II OSK 1617/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz Sędziowie: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) sędzia del. WSA Magdalena Dobek-Rak Protokolant starszy asystent sędziego Katarzyna Kudrzycka po rozpoznaniu w dniu 13 stycznia 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej C. sp. z o.o. sp. j. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 21 marca 2023 r. sygn. akt II SA/Kr 1501/22 w sprawie ze skargi C. sp. z o.o. sp. j. z siedzibą w W. na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 26 marca 2014 r. nr C/1532/14 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]" 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od C. sp. z o.o. sp. j. z siedzibą w W. na rzecz Miasta Krakowa kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z dnia 21 marca 2023 r., sygn. akt II SA/Kr 1501/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, oddalił skargę C. Sp. z o.o. Sp. j. w W. (dalej jako "skarżąca", "Spółka") na uchwałę nr C/1532/14 Rady Miasta Krakowa z dnia 26 marca 2014 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...] – Zachód". Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. Skarżąca 18 listopada 2022 r. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na uchwałę Rady Miasta Krakowa nr C/1532/14 z dnia 26 marca 2014 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...] – Zachód". Spółka zarzuciła Radzie Miasta przekroczenie granic przysługującego jej władztwa planistycznego i nadmierne ograniczenie uprawnień Spółki związanych z prawem współwłasności nieruchomości obejmującej działkę nr [...] obr. [...] w K., z uwagi na wprowadzenie w planie nieprecyzyjnych i nieuzasadnionych warunków w zakresie ochrony zieleni, które wykluczają możliwość zabudowy nieruchomości zgodnie z ustalonym w planie przeznaczeniem nieruchomości. Zwróciła też uwagę na wadliwe, jej zdaniem, uwzględnienie w planie warunków ochrony środowiska. Podniosła, że uchwalając plan naruszono nakaz starannego ważenia interesu publicznego i prywatnego, co w konsekwencji przyczyniło się do przyjęcia rozwiązań nieadekwatnych do zamierzonych celów związanych z ochroną zieleni na terenie objętym planem, w tym na terenie nieruchomości należącej do skarżącej. Wystąpiła o wniosła o stwierdzenie nieważności ww. uchwały w części, tj. w zakresie § 7 ust. 1 pkt 7 w zakresie słów "nakazuje się ochronę zieleni na całym obszarze objętym planem" oraz w zakresie § 7 ust. 1 pkt 8 w odniesieniu do działki nr [...] obr. [...] w K. Analizując wskaźniki i parametry zabudowy dla terenów oznaczonych w planie symbolem MW.1 i U/MW.5, na których położona jest działka skarżącej stwierdziła, że wynika z nich jednoznacznie, że w uchwalonym planie miejscowym przewidziano istotne przeobrażenie tego terenu z obszaru niezagospodarowanego oraz zabudowanego obiektami jednorodzinnymi w obszar intensywnej zabudowy miejskiej. Powyższe wynika bezpośrednio z zapisów planu wskazujących obszar U/M.W.5 jako obszar zabudowy śródmiejskiej oraz z zapisów zawartych w Rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W ocenie skarżącej teren działki objęty symbolem U/MW.5 odpowiada definicji zabudowy śródmiejskiej ponieważ wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej został ustalony dla tego obszaru na poziomie zaledwie min. 10%, co oznacza, że plan dopuścił w tym przypadku możliwość wykorzystania na cele inwestycyjne aż 90% powierzchni terenu (z czego do 60% przypada na zabudowę kubaturową, a pozostała część pod inne formy wykorzystania inwestycyjnego - dojścia, dojazdy, małą architekturę, itp.). W przypadku terenu MW.1 wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej wynosi natomiast min. 30%, co również wskazuje na możliwość intensywnego zainwestowania tego terenu. Spółka zwróciła uwagę, że w części ogólnej planu miejscowego w § 7 ust. 1 pkt 7 i 8 zawarto bardzo rygorystyczne zapisy dotyczące ochrony zieleni zlokalizowanej na terenie objętym ustaleniami planu. Przepis § 7 ust. 1 pkt 7 planu stanowi bowiem, że "nakazuje się ochronę zieleni na całym obszarze objętym planem, ochronę i utrzymanie pomników przyrody oraz utrzymanie ciągu zieleni ZP.4, ZP.5, ZP.15 i ZP.18 jako pozostałości po dawnej [...]". Zgodnie natomiast z treścią § 7 ust. 1 pkt 8 planu "nakazuje się uwzględnić w projekcie zagospodarowania terenu i objąć ochroną istniejące drzewa i zadrzewienia". W ocenie skarżącej, przytoczone zapisy części ogólnej planu odnoszące się do ochrony przyrody są dalece wadliwe i ewidentnie sprzeczne z zapisami części szczególnej planu określającymi zasady zabudowy i zagospodarowania poszczególnych