II OSK 1612/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędziowie sędzia NSA Tomasz Zbrojewski (spr.) sędzia del. WSA Jan Szuma po rozpoznaniu w dniu 19 sierpnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. [...] w G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 22 lutego 2024 r., sygn. akt II SA/Sz 981/23 w sprawie ze skargi Z. [...] w G. na decyzję Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia 20 września 2023 r., nr AP-2.7840.156.2019.WPA/EJ(5) w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, dalej "WSA w Szczecinie/sąd I instancji/sąd wojewódzki" wyrokiem z 22 lutego 2024 r., sygn. II SA/Sz 981/23 oddalił skargę Z. [...] z siedzibą w G., dalej "skarżący" na decyzję Wojewody Zachodniopomorskiego, dalej "Wojewoda" z 20 września 2023 r., nr AP-2.7840.156.2019.WPA/EJ(5) w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Zaskarżoną decyzją Wojewoda ponownie umorzył postępowanie odwoławcze od decyzji Starosty [...], dalej "Starosta/organ I instancji" z 7 czerwca 2019 r., nr 364/2019 zatwierdzającej R. K. (dalej "inwestor") projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego, wielorodzinnego, trzykondygnacyjnego wraz z instalacjami: elektryczną i oświetleniową, c.o., kanalizacji sanitarnej, wodociągową i kanalizacji deszczowej oraz drogami wewnętrznym i parkingami, przewidzianego do realizacji na terenie działek nr [...], [...] w obrębie geodezyjnym nr [...] miasta [...]. Organ odwoławczy uznał, że nieruchomość skarżącego nie znajduje się w obszarze oddziaływania planowanego obiektu w rozumieniu art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. 2019, poz. 1186, dalej "Pr.bud."). Ponadto zakład skarżącego nie jest zakwalifikowany jako zakład o zwiększonym ryzyku wystąpienia awarii ani zakład o dużym ryzyku wystąpienia awarii. Decyzja została wydana po ponownym rozpatrzeniu sprawy. WSA w Szczecinie wyrokiem z 5 grudnia 2019 r., sygn. akt II SA/Sz 772/19 uchylił bowiem decyzję Wojewody z 8 lipca 2019 r., nr AP-2.7840.156.2019.WPA umarzającą postępowanie odwoławcze od decyzji organu I instancji. W postępowaniu tym nie uznano skarżącego za stronę postępowania. Sąd wojewódzki wskazał, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ odwoławczy winien przeprowadzić postępowanie, w którym należy poddać analizie kwestie wzajemnego odziaływania obu obiektów, tj. planowanego budynku wielorodzinnego i przedsiębiorstwa skarżącego. Organ odwoławczy powinien także uwzględnić wnioski, wynikające z wyroku WSA w Szczecinie z 13 czerwca 2019 r., sygn. akt II SA/Sz 279/19, którym uchylono decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie z 31 grudnia 2018 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza [...], dalej "Burmistrza" z 8 października 2018 r., nr 633 o odmowie uchylenia w wyniku wznowienia postępowania decyzji nr 554 z 6 grudnia 2017 r. w sprawie warunków zabudowy dla inwestycji budowy budynku wielorodzinnego wraz z infrastrukturą techniczną na terenie działek nr [...] w [...]. Skarżący, dalej także "skarżący kasacyjnie" wniósł skargę kasacyjną zaskarżając wyrok sądu I instancji w całości zarzucając: I. naruszenie przepisów postępowania, tj. 1. art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259; dalej "p.p.s.a.") w zw. z art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2023, poz. 775; dalej "k.p.a.") w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez oddalenie skargi, podczas gdy sąd I instancji nie dokonał wszechstronnej analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego, bowiem okoliczności faktyczne wskazywane przez skarżącego na wszystkich etapach postępowania wskazywały na zasadność przyznania mu statusu strony postępowania w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę przedmiotowego budynku wielorodzinnego; 2. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 28 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że nie przysługuje mu status strony postępowania w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, podczas gdy wydanie powyższej decyzji będzie miało wpływ na jego interes prawny, bowiem budowa budynku mieszkalnego w bliskim sąsiedztwie działki skarżącego będzie powodowała ograniczenia w eksploatacji i ewentualnej zabudowie działki może mieć wpływ na treść wydanego orzeczenia; II. obrazę przepisów prawa materialnego, tj. 1. art. 28 ust. 2 Pr.bud. poprzez jego niezastosowanie i w konsekwencji nieprzyznanie przymiotu strony w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę, podczas gdy