II OSK 1628/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędziowie: Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędzia del. WSA Magdalena Dobek - Rak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 16 lipca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej S sp.k. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 22 marca 2023 r., sygn. akt II SA/Kr 18/23 w sprawie ze skargi S sp.k. z siedzibą w W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. z dnia 9 listopada 2022 r., nr SKO-Z-4100-20/22 w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 22 marca 2023 r., w sprawie o sygn. akt II SA/Kr 18/23, oddalił skargę S. spółka komandytowa z siedzibą w W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z 9 listopada 2022 r., nr SKO-Z-4100-20/22, utrzymujące w mocy postanowienie Burmistrza K. z 3 sierpnia 2022 r., nr liM.6724.Z.195.2022, o odmowie wydania zaświadczenia o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ze wskazanych rozstrzygnięć wynika, że wnioskiem z 7 lipca 2022 r. S. sp.k. z siedzibą w W. zwróciła się do Burmistrza K. o wydanie zaświadczenia w przedmiocie zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektów budowlanych, w postaci wyodrębnienia w istniejących budynkach [...] apartamentów przeznaczonych na wynajem do czasowego pobytu ludzi, z uchwałą nr LI.303.2014 Rady Miejskiej w Krynicy-Zdroju z dnia 31 stycznia 2014 r. w sprawie uchwalenia "Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Uzdrowisko Krynica-Zdrój (Obszar 5 - Czarny Potok)" (Dz. Urz. Woj. Małop. z 2014 r. poz. 1151 ze zm.), zwanej dalej uchwałą. Strona wskazała, że inwestycję w postaci przebudowy oraz zmiany sposobu użytkowania istniejących budynków ośrodka wczasowego planuje zrealizować na terenie działki nr [...], obręb [...], przy ul. [...] w K. Sąd pierwszej instancji oddalając skargę zaakceptował stanowisko organów administracji, które odmówiły wydania zaświadczenia o treści żądanej przez wnioskodawcę, wskazując na to, że zamierzenie wymienione we wniosku nie jest zgodne z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jak bowiem ustalono, zgodnie z obowiązującym planem miejscowym, działka nr [...] leży w terenie oznaczonym symbolem "[...]", którego przeznaczeniem podstawowym, zgodnie z § 14 ust. 2 pkt 1 uchwały, są usługi hotelarskie realizowane jako hotele, pensjonaty, ośrodki lub domy wypoczynkowe. W ocenie Sądu, na tym terenie nie mogą być realizowane jakiekolwiek inne usługi hotelarskie niż te wskazane w przywołanym przepisie. Oznacza to, że o ile kompleks wyodrębnionych nieruchomości lokalowych przeznaczony na wynajem do czasowego pobytu ludzi (aparthotel) może być wykorzystywany do świadczenia usług hotelarskich, to ta forma świadczenia usług nie może być wykonywana na terenie oznaczonym w uchwale symbolem [...]. W skardze kasacyjnej S. sp.k. z siedzibą w W., zaskarżając wyrok Sądu pierwszej instancji w całości, przytoczyła podstawy kasacyjne dotyczące naruszenia przepisów postępowania oraz prawa materialnego. W ramach podstawy kasacyjnej dotyczącej prawa materialnego skarżąca kasacyjnie zarzuciła naruszenie: - art. 3 ust. 1 pkt 8 w zw. z art. 36 pkt 1 ustawy o usługach hotelarskich poprzez jego błędną wykładnię, która doprowadziła do uznania, że zamierzony przez skarżącą sposób użytkowania obiektu polegający na urządzeniu w nim hotelu z wyodrębnionymi lokalami (apartamentami) stanowi usługę hotelarską inną, niż hotel w rozumieniu art. 36 pkt 1 ustawy o usługach hotelarskich, a tym samym nie mieści się w katalogu usług hotelarskich określonych w § 14 ust. 2 pkt 1 planu miejscowego, podczas gdy planowany sposób użytkowania powinien być zakwalifikowany jako hotel w rozumieniu art. 36 ust. 1 ustawy o usługach hotelarskich, a co za tym idzie jest zgodny z planem miejscowym; - § 14 ust. 2 pkt 1 planu miejscowego poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że zamierzony sposób użytkowania obiektu przez skarżącą nie mieści się w pojęciu hotelu, tj. stwierdzenie, że "aparthotel nie mieści się jednak w pojęciu ani hotelu, ani pensjonatu, jak i też ośrodka lub domu wypoczynkowego a tylko w taki sposób mogą być realizowane w tym terenie usługi hotelowe", co zostało uznane za przesłankę odmowy wydania zaświadczenia, podczas gdy aparthotel stanowi jeden z rodzajów hotelu, a plan miejscowy w żadnym miejscu, a w szczególności w § 14 planu miejscowego, nie zakazuje dla terenu [...] prowadzenia hoteli