terenów, co może prowadzić do uniemożliwienia zagospodarowania nieruchomości w sposób zgodny z ustalonym w planie przeznaczeniem terenu. Wskazała, że realizacja zabudowy na przedmiotowym terenie zgodnie z ustalonymi w planie parametrami zabudowy (w tym przede wszystkim parametrami dotyczącymi powierzchni zabudowy) wyklucza możliwość zachowania rosnących na tym terenie drzew, w szczególności na terenie oznaczonym symbolem U/MW.5, na którym dopuszczono najbardziej intensywne wykorzystanie inwestycyjne terenu. Świadczy to o tym, że zapisy części ogólnej planu odnoszące się do ochrony przyrody są sprzeczne z zapisami części szczególnej planu określającymi zasady zabudowy i zagospodarowania poszczególnych terenów. W ocenie Spółki, brak podstaw prawnych i faktycznych do wprowadzania w planie wymogu ochrony wszelkiej zieleni zlokalizowanej na terenie objętym planem. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie daje organowi takiej kompetencji, gdyż plan miejscowy co do zasady powinien zawierać wymogi co do ochrony przyrody, które znajdują oparcie w przepisach odrębnych. Brak jest natomiast podstaw do modyfikowania w planie zasad ochrony poszczególnych elementów przyrodniczych, jeżeli zostały one precyzyjnie określone w przepisach szczególnych, w tym w ustawie o ochronie przyrody. Teren objęty ustaleniami planu, w tym nieruchomość należąca do Spółki, nie posiada bowiem istotnych wartości przyrodniczych, nie jest również objęty jakimikolwiek formami ochrony przyrody. Jest to teren silnie przekształcony, przewidziany do realizacji intensywnej zabudowy miejskiej (wielorodzinnej i usługowej). Zbyt ogólne sformułowania planu, w szczególności zawarty w § 7 ust. 1 pkt 7 planu nakaz ochrony zieleni, nie pozwala na jednoznaczne ustalenie jakich elementów przyrodniczych on dotyczy (można nawet przyjmować, że przepis ten dotyczy wszelkich elementów zielonych - zarówno drzew i krzewów, jak i traw, mchów i porostów) oraz § 7 ust. 1 pkt 8 planu, zgodnie z którym nakazuje się uwzględnić w projekcie zagospodarowania terenu i objąć ochroną istniejące drzewa i zadrzewienia (można bowiem przyjmować, że dotyczy on wszystkich drzew rosnących na terenie planowanej inwestycji). Odnosząc się do argumentacji Prezydenta Miasta Krakowa, że kwestionowane zapisy planu dotyczące ochrony zieleni na działkach skarżącej wynikają z tego , że działki położone w sąsiedztwie ulicy [...] to relikty sieci osadniczej dawnej wsi podkrakowskiej [...], a istniejąca zieleń stanowi widoczne ślady po rustykalnych korzeniach układu osadniczego tego osiedla, skarżąca stwierdziła, że argumentacja ta nie przystaje do ustalonych w planie parametrów zabudowy na analizowanym terenie, gdzie wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej został ustalony na poziomie zaledwie 10% (zob. § 17 ust. 3 pkt 1 d planu), co oznacza, że plan dopuścił w tym przypadku możliwość wykorzystania na cele inwestycyjne aż 90% powierzchni terenu (z czego do 60% przypada na zabudowę kubaturową - w tym o charakterze pierzejowym, a pozostała część pod inne formy wykorzystania inwestycyjnego - dojścia, dojazdy, małą architekturę itp.). Nie sposób w takich ustaleniach planu doszukać się jakiegokolwiek dążenia do zachowania rustykalnych korzeni historycznego układu osadniczego dawnej wsi [...]. Wręcz przeciwnie, ustalenia te wskazują jednoznacznie, że analizowany teren ma docelowo zostać przekształcony w obszar intensywnej zabudowy mieszkaniowej i usługowej o ściśle miejskim charakterze. Zdaniem Spółki, w przedmiotowej sprawie organy gminy dopuściły się przekroczenia granic przysługującego im władztwa planistycznego, wprowadzając nadmierne i nieuzasadnione ograniczenia w zagospodarowaniu należącej do Skarżącej Spółki nieruchomości. Świadczy to o naruszeniu przez organy art. 1 ust. 2 pkt 3 i 7, art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1 i art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 140 ustawy - Kodeks cywilny oraz w zw. z art. 31 ust. 3 i 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Jednocześnie dopuszczono się naruszenia przepisu art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez zbyt ogólne i nieprecyzyjne określenie zasad ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu na terenie objętym ustaleniami przedmiotowego planu miejscowego. W odpowiedzi na skargę organ zauważył, ze prawo własności nie jest prawem absolutnym i podlega ograniczeniom w drodze ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – w tym postanowieniami planu miejscowego, w którym Gmina w ramach przysługującego jej władztwa planistycznego określa zasady i parametry zabudowy i zagospodarowania terenu. Organ przedstawił argumentację przemawiającą za ustaleniem w planie zasad ochrony powierzchni biologicznie czynnej na terenie działki skarżącej. Działki położone w sąsiedztwie ul. [...] to relikty sieci osadniczej dawnej wsi podkrakowskiej - [...]