wybudowanie przedmiotowego budynku powoduje ograniczenia w zagospodarowaniu działki nr [...], a co za tym idzie wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę nastąpiło z pominięciem wyważenia interesów osób trzecich; 2. art. 5 ust. 1 pkt 9 Pr.bud. poprzez jego niezastosowanie i w konsekwencji ustalenie, że realizacja inwestycji opisanej w decyzji nr 364/2019 wydanej przez Starostę 7 czerwca 2019 r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielający R. K. pozwolenia na budowę nie będzie miała wpływu na sposób korzystania z działki nr [...], na której skarżący prowadzi swoją działalność, podczas gdy wybudowanie budynków mieszkalnych w bliskim sąsiedztwie zakładu [...] znacząco ogranicza ewentualne zmiany funkcjonowania zakładu oraz zmiany zagospodarowania działki nr [...]. Mając na uwadze powyższe skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz uchylenie w całości decyzji organu II instancji i decyzji jej poprzedzającej, a także zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego. W piśmie z 27 maja 2024 r. uzupełniającym skargę kasacyjną zrzeczono się rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. (aktualny Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie skarżący kasacyjnie złożył stosowny wniosek, a strony przeciwne nie przedstawiły odmiennych wniosków procesowych, skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Niezasadne są zarówno zarzuty naruszenia przepisów postępowania, jak i prawa materialnego. Oddalenie skargi przez sąd wojewódzki wiązało się z przyjęciem stanowiska, że prawidłowo Wojewoda umorzył postępowanie odwoławcze od decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę. Wbrew wywodom skargi kasacyjnej w analizowanej sprawie nie doszło do naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. W toku prowadzonego postępowania zabezpieczono realizację zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), podejmując wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, jak również zbierając i rozpatrując w sposób wyczerpujący cały materiał dowodowy (art. 77§1 k.p.a.). Z kolei skuteczne zarzucenie naruszenia przepisu art. 80 k.p.a. wymaga wykazania, że uchybiono zasadom logicznego rozumowania lub doświadczenia życiowego. Nie jest wystarczające przekonanie o innej niż przyjęta doniosłości poszczególnych dowodów i ich odmiennej ocenie. Dokonana ocena materiału dowodowego może być skutecznie podważona tylko w przypadku, gdy brak jest logiki w wiązaniu wniosków z zebranymi dowodami, lub gdy rozumowanie wykracza poza reguły logiki albo, wbrew zasadom doświadczenia życiowego, nie uwzględnia związku przyczynowo-skutkowego (zob. wyrok NSA z 18 lutego 2025 r., sygn. I OSK 688/23, LEX nr 3849122), co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. Dalej błędnie autor skargi kasacyjnej wskazuje na naruszenie art. 28 k.p.a., który nie miał zastosowania w sprawie, a zatem nie mógł zostać naruszony. Podstawę prawną do ustalania kręgu stron postępowania w sprawie stanowił bowiem art. 28 ust. 2 Pr.bud., którego naruszenie także zarzucił skarżący kasacyjnie. Przepis ten stanowi, że stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Zaś przez obszar oddziaływania obiektu zgodnie z art. 3 pkt 20 Pr.bud. należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zabudowie tego terenu. Co istotne, w orzecznictwie przyjmuje się, że przymiot strony nie przysługuje z samej racji posiadania prawa własności sąsiedniej nieruchomości czy oddziaływania inwestycji w sposób inny niż zdefiniowany w art. 3 pkt 20 Pr.bud. Znaczenie ma tylko to, czy w oparciu o obwiązujące przepisy prawa materialnego, można ustalić, że dojdzie do oddziaływania przez inwestycję na inne nieruchomości w sposób ograniczający ich zagospodarowanie w tym zabudowę (zob. wyrok NSA z 11 czerwca 2025 r., sygn. II OSK 28/23, LEX nr 3908671). Ponadto jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 20 kwietnia 2023 r. nie można tracić z pola widzenia ustaleń poczynionych w postępowaniu, w którym wydano decyzję ustalającą warunki zabudowy dla tego obiektu, wiążącą dla organu podejmującego decyzję w przedmiocie pozwolenia na budowę (zob. wyrok NSA z 20 kwietnia 2023 r., sygn. II OSK 1279/20, LEX nr 3590844). Odnosząc powyższe do analizowanej sprawy wskazać trzeba, że w sprawie warunków zabudowy dla inwestycji zapadł prawomocny wyrok WSA w Szczecinie, sygn. II SA/Sz 403/20 oddalający skargę Z. [...] w G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie z 26 lutego 2020 r., nr SKO/Ma/420/4696/2019. W obrocie prawnym pozostaje zatem decyzja Burmistrza Gminy [...] z 6 grudnia 2017 r., nr 554, ustalająca warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Skarżącemu nie udało się skutecznie podważyć ww. decyzji w postępowaniu wznowieniowy. WSA w Szczecinie w ww. wyroku wskazał, że rzeczą organu rozpatrującego wniosek o ustalenie warunków zabudowy jest ustalenie, czy są to zakłady, o których mowa w art. 73 ust. 4 i 5 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. 