w postaci aparthotelów, tj. nie zakazuje dokonywania wyodrębnienia lokali w hotelach, wobec czego (szczególnie wobec braku zawężenia definicji hotelu w planie miejscowym) zamierzony sposób użytkowania obiektu należy uznać za zgody z planem miejscowym; - art. 71 ust. 2 Prawa budowlanego w zw. z art. 38 ust. 1 ustawy o usługach hotelarskich poprzez jego błędną wykładnię, która doprowadziła do uznania, że organ wydający zaświadczenie może dokonywać oceny, czy obiekt budowlany: a) już w chwili złożenia wniosku o wydanie zaświadczenia spełnia wymogi obiektu hotelarskiego przewidziane przepisami prawa, podczas gdy w myśl art. 71 ust. 2 Prawa budowlanego i art. 38 ust. 1 ustawy o usługach hotelarskich to odpowiednio organ administracji architektoniczno-budowlanej oraz marszałek województwa są organami uprawnionymi do dokonywania takiej oceny; b) może zostać dostosowany do wymogów obiektu hotelarskiego przewidzianych przepisami prawa, podczas gdy orzekać w tym zakresie może wyłączenie organ architektoniczno-budowlany oraz marszałek województwa, a nie organ wydający zaświadczenie o zgodności zamierzonego (planowanego) sposobu użytkowania obiektu z planem miejscowym. W ramach podstawy kasacyjnej dotyczącej przepisów postępowania skarżąca kasacyjnie zarzuciła naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329), zwanej dalej p.p.s.a., poprzez oddalenie skargi i zaakceptowanie uchybień popełnionych przez organy w postępowaniu administracyjnym w sytuacji, gdy postanowienie organu drugiej instancji oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji powinny były zostać uchylone. W oparciu o powyższe zarzuty zażądano uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu. Ponadto wniesiono o zasądzenie na rzecz skarżącej kasacyjnie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Jednocześnie zrzeczono się rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 935), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej wniosek (uchylenie zaskarżonego wyroku w całości) i podstawy (wskazane naruszenia przepisów prawa). Rozpoznając sprawę w tak określonych granicach Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach i podlega oddaleniu. Przede wszystkim nieskuteczny jest zarzut naruszenia przepisów postępowania sprowadzający się do zarzucenia Sądowi pierwszej instancji naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. Wskazać bowiem należy, że art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. stanowi, że sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Przepis ten określa zatem kompetencję sądu administracyjnego w fazie orzekania. Tego rodzaju przepis, mający charakter ogólny (blankietowy), nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Jego naruszenie jest zawsze związane ze stwierdzeniem uchybienia przepisom prawa materialnego i oceną tego uchybienia z punktu widzenia wpływu na wynik sprawy. W niniejszej sprawie odmówiono skarżącej kasacyjnie wydania zaświadczenia o żądanej treści, to jest o zgodności zamierzonej zmiany sposobu użytkowania obiektów budowlanych polegającej na wyodrębnieniu w istniejących budynkach [...] apartamentów przeznaczonych na wynajem do czasowego pobytu ludzi, z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Uzdrowiska Krynica-Zdrój (Obszar 5 - Czarny Potok), zatwierdzonego uchwałą nr LI.303.2014 Rady Miejskiej w Krynicy-Zdroju z dnia 31 stycznia 2014 r. (Dz. Urz. Woj. Małop. z 2014 r. poz. 1151 ze zm.). Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko orzekających organów, które stwierdziły, że postanowienia obowiązującego planu nie dopuszczają na wskazanym przez wnioskodawcę obszarze inwestycji w postaci aparthotelu jako kompleksu wyodrębnionych nieruchomości lokalowych – apartamentów przeznaczonych na wynajem do czasowego pobytu ludzi. Tym samym Sąd kontrolując działanie organów administracji nie stwierdził naruszenia prawa materialnego, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, co przesądziło o niestosowaniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. Istota zarzutów sformułowanych przez skarżącą kasacyjnie na podstawach odnoszących się do prawa materialnego polega na polemice ze stanowiskiem Sądu a quo, który zaakceptował stanowisko organów odmawiających wydania zaświadczenia o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego z ustaleniami planu miejscowego ze względu na to, że zamierzona w realiach sprawy zmiana sposobu użytkowania obiektu