. Z uwagi na to, w planie miejscowym ustanowiono konieczność utrzymania zielni istniejącej, stanowiącej widoczne ślady po rustykalnych korzeniach układu osadniczego tego osiedla. Ponadto, jak wynika z decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 16 września 2022 r. o odmowie usunięcia 21 sztuk drzew ozdobnych na działce nr [...], obręb [...], w związku z planowaną realizacją budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami, powodem wydania decyzji odmownej był sprzeciw inwestora (tj. C.) do przesadzenia drzewa oznaczonego jako nr 20 dąb szypułkowy, gdyż z uwagi na jego wysokie wartości przyrodnicze i dendrologiczne usunięcie tego drzewa spowodowałoby bardzo dużą stratę w środowisku niemożliwą do odtworzenia poprzez wykonanie nasadzeń następczych. Zatem w decyzji Prezydenta Miasta Krakowa odmawiającej usunięcia drzew, organ jednocześnie określił warunki, po spełnieniu których jest możliwe wydanie decyzji zezwalającej na wycinkę drzew na działce. W ocenie organu, w planie przyjęto optymalne rozwiązania w zakresie ochrony zieleni, wyważając przy tym interes prywatny i publiczny. Przedmiot ochrony stanowił dąb szypułkowy, co do którego stwierdzono wysokie wartości przyrodnicze i dendrologiczne, a jego usunięcie skutkowałoby uszczerbkiem niemożliwym do odtworzenia przez wykonanie nasadzeń następczych. Organ podkreślił, że zgodnie z art. 74 ust. 2 Konstytucji RP ochrona środowiska jest obowiązkiem władz publicznych, a więc również władzy sądowniczej. Natomiast w myśl art. 5 Rzeczpospolita Polska zapewnia ochronę środowiska, kierując się zasadą zrównoważonego rozwoju. Tak więc w procesie interpretacji należy uwzględnić również konstytucyjnie chronioną wartość, jaką jest środowisko. Przedstawiając okoliczności dotyczące nabycia działek przez skarżącą połączonych obecnie w jedną działkę Prezydent zauważył, że skarżąca w czasie zakupu nieruchomości miała świadomość istniejącego stanu prawnego oraz ograniczeń wynikających z obowiązujących zapisów ochronnych planu miejscowego dotyczących zieleni. Organ zwrócił uwagę na wynikający z przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wymóg uwzględnienia zasady zrównoważonego rozwoju przy określaniu przeznaczenia terenów. Zakres i sposoby postępowania w sprawach przeznaczania terenów na określone cele oraz ustalania zasad ich zagospodarowania i zabudowy powinien uwzględniać zrównoważony rozwój za podstawę tych działań (art. 1 pkt 2 upzp). Wskazanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę. Sąd mając na uwadze zapisy planu odnoszące się do zasad zagospodarowania terenu o symbolu MW.1 i MW.2 (§ 13 ust. 1 i 3 planu) oraz dla terenu o symbolu U/MW.5 (§ 17 ust. 1 i 3 planu) i zauważył, że poza szczegółowymi ustaleniami w zakresie zabudowy na terenie tym zastosowanie znajdują ogólne zasady określone w § 6 do § 11 planu. Kwestionowany w skardze przepis § 7 ust. 1 pkt 7 miejscowego planu stanowi: "W zakresie zasad ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu, ustala się: (...) nakazuje się ochronę zieleni na całym obszarze objętym planem, ochronę i utrzymanie pomników przyrody oraz utrzymanie ciągu zieleni ZP.4, ZP.5, ZP.15 i ZP.18 jako pozostałości po dawnej [...] (...)". Natomiast przepis § 7 ust. 1 pkt 8 miejscowego planu stanowi: "nakazuje się uwzględnić w projekcie zagospodarowania terenu i objąć ochroną istniejące drzewa i zadrzewienia (...)". W ocenie Sądu, kwestionowane przepisy miejscowego planu dotyczyły całości terenu objętego planem, w tym nieruchomości skarżącej, i wprowadzają ograniczenia odnośnie do sposobu zagospodarowania terenów, co wskazywało na naruszenie interesu prawnego skarżącej, uzasadniające merytoryczne rozpoznanie sprawy przez Sąd. Sąd zwrócił uwagę, że uchwała nr C/1532/14 Rady Miasta Krakowa z dnia 26 marca 2014 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...] - Zachód" była już przedmiotem orzekania tut. Sądu oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wyrokiem z dnia 28 listopada 2014 r., II SA/Kr 1426/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę wniesioną na tę uchwałę, a wyrokiem z dnia 6 grudnia 2016 r. