłącznie aktem procesowym wskazującym przesłanki uzasadniające wznowienie postępowania i stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (art. 149 § 1 i 2 k.p.a.). Stwierdzenie rzeczywistego wystąpienia w sprawie przyczyny wznowienia i wynikających z tego skutków dla rozstrzygnięcia sprawy jest rezultatem ustaleń dokonanych po wydaniu takiego postanowienia zawartych w decyzji, o której mowa w art. 151 k.p.a. Te dwa etapy można kolejno określić jako postępowanie w sprawie wznowienia i jako postępowanie wznowieniowe. Zgodnie z art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. organ administracji publicznej (...) po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 wydaje decyzję, w której odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b. Nie powinno budzić wątpliwości, że przez "nową istotną okoliczność" dla sprawy - w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. - należy rozumieć taką okoliczność, która mogła mieć wpływ na odmienne rozstrzygnięcie sprawy, co oznacza, iż w sprawie zapadłaby decyzja, co do swej istoty odmienna od rozstrzygnięcia dotychczasowego. Chodzi zatem o okoliczności istotne w takim znaczeniu, że ich istnienie lub brak bezpośrednio wpływają na treść rozstrzygnięcia. Okoliczności te muszą więc być prawotwórcze, z punktu widzenia znajdującego zastosowanie w sprawie przepisu prawa materialnego. Meritum sprawy dotyczy nakazu rozbiórki samowolnie wzniesionego obiektu budowlanego. Zgodnie z art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania decyzji przez Wojewodę [...] (dnia [...] 1997r.), właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. Z koeli zgodnie z art. 49 ust. 1 nie można nakazać rozbiórki, o której mowa w art. 48, jeżeli upłynęło 5 lat od dnia zakończenia budowy obiektu budowlanego lub jego części. Na właścicielu spoczywa wówczas obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego. Powołane przepisy nie przewidywał możliwości odstąpienia od nałożenia nakazu rozbiórki samowolnie wzniesionego obiektu w przypadku zagrożenia powstania osuwiska, a w konsekwencji zagrożenia życia lub zdrowa ludzi. Zatem słusznie przyjął Sąd I instancji, że okoliczność ta pozostawał bez wpływu na treść wydanej decyzji nakazującej rozbiórkę murów oporowych oraz altany z tarasem. Brak prawotwórczego charakteru podnoszonej przez skarżącą kasacyjnie spółkę okoliczności, zasadnie skutkowało wydaniem decyzji o odmowie uchylenia decyzji Wojewody [...] z dnia [...] 1997r. W tej sytuacji zarzut kasacyjny naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt. 5 k.p.a. okazał się niezasadny. Podobnie jak zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Wskazać przy tym należy, że powołane przepisy, jako przepisy wynikowe, nie mogą stanowić samodzielnej podstawy skargi kasacyjnej, gdyż błąd w postaci uchylenia zaskarżonego aktu albo oddalenia skargi sąd pierwszej instancji popełnia w fazie wcześniejszej niż etap orzekania, czyli w fazie kontroli zaskarżonego aktu lub czynności poprzedzającej wydanie orzeczenia. Warunkiem ich zastosowania jest spełnienie hipotezy w postaci odpowiednio stwierdzenia czy niestwierdzenia przez sąd administracyjny naruszeń prawa przez organ administracji publicznej. Oznacza to, że naruszenie tych przepisów prawa jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom i nie może być samoistną podstawą skargi kasacyjnej. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.