II OSK 1623/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tomasz Bąkowski po rozpoznaniu w dniu 1 września 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. [...] P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 26 kwietnia 2022 r., sygn. akt IV SA/Po 173/22 w sprawie ze sprzeciwu W. [...] P. od decyzji Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 17 lutego 2022 r., nr WOA.7721.346.2021.MSK w przedmiocie nakazu doprowadzenia budynku do stanu poprzedniego oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 26 kwietnia 2022 r., sygn. akt IV SA/Po 173/22 oddalił sprzeciw Wspólnoty Mieszkaniowej P. od decyzji Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 17 lutego 2022 r., nr WOA.7721.346.2021.MSK, w przedmiocie nakazu doprowadzenia budynku do stanu poprzedniego. Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta Poznania (dalej określany również skrótem "PINB"), decyzją z dnia 7 października 2021 r. na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jedn.: Dz.U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm., dalej: "Prawo budowlane"): 1. nakazał Wspólnocie Mieszkaniowej budynku przy ulicy [...] w P. (nr działki [...], nr arkusza [...], nr obrębu [...]) reprezentowanej przez N. Sp. z o.o. Sp. k., doprowadzenie tego budynku do stanu poprzedniego poprzez likwidację 2 otworów okiennych znajdujących się w ścianie graniczącej z nieruchomością przy ulicy [...] (nr działki [...], nr arkusza [...], nr obrębu [...]), 2. na wykonanie wyżej wymienionego obowiązku wyznaczył termin 3 miesięcy od dnia, w którym decyzja ta stanie się ostateczna. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że dnia 23 lipca 2018 r. pracownicy PINB przeprowadzili czynności kontrolne na terenie nieruchomości przy ulicy [...] w P. W trakcie kontroli stwierdzono, istnienie w ścianie szczytowej (od strony nieruchomości przy ul. [...]) 2 otworów okiennych wskazanych na dokumentacji fotograficznej. Ponadto w toku kontroli ustalono, że przedmiotowe okna znajdują się w lokalu nr [...]. Ustalono, że otwór okienny o wymiarach: 0,60m x 0,50m znajduje się w sypialni natomiast okno o wymiarach: 1,0 m x 1,20 m znajduje się w pokoju z aneksem kuchennym. Według oświadczenia obecnej w toku kontroli M.S. opisywane wyżej okna powstały około 40 lat temu, przed zakupem lokalu, który nabyła w 2011 r. od poprzedniej właścicielki J.Ł., która nie przekazała żadnej dokumentacji potwierdzającej legalność tych dwóch otworów okiennych. W trakcie postępowania zwrócono się do Wydziału Urbanistyki i Architektury Urzędu Miasta Poznania o udostępnienie akt archiwalnych dotyczących budynku. W aktach tych nie znaleziono dokumentów świadczących o legalności tychże otworów okiennych. Ponadto organ I instancji zwrócił się o przesłanie dokumentów archiwalnych do Miejskiego Konserwatora Zabytków. Ten jednak poinformował, że jest w posiadaniu jedynie zdjęć przedmiotowego obiektu, które nie uwzględniają powyższych okien. Jednocześnie Konserwator wskazał, że od 2011 r. nie prowadzono żadnych postępowań dotyczących wykonania otworów okiennych w ścianie tego budynku. Jedyne uzgodnienia, jakich dokonano z Konserwatorem dotyczyły wykonania okien połaciowych, co było związane z przebudową części poddasza prowadzoną w latach 2011 i 2014. PINB wskazał jeszcze, że z publikacji wydanej nakładem Urzędu Miasta Poznania przez Biuro Miejskiego Konserwatora Zabytków w P. z 2004 r., pt. "P. spis zabytków architektury", na stronie nr [...] ustalono, że budynek znajdujący na nieruchomości przy ulicy [...] w P. powstał w 1905 r. Mając powyższe na uwadze, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta Poznania w dniu 22 lipca 2021 r. wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie legalności otworów okiennych znajdujących się w ścianie szczytowej w budynku zlokalizowanym na terenie nieruchomości przy ulicy [...]