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną. Jednak zaskarżone postanowienia miejscowego planu nie były wówczas przedmiotem kontroli sądowej, co przemawiało za merytorycznym rozpatrzeniem skargi. Z uwagi na wcześniejszą ocenę zaskarżonej uchwały Sąd ograniczył się do kontroli czy kwestionowane postanowienia nie naruszają zasad sporządzania miejscowego planu. Do głównych zasad sporządzania miejscowego planu można zaliczyć zasadę zgodności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oraz nakaz działania w granicach władztwa planistycznego. W ocenie Sądu, zgodność uchwalonego planu ze studium w okolicznościach sprawy nie budziła żadnych wątpliwości. Nie była też zresztą przedmiotem zarzutów skargi. Sąd stwierdził, że nakaz ochrony zieleni (§ 7 ust. 1 pkt 7) oraz nakaz uwzględniania w projekcie zagospodarowania terenu i objęcia ochroną istniejących drzew i zadrzewień (§ 7 ust. 1 pkt 8), to normy ogólne, mające zasadniczo zastosowanie do wszystkich obszarów wyznaczonych w miejscowym planie, a ich treść naprowadza na ochronę istotnej wartości w planowaniu przestrzennym, którą jest ochrona środowiska. Zgodnie z art. 1 ust. 2 pkt 3 u.p.z.p. w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się m.in. wymagania ochrony środowiska, w tym gospodarowania wodami i ochrony gruntów rolnych i leśnych. Nie budziło wątpliwości Sądu, że przywołane przepisy zgodne są z obowiązującym w dacie uchwalenia miejscowego planu Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta Krakowa stanowiącego załącznik do uchwały nr XII/87/03 Rady Miasta Krakowa z dnia 16 kwietnia 2003 r. Odnosząc się do zasady działania organów planistycznych w granicach przyznanego im władztwa, Sąd uznał, że w przedmiotowej sprawie wyjść trzeba od prawa własności i dopuszczalnych sposobów jego ograniczania. Elementem ustawowej definicji prawa własności jest możność korzystania i rozporządzania rzeczą, jednakże w granicach określonych w art. 140 Kodeksu cywilnego. W myśl tego przepisu oraz art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, jednym z elementów ograniczających prawo własności są przepisy ustaw. Do kategorii ustaw ograniczających prawo własności należą niewątpliwie przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ustawa ta stanowi w art 3 ust. 1, że gminie przysługuje prawo do władczego przeznaczania terenu pod określone funkcje i ustalania zasad zagospodarowania terenu w planie miejscowym, określane jako "władztwo planistyczne". Wyraża się ono w wyłącznej kompetencji rady gminy do uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Z kolei art. 6 ust. 1 stanowi, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują sposób wykonywania prawa własności nieruchomości, a art. 6 ust. 2, że każdy ma prawo do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, w granicach określonych przez ustawę, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie. Granice władztwa planistycznego gminy są wyznaczane trzema determinantami: 1) normą kompetencyjną kreującą władcze kompetencje planistyczne, 2) normami zadaniowymi adresowanymi do gminy i jej organów, określającymi zadania w zakresie planowania przestrzennego, a więc określającymi sposób korzystania z władztwa, 3) publicznymi prawami podmiotowymi jednostek, w tym w szczególności prawem zabudowy stanowiącym emanację prawa własności (J. Parchomiuk, "Nadużycie władztwa planistycznego gminy", Samorząd Terytorialny, z. 4/2014, s. 24). W granicach tak określonego władztwa planistycznego mieści się możliwość wprowadzania przez organy gminy na jej obszarze "określonych ograniczeń w wykonywaniu prawa własności poprzez ustalanie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu, oczywiście pod warunkiem że ograniczenia te gmina wprowadza w odpowiedniej proporcji do celów koniecznych dla zapewnienia racjonalnej gospodarki przestrzennej, stanowiącej element szeroko rozumianego porządku publicznego" (zob. np. wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2008r., II OSK 1883/07). Innymi słowy to, że gmina dysponuje zespołem uprawnień w tym zakresie kształtowanym przepisami art. 3 ust. 1 u.p.z.p., władztwem planistycznym nie oznacza, że może to władztwo wykonywać dowolnie, a jej samodzielność w tym zakresie jest nieograniczona. Gmina – w ramach władztwa planistycznego - może ingerować w wykonywanie prawa własności, jednak taka ingerencja musi uwzględniać zasadę proporcjonalności wynikającą z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, zgodnie z którą ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób, a same ograniczenia nie mogą naruszać istoty wolności i praw. W przypadku wadliwego wykorzystania władztwa planistycznego, naruszającego wyżej opisane ramy, zwykło się mówić o nadużyciu władztwa planistycznego, czy też przekroczeniu jego granic. Taka sytuacja może mieć miejsce, gdy rozwiązania planistyczne okażą się dowolne i będą pozbawione uzasadnienia merytorycznego (tak: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 lutego 2015 r., II OSK 2233/13). Analizując z tej perspektywy zaskarżone przepisy § 7 ust. 1 pkt 7 i 8 miejscowego planu, Sąd stwierdził, że mieszczą się one w granicach przyznanego organom gminy władztwa planistycznego. Norma § 7 ust. 1 pkt 7 miejscowego planu, stanowi nakaz ochrony zieleni na całym obszarze objętym planem, z obowiązkiem utrzymania pomników przyrody oraz ciągu zieleni ZP.4, ZP.5, ZP.15, ZP.18 jako pozostałości po dawnej [...]