polegająca na urządzeniu w nim [...] apartamentów przeznaczonych pod usługi wynajmu na pobyt ludzi może stanowić wprawdzie o przeznaczeniu obiektu na usługi hotelarskie, ale w innej formie niż hotel. Skarżący formułując dwa zarzuty, pierwszy na podstawie art. 3 ust. 1 pkt 8 w zw. z art. 36 pkt 1 ustawy o usługach hotelarskich, a drugi na podstawie § 14 ust. 2 pkt 1 uchwały o planie miejscowym zmierza do wykazania, że w istocie zamierzenie inwestora obejmuje zmianę sposobu użytkowania na hotel. Odniesienie się do tak sformułowanych zarzutów należy poprzedzić ogólnymi uwagami o istocie zaświadczenia stanowiącego przedmiot niniejszego postępowania. Jak wynika z art. 71 ust. 2 pkt 4 Prawa budowlanego do zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części na terenie, na którym obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego należy dołączyć zaświadczenie lub kopię zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zaświadczenie o zgodności zamierzenia z planem miejscowym stanowi zaświadczenie, którego wydania wymaga przepis prawa (art. 217 § 2 pkt 1 k.p.a.). Zaświadczenie to nie jest jednak wyłącznie urzędowym potwierdzeniem określonych faktów lub stanu prawnego, wykraczając poza ramy określone dla typowych zaświadczeń (art. 217-220 k.p.a.). Treścią zaświadczenia jest nie tyle urzędowe potwierdzenie faktów lub stanu prawnego, ale stwierdzenie zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Oznacza to, że organ powinien dokonać analizy i oceny, czy zamierzony sposób użytkowania obiektu budowlanego będzie zgodny z ustaleniami obowiązującego planu, a następnie stwierdzić to wprost w zaświadczeniu. Organy dokonując tej samodzielnej oceny zamierzenia są obowiązane również dokonać wykładni postanowień planu miejscowego, z uwzględnieniem przyjętych zasad wykładni przepisów prawa. W realiach sprawy przedmiotem wykładni był § 14 ust. 2 pkt 1 uchwały, który przesądzał, że przeznaczeniem podstawowym terenu są usługi hotelarskie realizowane jako hotele, pensjonaty, ośrodki lub domy wypoczynkowe, co oznacza, że plan miejscowy dopuszcza takie zamierzenia, które służą świadczeniu usług hotelarskich w ściśle określonych formach, w tym w formie hoteli. Plan miejscowy nie zawiera definicji legalnej pojęcia "usługi hotelarskiej" ani "hotelu", stąd też konieczność wykładni tych pojęć przez organy. Organy oraz Sąd kontrolujący działanie organów w niniejszej sprawie zaakceptowały stanowisko, że pojęcia te powinny być tłumaczone wyłącznie metodą wykładni językowej odwołującej się do potocznego znaczenia obu pojęć, ale z uwzględnieniem kontekstu systemowego, w tym wypadku regulacji ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o usługach hotelarskich oraz usługach pilotów wycieczek i przewodników turystycznych (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1944), zwanej dalej ustawą o usługach hotelarskich oraz rozporządzenia Ministra Gospodarki i Pracy z dnia 19 sierpnia 2004 r. w sprawie obiektów hotelarskich i innych obiektów, w których są świadczone usługi hotelarskie (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 2166). W niniejszej sprawie prezentowany sposób wykładni jest uzasadniony nie tylko koniecznością zapewnienia wewnętrznej spójności systemu normatywnego, którego elementem są przepisy prawa miejscowego, ale również przepis art. 43 ust. 1 ustawy o usługach hotelarskich, który wprost wskazuje, że nazwa ‘hotel" podlega ochronie prawnej i może być stosowana wyłącznie do obiektów hotelarskich, które stanowią hotel w rozumieniu tej ustawy. Przepis ten przesądza, że użycie w przepisach planu miejscowego pojęcia "hotel" w kontekście dopuszczalnej planem miejscowym formy świadczenia usług hotelarskich odnosi się do obiektów, które muszą spełniać wymogi ustawy o usługach hotelarskich. Podsumowując, w okolicznościach sprawy ocena zgodności z planem miejscowym obejmuje analizę, czy zamierzony sposób użytkowania obiektu stanowi o przeznaczeniu na usługi hotelarskie w formach wskazanych w § 14 ust. 2 pkt 1 uchwały, z uwzględnieniem regulacji ustawy o usługach hotelarskich określających minimalne wymagania dla każdej z tych form. W niniejszej sprawie, z uwagi na sposób sformułowania zarzutów skargi kasacyjnej chodzi wyłącznie o formę hotelu. Należy przy tym podkreślić, że ocenie nie podlega określony obiekt budowlany, co byłoby niedopuszczalne, ale zamierzenie inwestora, w formie przez niego określonej we wniosku i podtrzymywanej