. Następnie zakwalifikował roboty budowlane w wyniku, których powstały przedmiotowe otwory okienne, jako roboty budowlane o charakterze przebudowy zgodnie z definicją zawartą w art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego. Dalej organ wskazał, że z powodu wykonania tej przebudowy bez uzyskania pozwolenia na budowę, konieczne było przeprowadzenie postępowania naprawczego. Zdaniem PINB, wykonanie otworu okiennego w ścianie budynku, która znajduje się bezpośrednio w granicy z sąsiednią nieruchomością narusza przepisy techniczno-budowlane zawarte w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakimi powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jedn.: Dz.U. z 2019 r., poz. 1065, dalej: "rozporządzenie z 2002 r."). W tej sytuacji, zdaniem PINB, w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem konieczne jest wydanie nakazu zamurowania przedmiotowych otworów okiennych. Organ I instancji wskazał, że ustalił ponadto (zgodnie z oświadczeniem M.S.), że przedmiotowe okna powstały po II wojnie światowej - około 1980 r. Stwierdził też, że wszystkie akty prawne obowiązujące po II wojnie światowej zabraniały wykonywania otworów okiennych w ścianie granicznej. Dodatkowo organ wskazał, że nawet przepisy techniczno – budowlane obowiązujące w omawianym zakresie przed II wojną światową nie dopuszczały możliwości sytuowania otworów okiennych w ścianach granicznych. Zdaniem organu, brak jakichkolwiek dokumentów potwierdzających legalność wykonania otworów okiennych wskazuje na to, że zostały one wykonane nielegalnie. W związku z tym jedyną możliwością doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem jest nakaz doprowadzenia tego budynku do stanu poprzedniego, poprzez likwidację wspomnianych otworów okiennych. Odwołanie od decyzji organu I instancji złożyła Wspólnota Mieszkaniowa P. Skarżąca zarzuciła organowi naruszenie przepisów postępowania art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2021 r. poz. 735, ze zm., dalej: "k.p.a."), poprzez naruszenie zasady praworządności przez organ I instancji i w konsekwencji wydanie zaskarżonej decyzji w sposób sprzeczny z przepisami prawa powszechnie obowiązującego, art. 7 k.p.a. i art. 80 k.p.a., poprzez błędne wyjaśnienie i ustalenia stanu faktycznego stanowiącego podstawę do wydania decyzji i art. 77 § 1 k.p.a., poprzez nierozpatrzenie całości materiału dowodowego zebranego w sprawie w sposób wyczerpujący, oraz art. 107 § 3 w zw. z art. 11 k.p.a., poprzez sporządzenia uzasadnienia faktycznego oraz prawnego zaskarżonej decyzji w sposób lakoniczny i niewskazujący przyczyn wydania zaskarżonej decyzji, w tym zwłaszcza braku uzasadnienia prawnego dla niezgodnego z przepisami prawa umieszczenia otworów okiennych. Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej określany również jako "WWINB") decyzją z 17 lutego 2022 r. uchylił zaskarżoną decyzję organu I instancji w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. W motywach rozstrzygnięcia WWINB uznał, że organ powiatowy prawidłowo zakwalifikował wykonane roboty budowlane polegające na wykuciu okna w ścianie szczytowej – ścianie nośnej budynku – stanowiące ingerencję w konstrukcję budynku, jako przebudowę budynku wielorodzinnego, odwołując się do przepisu art. 29 oraz 30 w zw. z art. 3 pkt 7 i 7a Prawa budowlanego. Zgodnie z art. 29 i art. 30 Prawa budowlanego wykonanie robót budowlanych polegających na likwidacji bądź tworzeniu otworów wymaga uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. WWINB zarzucił, że powiatowy organ nadzory budowlanego nie ustalił kiedy powstały okna objęte niniejszym postępowaniem. W aktach sprawy znajduje się oświadczenie obecnej właścicielki, zgodnie z którym okna zostały wykonane ok. 40 lat temu, jednak i w tym okresie, a nawet w okresie wcześniejszym, tego rodzaju roboty budowlane wymagały uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Dalej WWINB wskazał na aktualne brzmienie § 12 ust. 1-3 rozporządzenia z 2002 r. i stwierdził, że obecny stan prawny nie pozwala na lokalizację okien w ścianie szczytowej znajdującej się w granicy działki nr [...], nr arkusza [...], nr obrębu [...] Przy ul. [...]