. Jest to norma ogólna, kierunkowa, nawiązująca do jednej z kluczowych wartości planowania przestrzennego, a mianowicie ochrony środowiska. Odnosząc się do § 7 ust. 1 pkt 8 miejscowego planu, Sąd zauważył, że i on dotyczy ochrony środowiska, stanowiąc uszczegółowienie normy wynikającej z § 7 ust. 1 pkt 7. Wynika z niego bowiem nakaz uwzględnienia drzew i zadrzewień w projekcie zagospodarowania terenu i objęcie ich ochroną. W ocenie Sądu, sformułowanie to nie naprowadza na szczególne wątpliwości, których nie dałoby się usunąć w drodze wykładni. Drzewo jest pojedynczym egzemplarzem wskazanego rodzaju roślin, zaś zadrzewienia – ich skupiskiem (vide: sjp.pl). Analizowany przepis nawiązuje przy tym do wymogu uwzględniania zieleni w projekcie zagospodarowania terenu wynikającego z § 8 ust. 2 pkt 3 oraz ust. 3 pkt 4 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. 2012 r., 462), które to rozporządzenie obowiązywało w dacie uchwalenia miejscowego planu. Również i aktualnie analogiczny wymóg wynika z § 14 pkt 3 lit. f oraz § 15 ust. 2 pkt 9 rozporządzenia Ministra Rozwoju z dnia 11 września 2020 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. 2022 r., poz. 1679). Z przepisów tych wynika, że w projekcie zagospodarowania działki lub terenu, zamieszcza się nie tylko obiekty budowlane, urządzenia budowlane związane z obiektami budowlanymi, układ komunikacyjny, ale także ukształtowanie terenu i zieleni w niezbędnym zakresie. W ocenie Sądu, analizowanych norm nie można było uznać za dowolne, skoro bezpośrednio realizują postulat ochrony środowiska w miejscowym planie. Wartość ta jest w porządku prawnym szczególnie chroniona, skoro wyrażona została już w art. 5 Konstytucji RP – w powiązaniu z zasadą zrównoważonego rozwoju, a także w art. 74 ustawy zasadniczej, zgodnie z którym ochrona środowiska jest obowiązkiem władz publicznych (ust. 2). Podzielając stanowisko wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 sierpnia 2022 r., II OSK 1144/21 (orzeczenia.nsa.gov.pl), Sąd podkreślił, że ochrona środowiska jako dobra wspólnego ogranicza własność w ten sposób, iż ma ono służyć nie tylko właścicielowi, lecz każdemu człowiekowi. Jak słusznie wskazał NSA, zrównoważony rozwój nadaje procesom planowania i zagospodarowania przestrzennego cechę trwałego łączenia wymagań ochrony środowiska i rozwoju gospodarczego. Dlatego też przyjęte w tym zakresie rozwiązania planistyczne powinny służyć zapewnieniu rzeczywistej poprawy jakości życia mieszkańców gminy, respektując konstytucyjną zasadę ochrony środowiska i zrównoważonego rozwoju (art. 5 Konstytucji RP). W ocenie Sądu przepis § 7 ust. 1 pkt 7 i 8 miejscowego planu stanowi prawidłową realizację powyższych wartości, niezależnie od tego, że szczególnie nakaz ochrony zieleni ma ogólną, kierunkową treść. Tego rodzaju normy, wbrew sugestiom skarżącej, nie stanowią naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 3 u.p.z.p. i mogą podlegać współstosowaniu z innymi normami. Sąd przywołał argumentację zawartą w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 lutego 2023 r., II OSK 270/20, którą w pełni podziela: "(...) postulatom pro-środowiskowym łatwo postawić zarzut, iż są ogólne. Wartości w środowisku nie dają się bowiem z reguły inaczej opisać. Nie dotyczą wszakże konkretnej działki czy nieruchomości, z którą łączylibyśmy na przykład cenną faunę, florę czy krajobraz. Jak stanowi zresztą wprost ustawa (art. 3 pkt 39 P.o.