w toku całego postępowania. Rację ma skarżący, że ocena gotowego obiektu hotelarskiego z punktu widzenia spełnienia wymagań ustawy o usługach hotelarskich odbywa się w odmiennym trybie wskazanym w ustawie o usługach hotelarskich, ale w okolicznościach sprawy ani Sąd a quo, ani organy nie prowadziły oceny obiektu budowlanego, co oceniły określone przez samą stronę zamierzenie co do zmiany sposobu użytkowania budynków ośrodka wypoczynkowego, które zostało określone jako wyodrębnienie w istniejących budynkach 18 apartamentów przeznaczonych na wynajem do czasowego pobytu ludzi. Tak określone zamierzenie co do zmiany sposobu użytkowania obiektu nie mogło doprowadzić do zmiany wpisującej się w przeznaczenie podstawowe terenu, jakim są usługi hotelarskie świadczone jako hotel, jeżeli przy wykładni tego pojęcia użytego w planie miejscowym sięga się do przepisów ustawy o usługach hotelowych. Pomijając kwestię minimalnych wymogów odnoście usług świadczonych w hotelach i obowiązkowej infrastruktury zgodnie z Załącznikiem nr 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki i Pracy z dnia 19 sierpnia 2004 r., z którego wynika m.in. obowiązek określonego wyposażenia części mieszkalnej w pokoje jedno- i dwuosobowe (jednostka apartamentowa jest obowiązkowa w przypadku hoteli 4 i 5 gwiazdkowych), obowiązek funkcjonowania w hotelu hallu recepcyjnego wielofunkcyjnego, zespołu higieniczno-sanitarnego przy części ogólnodostępnej, czy obowiązek świadczenia usług gastronomicznych oraz obowiązek spełnienia wymagań co do stref ogólnodostępnych, zgodnie z art. 36 ust. 1 ustawy o usługach hotelowych hotel to obiekt posiadający co najmniej 10 pokoi, w tym większość miejsc w pokojach jedno- i dwuosobowych, świadczące szeroki zakres usług związanych z pobytem gości. Wnioskowane i ukształtowane zamierzenie polegające na wyodrębnieniu 18 apartamentów przeznaczonych na usługi hotelarskie nie przystaje do formy hotelu w rozumieniu wskazanych przepisów. O ile racje ma skarżący, że przepisy nie wyłączają wydzielania w hotelu apartamentów, to należy zwrócić uwagę, że wydzielenie to następuje w hotelu, czyli obiekcie, o jakim mowa w ustawie o usługach hotelowych. Nie jest trafny zarzut odwołujący się do potocznego pojęcia aparthotel, jako dopuszczalnej formy hotelu. Nazwa aparthotel użyta również przez Sąd a quo dla oznaczenia obiektu, w którym świadczone są usługi hotelarskie w formie wynajmu apartamentów wydzielonych w obiekcie w istocie jest pojęciem użytym w jego potocznym znaczeniu. Użycie tego pojęcia przez Sąd w żaden sposób nie oznacza kwalifikacji prawnej określonego typu obiektów do kategorii hoteli. Ocena, czy określony obiekt określany potocznie jako aparthotel stanowi hotel w rozumieniu ustawy o usługach hotelowych, może być dokonana wyłącznie w określonych okolicznościach faktycznych. W realiach sprawy nie chodzi jednak o teoretyczne zaliczenie pojęcia aparthotel do kategorii hoteli, ale ocenę określonego zamierzenia wskazanego przez wnioskodawcę z punktu widzenia przepisów planu miejscowego, który wymaga, aby usługi hotelarskie było świadczone w formie hotelu. Mając to na uwadze należy stwierdzić, że dokonana przez organy, a następnie zaakceptowana przez Sąd pierwszej instancji, wykładnia postanowień planu w odniesieniu do ukształtowanego w sprawie stanu faktycznego, jest prawidłowa. Biorąc pod uwagę, że przedmiotowe budynki znajdują się na terenie oznaczonym w miejscowym planie symbolem [...], którego przeznaczeniem podstawowym są usługi hotelarskie realizowane jako hotele, pensjonaty, ośrodki lub domy wypoczynkowe (§ 14 ust. 2 pkt 1 uchwały), słusznie przyjęto, że zamierzona zmiana sposobu użytkowania istniejących budynków ośrodka wypoczynkowego na tzw. aparthotel nie jest zgodna z obowiązującym planem miejscowym. Podsumowując, wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej kontroli rozstrzygnięć organów administracji i słusznie przyjął, że zamierzona zmiana sposobu użytkowania istniejących budynków ośrodka wypoczynkowego nie jest zgodna z obowiązującym planem miejscowym. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Wobec tego, że skarżąca kasacyjnie w skardze kasacyjnej zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony postępowania w terminie czternastu dni od dnia doręczenia im odpisów tego pisma, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. skargę kasacyjną rozpoznał na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.