. Organ przywołał także art. 196 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli, jak również § 80 ust. 2 pkt 3 zarządzenia Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia 29 czerwca 1966 r. oraz § 12 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Analiza wskazanych przepisów doprowadziła WWINB do wniosku, że pozwolenie na budowę nie mogło być wydane, przy założeniu, iż ściana szczytowa w dacie wykonania okien, była jednocześnie ścianą graniczną. Organ odwoławczy zgodził się również z tym, że konieczne było przeprowadzenie postępowania naprawczego. Mimo że WWINB podzielił ustalenia PINB, że od co najmniej 1928 r. warunki techniczne nie pozwalają na wykucie okna w ścianie granicznej, to mimo to jego zdaniem zaskarżona decyzja jest przedwczesna oraz obarczona wadami uniemożliwiającymi pozostawienie jej w obrocie prawnym. Organ wymienił konkretne braki w postępowaniu przed organem I instancji. W pierwszej kolejności wskazał, iż PINB nie ustalił czy ściana budynku, w której zlokalizowane są otwory okienne od początku powstania obiektu, była ścianą graniczną. Z tym związany jest także, brak ustalenia daty powstania okien. W aktach sprawy brakuje dokumentów, na które powołuje się organ I instancji, pisma z 29 grudnia 2020 r. do Miejskiego Konserwatora Zabytków oraz zdjęć archiwalnych, których kopie stanowiły załącznik do pisma Miejskiego Konserwatora Zabytków z dnia 7 stycznia 2021 r. Nadto organ II instancji wskazał, że w prowadzonym postępowaniu organ powiatowy nie ustalił jaką formą ochrony konserwatorskiej objęty jest przedmiotowy budynek. Zdaniem WWINB przed wydaniem decyzji co do nałożenia obowiązków na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego w odniesieniu do budynku mającego charakter zabytkowy należy uzyskać stanowisko konserwatora zabytków wyrażone we właściwej formie – także w sytuacji, gdy zabytkowy charakter budynku wynika z tzw. wpisu obszarowego, a same roboty mają dotyczyć wykucia, zmiany wymiarów lub położenia (układu), bądź zamurowania otworu okiennego. Organ odwoławczy podał, że na gruncie sprawy dotyczącej nakazu doprowadzenia budynku do stanu poprzedniego poprzez zamurowanie otworu, bez możliwości jego legalizacji – na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego – wymagane jest stanowisko konserwatora zabytków chociażby co do określenia sposobu i zakresu, jak prace te należy wykonać w celu doprowadzenia zabytku do właściwego stanu. Organ odwoławczy uznał za słuszny złożony przez odwołującą się wniosek o zebranie stosownych oświadczeń byłej właścicielki lokalu nr [...], która powinna posiadać wiedzę zarówno co do daty powstania otworów okiennych, jak i okoliczności dochowania formalności przy ich wykonaniu. Wspólnota Mieszkaniowa P. wniosła sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu od decyzji kasatoryjnej WWINB, zaskarżając decyzję w całości i wnosząc o jej uchylenie. Skarżąca Wspólnota zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 138 § 2 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niezasadne w niniejszej sprawie przyjęcie, że decyzja PINB została wydana z rażącym naruszeniem przepisów postępowania, a przy tym konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy miał istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie co poskutkowało wydaniem decyzji uchylającej przedmiotową decyzję i przekazującej sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, podczas gdy okoliczności sprawy przemawiały za wydaniem decyzji umarzającej postępowanie jako bezprzedmiotowe w całości. W uzasadnieniu sprzeciwu skarżąca wskazała na brak podstaw do wydania decyzji kasatoryjnej. Organ winien rozpatrzyć merytorycznie sprawę, a z uwagi na jej bezprzedmiotowość umorzyć postępowanie w sprawie zamurowania otworów okiennych. Organ, zdaniem skarżącej, pomimo kompletnych akt sprawy, które umożliwiały wydanie decyzji merytorycznej, a więc rozstrzygającej co do istoty sprawy, uchylił zaskarżoną decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W odpowiedzi na sprzeciw organ nadzoru budowlanego II instancji wniósł o jego oddalenie, odwołując się do argumentacji zawartej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd wskazał, że dla zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. niezbędne jest kumulatywne wystąpienie