ś.) przez środowisko rozumie się nie jeden, a "ogół elementów przyrodniczych, w tym także przekształconych w wyniku działalności człowieka, a w szczególności powierzchnię ziemi, kopaliny, wody, powietrze, krajobraz, klimat oraz pozostałe elementy różnorodności biologicznej, a także wzajemne oddziaływania pomiędzy tymi elementami". Znaczenia środowiska i jego ochrony w planowaniu przestrzennym, przez to, że ma ono stosunkowo ogólny, trudny do uchwycenia charakter, nie można deprecjonować. Ochronie środowiska w planowaniu przestrzennym towarzyszą przez to określone problemy związane z jego postrzeganiem. W oczach inwestora, który sprzeciwiając się na przykład zakazowi zabudowy jego konkretnej działki (...), może rysować się myląca perspektywa – może on wszakże pozostawać w pozornie usprawiedliwionym przekonaniu, że akurat jego inwestycja nie będzie miała większego znaczenia z punktu widzenia środowiska czy walorów przyrodniczych otoczenia. W tym miejscu trzeba jednak zaznaczyć, że w planowaniu przestrzennym gminy obowiązane są kierować się zarówno ładem przestrzennym jak i zasadą zrównoważonego rozwoju (art. 1 ust. 1 u.p.z.p.). Ich rolą jest więc w ramach planowania przestrzennego integrowanie działań politycznych, gospodarczych i społecznych, z zachowaniem równowagi przyrodniczej oraz trwałości podstawowych procesów przyrodniczych, w celu zagwarantowania możliwości zaspokajania podstawowych potrzeb poszczególnych społeczności lub obywateli zarówno współczesnego pokolenia, jak i przyszłych pokoleń (art. 3 pkt 50 P.o.ś.)." Sąd uznał, że § 7 ust. 1 pkt 7 i 8 miejscowego planu nie naruszają zasad prawidłowej legislacji, bowiem nie niweczą przywołanych wyżej postanowień miejscowego planu określających przeznaczenie działki nr [...] obr. [...]. Nie niweczą w szczególności możliwości zabudowy tej działki zgodnie z określonymi w miejscowym planie dopuszczalnymi parametrami zabudowy. Do przeciwnych wniosków w żaden sposób nie może prowadzić lektura decyzji przedłożonych przez skarżącą, w szczególności decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z 16 września 2022 r., którą organ ten nie zezwolił na wycięcie 21 drzew z działki nr [...]. Sąd zauważył, że istnieje zależność między wydaniem zezwolenia na wycięcie drzew, o którym stanowi art. 83 ust. 1 w zw. z art. 83b ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 roku o ochronie przyrody (Dz. U. z 2022 r., poz. 916) a miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Zezwolenie to wydawane jest bowiem w warunkach uznania administracyjnego, którego stosowanie wymaga uwzględnienia postanowień miejscowego planu odnoszących się do terenu, na którym znajduje się określone drzewo. Jednak taka zależność nie determinuje treści samego miejscowego planu i nie stanowi kryterium oceny jego legalności. Podsumowując, Sąd stwierdził, że nie doszło w przedmiotowej sprawie do naruszenia zasad sporządzania miejscowego planu, w szczególności organy nie przekroczyły granic władztwa planistycznego, a tym samym nie doszło do naruszenia art. 1 ust. 2 pkt 7, art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1, art. 6 ust. 2 u.p.z.p. w zw. z art. 140 Kodeksu cywilnego. Analizowane przepisy § 7 ust. 1 pkt 7 i 8 miejscowego planu nie mogą być uznane za dowolne, chociaż – wobec przeznaczenia terenu działki skarżącej pod intensywną zabudowę wielkomiejską – nie przekonały Sądu argumenty dotyczące konieczności zachowania zieleni jako reliktów sieci osadniczej dawnej wsi [...]. Przekonujące dla Sądu okazały się natomiast argumenty środowiskowe i konieczność określenia w miejscowym planie wymogów ochrony środowiska, co w kontrolowanym planie nastąpiło w zgodzie z art. 1 ust. 2 pkt 3 oraz art. 15 ust. 2 pkt 3 u.p.z.p. Sąd wskazał, że tak sformułowanych norm nie sposób uznać za nieproporcjonalne, a tym samym naruszające art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Właściwie wyważono również interesy publiczny i indywidualne (prywatne). W tej kwestii nie umknęło organowi, że art. 1 ust. 3 u.p.z.p., odnoszący się wprost do ważenia interesów w planowaniu przestrzennym, wprowadzony został dopiero na podstawie art. 41 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 9 października 2015 r. o rewitalizacji (Dz. U. 2015 r., poz. 1777). Niemniej jednak kwestia ważenia interesów publicznego i indywidualnych immanentnie wiąże się z kryteriami korzystania z władztwa planistycznego. W konsekwencji ma znaczenie również i dla kontrolowanego obecnie miejscowego planu. Jednak i w tym zakresie Sąd nie dopatrzył się nieprawidłowości i przyjął, że za wprowadzeniem ww. przepisów przemawiał interes publiczny, a jednocześnie nie godzą one nadmiernie w interesy indywidualne właścicieli nieruchomości objętych miejscowym planem. Skarżąca wniosła skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go w całości. Zarzuciła naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie norm ujętych w: 1. art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1 i art. 6 ust. 2 - ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 140 ustawy - Kodeks cywilny w z. z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez błędne uznanie, że w przedmiotowej