dwóch przesłanek. Wydanie tego rodzaju decyzji warunkowane jest ustaleniem, że zaskarżona (w odwołaniu) decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a nadto że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przepis art. 138 § 2 k.p.a. winien być przy tym wykładany łącznie z art. 136 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Sąd stwierdził, że organ II instancji słusznie wydał decyzję o charakterze kasatoryjnym. Organ odwoławczy w treści swojej decyzji wykazał, zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a, że decyzja organu I instancji wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. WWINB wskazał też na okoliczności, które należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W ocenie Sądu, organ II instancji zasadnie wskazał, że PINB nie ustalił, czy ściana której zlokalizowane są otwory okienne od początku powstania obiektu, była ścianą graniczną. Nie można bowiem wykluczyć, że ściana obiektu graniczną stała się w wyniku podziału nieruchomości i należy rozstrzygnąć, czy okna powstały przed, czy po ewentualnym podziale. Sąd zgodził się z organem odwoławczym, że w sprawie powstała konieczność przesłuchania poprzedniej właścicielki, a zdaniem Sądu – jeżeli to możliwe – nawet wszystkich żyjących poprzednich właścicieli lokalu aktualnie oznaczonego numerem [...], na okoliczność powstania spornych okien, w tym także daty ich wykucia. Ustaleń tych organ I instancji nie poczynił, co uzasadniało konkluzję o potrzebie wydania decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Niezależnie od tego, Sąd podkreślił, że podlegające skasowaniu rozstrzygnięcie organu I instancji obejmowało nakaz przywrócenia obiektu do stanu poprzedniego poprzez "likwidację 2 otworów okiennych", bez wskazania oczekiwanego "stanu poprzedniego", czyniąc je faktycznie niewykonalnym z uwagi na niedostatecznie precyzyjne określenie obowiązku, nałożonego na zobowiązanego. Sąd poparł zarzut organu odwoławczego dotyczący nieustalenia daty wykonania otworów okiennych i oparcia się w tym zakresie na oświadczeniu właścicielki lokalu, które zostało zakwestionowane w piśmie Miejskiego Konserwatora Zabytków. Dalej, Sąd podniósł, że słusznie WWINB wskazał, iż w aktach sprawy brak jest kompletnego materiału dowodowego pochodzącego od Miejskiego Konserwatora Zabytków (zdjęć archiwalnych, których kopie stanowiły załącznik do pisma Miejskiego Konserwatora Zabytków z dnia 7 stycznia 2021 r.), stanowiącego istotną jego część, mającą wpływ na rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy. Organ odwoławczy słusznie wskazał, że w postępowaniu pierwszoinstancyjnym nie określono, jaką formą ochrony konserwatorskiej objęty jest przedmiotowy budynek. Sąd podzielił też stanowisko organu odwoławczego, że naruszone zostały przez organ I instancji przepisy postępowania administracyjnego (art. 7 k.p.a. i art. 77 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a., a także 107 § 3 k.p.a.), które uzasadniały uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Zgromadzony w sprawie przez organ I instancji materiał dowodowy nie pozwolił na wydanie prawidłowej decyzji nakazującej doprowadzenie przedmiotowego budynku do stanu poprzedniego, gdyż okazała się ona przedwczesna. Natomiast pozostający i konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie i przekracza możliwości przeprowadzenia przez organ odwoławczy uzupełniającego postępowania dowodowego zgodnie z art. 136 § 1 k.p.a. Sąd podkreślił, że zgodnie z dyspozycja art. 138 § 2 zd. 2 k.p.a. organ odwoławczy wskazał także okoliczności, jakie należy uwzględnić przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Rozpatrując ponownie sprawę organ I instancji winien dokonać ustaleń w zakresie historycznego usytuowania ściany budynku na granicy działki, uzupełnić akta prowadzonego postępowania o brakujące dokumenty oraz podjąć działania w zakresie ustalenia daty wykonania okien, a następnie wskazać w uzasadnieniu, które dowody w zakresie przyjęcia określonej daty zrealizowania tych robót uznał za udowodnione, a także zebrać wyjaśnienia od poprzedniej właścicielki lokalu nr [...]