sprawie nie doszło do przekroczenia granic przysługującego gminie władztwa planistycznego i nadmiernego ograniczenia uprawnień skarżącej Spółki związanych z prawem własności nieruchomości obejmującej działkę nr [...] obr. [...] w K., z uwagi na wprowadzenie w planie nieprecyzyjnych i nieuzasadnionych warunków w zakresie ochrony zieleni, które wykluczają możliwość zabudowy nieruchomości zgodnie z ustalonym w planie przeznaczeniem nieruchomości, 2. art. 1 ust. 2 pkt 3 i 7 w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędne uznanie, że w przedmiotowej spawie nie doszło do wadliwego uwzględnienia wymagań ochrony środowiska oraz wymagań związanych z ochroną prawa własności nieruchomości, z uwagi na wprowadzenie w planie miejscowym nadmiernych ograniczeń w zagospodarowaniu nieruchomości należącej do Skarżącej Spółki. Naruszenia przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy skarżąca upatruje natomiast w naruszeniu art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 3 i 7, art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1 i art. 6 ust. 2 - ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 140 ustawy - Kodeks cywilny w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez błędne oddalenie skargi pomimo istnienia podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w zakresie wskazanych ustaleń planu z uwagi na przekroczenie granic władztwa planistycznego w odniesieniu do nieruchomości skarżącej Spółki. Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz stwierdzenie nieważności skarżonej uchwały w części, tj. w zakresie § 7 ust. 1 pkt 7 planu w zakresie zapisu "nakazuje się ochronę zieleni na całym obszarze objętym planem" oraz w zakresie § 7 ust. 1 pkt 8 planu, w odniesieniu do działki nr [...] obr. [...] w K., ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania. Skarżąca kasacyjnie wystąpiła o zasadzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych i rozpoznanie sprawy na rozprawie. W uzasadnieniu zarzutów skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację mającą, zdaniem skarżącej kasacyjnie Spółki, potwierdzać zasadność podniesionych zarzutów. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Gmina Miejska Kraków wniosła o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej jako "P.p.s.a."), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez C. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością Spółka Jawna z siedzibą w W. (dalej jako "skarżąca kasacyjnie" lub "Spółka") nie ma usprawiedliwionych podstaw. Wbrew zarzutowi skargi kasacyjnej nie doszło do wadliwego uznania przez Sąd I instancji, że kwestionowane ustalenia planu w zakresie ochrony zieleni oraz ochrony istniejących drzew i zadrzewień nie naruszają granic przysługującego Radzie władztwa planistycznego. Sąd I instancji słusznie zauważa, że uchwalając plan miejscowy organ zobligowany był uwzględnić zasady ochrony środowiska w ramach przyjętych w planie przeznaczeń terenów tak aby za pomocą tych zasad osiągnąć cel racjonalnej gospodarki przestrzennej – zrównoważony rozwój. Gmina może wprowadzać rozwiązania w zakresie przeznaczenia terenów ograniczające prawo własności jednak powinna to czynić z uwzględnieniem zasady proporcjonalności. Z zasady tej wynika, że w ustawie mogą być ustanawiane ograniczenia praw i wolności konstytucyjnych gdy jest to konieczne dla ochrony bezpieczeństwa publicznego lub porządku publicznego, ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej albo wolności i innych praw przy czym ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw podlegających ograniczeniom. Taką ustawą jest ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, która przewiduje możliwość ingerencji w przysługujące właścicielowi prawo własności poprzez ustanowienie określonego przeznaczenia terenu zgodnie z polityką przestrzenną realizowaną przez Gminę poprzez uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 3 ust. 1 i art. 6 u.p.z.p.). Ustalenia dotyczące ochrony środowiska zostały przewidziane przez ustawodawcę jako dziedzina wymagająca uregulowania zapisami planu miejscowego. Przepis art. 15 ust. 2 pkt 3 u.p.z.p. wskazuje, że w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu. Zasady te mogą wynikać z innych przepisów odrębnych – ustawa o ochronie przyrody (obszary Natura 2000, obszary chronionego krajobrazu) czy ustawy o parkach narodowych ale nie tylko. Gmina planując rozwój przestrzenny na zasadzie ładu przestrzennego i zrównoważonego rozwoju (art. 1 pkt 2 u.p.z.p.) powinna z jednej strony określić zasady i parametry zabudowy dopuszczonej na danym obszarze a z drugiej