. Ponadto WWINB wskazał, że PINB winien uzgodnić z Miejskim Konserwatorem Zabytków charakter robót budowlanych zmierzających do przywrócenia budynku do stanu poprzedniego bądź co do zasadności zamurowania okien, a następnie biorąc pod uwagę wyniki dokonanych ustalenia wydać rozstrzygnięcie w sprawie. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniosła Wspólnota Mieszkaniowa P., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika. Wyrok został zaskarżony w całości. Wyrokowi zarzucono: Na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2022 r. poz. 329, dalej: "p.p.s.a.") naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy: 1. art. 136 § 1 k.p.a., poprzez niezastosowanie i błędne przyjęcie, że w postępowaniu odwoławczym prowadzonym przez organ drugiej instancji niedopuszczalne było przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego uniemożliwiającego wydanie decyzji merytorycznej (umarzającej postępowanie pierwszej instancji w całości) – co poskutkowało nieuwzględnieniem sprzeciwu od decyzji kasatoryjnej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu pomimo braku zaistnienia przesłanek do wydania decyzji kasatoryjnej w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a.; 2. art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez lakoniczne wskazanie podstaw prawnych wydanego rozstrzygnięcia w sporządzonym przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uzasadnieniu, podczas gdy Sąd winien w sposób wyczerpujący uzasadnić podstawy prawne w sporządzonym uzasadnieniu, w odniesieniu do wszystkich zarzutów, które nie zostały uwzględnione przez Sąd, a zwłaszcza w zakresie przeprowadzenia postępowania dowodowego. Na podstawie powyższych zarzutów wniesiono o: 1. na podstawie art. 185 §1 p.p.s.a – o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu; 2. na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. – o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kasatoryjnie zwrotu niezbędnych kosztów postępowania w obu instancjach, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa; 3. na podstawie art. 179a p.p.s.a. – o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz orzeczenie o zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego oraz ponownym rozpoznaniu sprawy przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu z uwagi na to, iż podstawy skargi kasacyjnej są oczywiste usprawiedliwione; 4. na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. oświadczono o zrzeczeniu się rozprawy przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 182 § 2a p.p.s.a. skarga kasacyjna od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego oddalającego sprzeciw od decyzji jest rozpoznawana na posiedzeniu niejawnym. Stosownie zaś do 182 § 3 p.p.s.a., na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach, o których mowa w § 2, w składzie trzech sędziów. Stosownie do powyższej regulacji Naczelny Sąd Administracyjny wydał wyrok w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w składzie jednoosobowym. Według art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, sprawę rozpoznano w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu. W myśl art. 64e p.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie zaś z art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W świetle przywołanych przepisów Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszenia przepisów postępowania przez Sąd I instancji przy ocenie decyzji WWINB. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu przychylił się do zarzucanego organowi I instancji przez organ odwoławczy braku ustaleń mających zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. W postępowaniu pierwszoinstancyjnym nie ustalono bowiem, czy ściana budynku, w której zostały wykonane otwory okienne, była ścianą graniczną od początku powstania obiektu (1) oraz daty powstania tych otworów, którą można by ustalić m. in. poprzez zebranie oświadczeń od byłej właścicielki lokalu oraz innych mieszkańców budynków (2). Ponadto organ odwoławczy ujawnił brak w aktach sprawy: dokumentów, na które powołuje