wprowadzić ograniczenia w tej zabudowie uzasadnione potrzebą ochrony np. środowiska. Skoro w niniejszej sprawie Gmina przewidziała intensywną zabudowę na obszarze U/MW.5, który stanowi nieruchomość skarżącej, to nie oznacza to, że w ramach zasad ogólnych uchwalanego planu nie mogła przewidzieć ograniczeń w tej zabudowie z powodu potrzeby ochrony zieleni na całym obszarze objętym planem (§ 7 ust. 1 pkt 7 planu) czy nakazu uwzględnienia drzew i zadrzewień w projekcie zagospodarowania terenu i objecie ich ochroną (§ 7 ust. 1 pkt 8 planu). Mimo ich ogólnego sformułowania w ramach prawidłowej wykładni tych ustaleń planu można wyprowadzić wniosek jakie rozwiązania z projektu zagospodarowania terenu będą odpowiadały tym ustaleniom. Jeśli plan przewiduje zabudowę i to intensywną na terenach dotychczas niezabudowanych, jak w przypadku działki skarżącej, to nie oznacza to braku możliwości zabudowy tej nieruchomości gdyż jest tam np. zieleń podlegająca ochronie. Z zestawienia dopuszczenia intensywnej zabudowy i nakazu ochrony zieleni wynika, że przy tak intensywnej zabudowie należy jednak uwzględniać wartość ochrony zieleni, czyli projektować tak by istniejącą już zieleń zabezpieczyć podczas prowadzonej inwestycji. Podobnie w ramach wykładni należy rozpatrywać ogólna treść § 7 ust. 1 pkt 8 planu miejscowego. Uwzględnienie wraz z ochroną drzew i zadrzewień w ramach planowanego zagospodarowania terenu nie oznacza braku możliwości zabudowy terenów przeznaczonych pod intensywną zabudowę ale wynika z tego nakaz takiego planowania inwestycji aby przewidzieć nasadzenia drzew i zadrzewień kiedy ich brak na terenie inwestycji a kiedy już występują, tak ukształtować projekt zagospodarowania by zabezpieczyć je w możliwie największym zakresie. W związku z powyższym nie może dziwić uzyskana przez skarżącą decyzja o Prezydenta Miasta Krakowa z 16 września 2022 r. o odmowie zgody na wycinkę 21 drzew ozdobnych na działce nr [...] obr. [...] w K. albowiem skarżąca sprzeciwiła się wymogowi organu środowiska aby ochroną objąć najbardziej cenny dąb szypułkowy nr 20 poprzez jego przesadzenie. Wymóg ten został przez organ uzasadniony tym, że z uwagi na wysokie wartości przyrodnicze i dendrologiczne usuniecie tego drzewa spowodowałoby bardzo dużą stratę w środowisku niemożliwą do odtworzenia poprzez wykonanie nasadzeń zastępczych. Organ nie miał zamiaru blokować inwestycji jednak w ramach przewidzianej w planie ochrony zadrzewień i drzew na działce skarżącej zobligowany był zabezpieczyć byt drzew przedstawiających największą wartość i zobligować inwestora do ich ochrony w przewidziany sposób. Spółka upierając się przy wycince mogła spodziewać się, że jej postawa spotka się z odmową organu. Organ wydając decyzję uznaniową musiał wziąć pod uwagę zgodność wycinki z zapisami planu. Zdaniem NSA, Sąd I instancji słusznie zauważył, że kwestionowane przez skarżącą zapisy planu z uwagi na ich ogólny charakter wynikający z ogólnego charakteru chronionych wartości jakimi są wartości związane z ochroną środowiska nie stoją w sprzeczności z przewidzianym w tym planie przeznaczeniem działki skarżącej pod zabudowę śródmiejską. W drodze wykładni kwestionowanych zapisów planu można ustalić jaka norma zachowania (sposób realizacji inwestycji) będzie z nimi zgodny. W ocenie NSA, nie doszło do naruszenia granic władztwa planistycznego Gminy ani do nie doszło do wadliwego uwzględnienia wymagań ochrony środowiska oraz wymagań związanych z ochroną prawa własności nieruchomości, z uwagi na wprowadzenie w planie miejscowym nadmiernych ograniczeń w zagospodarowaniu nieruchomości należącej do Spółki. Wręcz przeciwnie Gmina miała prawo do wskazania w planie ustaleń odnoszących się nawet ogólnie do przewidzianych w planie zasad ochrony środowiska na terenie objętym planem. Gmina poprzez wprowadzone zapisy ochrony środowiska nie zaprzepaściła istoty prawa do zabudowy działki a jedynie wskazała jakim ograniczeniom ta intensywna zabudowa powinna podlegać z uwagi na potrzebę ochrony zieleni i występujących tam drzew. Nie doszło zatem do naruszenia zasad sporządzania planu i naruszenia art. 28 ust. 1 u.p.z.p. a w konsekwencji skarga podlegała oddaleniu o czym przesądził Sąd wydając wyrok na zasadzie art. 151 P.p.s.a. Sąd I instancji nie dopuścił się naruszenia przepisów procesowych. Oddalenie skargi było prawidłowe bowiem nie było podstaw do stwierdzenia nieważności wskazywanych w skardze kasacyjnej przepisów zaskarżonej uchwały. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 sentencji. O zwrocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 P.p.s.a. ----------------------- 16