się organ I instancji, to jest pisma z dnia 29 grudnia 2020 r. do Miejskiego Konserwatora Zabytków oraz zdjęć archiwalnych, których kopie stanowiły załącznik do pisma Miejskiego Konserwatora Zabytków z dnia 7 stycznia 2021 r. (3), a także stanowiska konserwatora zabytków, wymaganego przed wydaniem decyzji nakładającej obowiązki przewidziane w art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, których realizacja dotyczy wykonywania określonych czynności lub robót budowlanych w budynku mającego charakter zabytkowy (4). Sąd I instancji prawidłowo ocenił, że w świetle powyższego doszło do naruszenia przez organ I instancji przepisów art. 7 k.p.a. i art. 77 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a., dotyczących wyczerpującego gromadzenia i rozpatrzenia dowodów. Świadczy to o spełnieniu pierwszej przesłanki warunkującej zastosowanie przez organ odwoławczy rozstrzygnięcia przewidzianego w art. 138 § 2 k.p.a. ("gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania"). Z kolei znaczenie, jakie ma dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy uzupełnienie wskazanych wyżej braków w materialne dowodowym, wykrytych przez organ odwoławczy, daje podstawy do uznania, że została spełniona również druga przesłanka rozstrzygnięcia kasacyjnego ("konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie"). Należy przychylić się do oceny Sądu I instancji, że w kontrolowana decyzja kasatoryjna wypełnia dyspozycję określoną w art. 138 § 2 zd. 2 k.p.a. W treści rozstrzygnięcia organu odwoławczego wskazano bowiem, by organ I instancji: 1) dokonał ustaleń w zakresie historycznego usytuowania ściany budynku na granicy działki; 2) uzupełnił akta prowadzonego postępowania o brakujące dokumenty; 3) podjął działania w zakresie ustalenia daty wykonania okien, w tym wskazał w uzasadnieniu, które dowody w zakresie przyjęcia określonej daty zrealizowania tych robót uznał za udowodnione, a także zebrał wyjaśnienia od poprzedniej właścicielki lokalu nr [...]; 4) uzgodnił z Miejskim Konserwatorem Zabytków charakter robót budowlanych zmierzających do przywrócenia budynku do stanu poprzedniego bądź co do zasadności zamurowania okien, a następnie biorąc pod uwagę wyniki dokonanych ustalenia wydał rozstrzygnięcie w sprawie. Przedstawione okoliczności wskazują na niezasadność pierwszego z zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej, to jest naruszenia art. 136 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie oraz wydania decyzji kasatoryjnej w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. Odnosząc się do drugiego zarzutu, a mianowicie do naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a., należy wskazać, że zgodnie z uchwałą NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. II FPS 8/09: "Przepis art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (...) może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 tej ustawy), jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia." (ONSAiWSA 2010, nr 3, poz. 39). Ponadto, jak wskazano w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 października 2021 r. (II OSK 311/21): "sam art. 141 § 4 p.p.s.a. ma charakter czysto formalny, wyrażający się we wskazaniu co powinno zawierać uzasadnienia wydanego orzeczenia. Zarzucany, jako naruszony, nie może służyć merytorycznemu zwalczaniu stanowiska Sądu I instancji. Tym samym niezgoda strony wnoszącej skargę kasacyjną na ocenę prawną tego Sądu wyrażoną w wyroku nie umożliwia jego skutecznego zakwestionowania z perspektywy naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a." (LEX nr 3331946). Należy zaznaczyć, że w zaskarżonym kasacyjnie wyroku Sąd I instancji ujął w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia wszystkie elementy określone w art. 141 § 4 p.p.s.a., w szczególności obszernie na s. 9-14 przedstawił stanowisko co do stanu faktycznego dotyczącego braków w materiale dowodowym sprawy prowadzonej przez organ I instancji. W tym stanie rzeczy, skoro podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie znalazły usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.