2017, poz. 519) dalej "p.o.ś." w szczególności, czy prowadzona w nich działalność stwarza zagrożenie wystąpienia poważnej awarii przemysłowej, a jeżeli tak, ustalenie bezpiecznej odległości planowanej zabudowy od tych zakładów. Wskazane przepisy p.o.ś. stanowią źródło interesu prawnego właściciela nieruchomości, na której prowadzony jest zakład przemysłowy, w którym istnieje ryzyko wystąpienia poważnej awarii. W myśl art. 73 ust. 5 p.o.ś. wielorodzinne budynki mieszkalne, budynki mieszkalne powstałe na nieruchomościach pochodzących z Zasobu Nieruchomości, o którym mowa w ustawie z dnia 20 lipca 2017 r. o Krajowym Zasobie Nieruchomości, obiekty użyteczności publicznej, budynki zamieszkania zbiorowego, obszary, o których mowa w ust. 1 pkt 1 i 3, drogi krajowe oraz linie kolejowe o znaczeniu państwowym lokalizuje się w bezpiecznej odległości od zakładów stwarzających zagrożenie wystąpienia poważnej awarii przemysłowej. Z ustaleń organów wynika, że skarżący nie znajduje się w wykazie zakładów stwarzających zagrożenie wystąpienia poważnej awarii przemysłowej prowadzonym przez Głównego Inspektora Ochrony Środowiska. Tym samym kwestia dotycząca lokowania w bezpiecznej odległości, czy ustalenie strefy ochronnej traci na znaczeniu. Pomimo tego, że z prowadzoną działalnością mogą się wiązać pewne uciążliwości i niedogodności, to w sferze materialnoprawnej dopiero zaliczenie zakładu do kategorii stwarzających zagrożenie wystąpienia poważnej awarii przemysłowej, otworzyłoby drogę do przyznania skarżącemu statusu strony postępowania. Dokonane w sprawie ustalenia przesądzają o braku związku prawnego pomiędzy terenem inwestycyjnym, a nieruchomością skarżącego. Działalność prowadzona przez stronę skarżącą nie należy do obiektów, o których mowa w art. 73 ust. 5 p.o.ś., a zatem rodzaj planowanej inwestycji w postaci budynku wielorodzinnego nie uzasadniał przyznania skarżącemu statusu strony w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy. Tym samym słusznie, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, sąd I instancji podzielił stanowisko organu odwoławczego, że skarżącemu nie przysługuje przymiot strony także w niniejszym postępowaniu. Ponadto zauważyć trzeba, że planowana inwestycja nie wprowadza żadnych ograniczeń w zagospodarowaniu i użytkowaniu nieruchomości skarżącego. Sama okoliczność, że prowadzona przez niego działalność w przyszłości może być powodem konfliktu z mieszkańcami budynku wielorodzinnego nie może być podstawą do przyznania statusu strony w niniejszym postępowaniu. Skarżący kasacyjnie wskazał również, że zabudowanie sąsiedniej działki budynkiem mieszkalnym będzie powodowało ograniczenia w eksploatacji i ewentualnej zmianie funkcjonowania zakładu lub zmianie zagospodarowania działki nr [...]. Nie wyjaśnił jednak na czym dokładnie te ograniczenia miałyby polegać. W orzecznictwie przyjmuje się natomiast, że nie chodzi o jakiekolwiek oddziaływanie na nieruchomość, ale o oddziaływanie w sposób ograniczający jej zagospodarowanie. Niezbędne jest wyraźne sprecyzowanie konkretnego przepisu prawa administracyjnego, wykluczającego bądź ograniczającego zagospodarowanie działki sąsiedniej ze względu na powstanie projektowanej zabudowy. Ograniczenia wyprowadzane ze wskazanego przepisu prawa administracyjnego muszą być rzeczywiste a nie hipotetyczne (spekulatywne). Istotne jest wskazanie jakiego rodzaju konkretne ograniczenia w zagospodarowaniu sąsiedniej działki powstaną na skutek powstania projektowanej zabudowy. Sama potencjalna możliwość oddziaływania projektowanej inwestycji, aby mogła uzasadniać występowanie interesu prawnego uprawniającego do udziału w postępowaniu, musi w każdym przypadku wiązać się z potrzebą zbadania w postępowaniu administracyjnym zakresu tego oddziaływania w powiązaniu z konkretnymi przepisami regulującymi dopuszczalne granice oddziaływania danej inwestycji (zob. wyrok NSA z 29 kwietnia 2025 r., sygn. II OSK 2340/22, LEX nr 3864591). Także z treści przepisu art. 5 ust. 1 pkt 9 Pr.bud. wynika, iż poszanowaniu podlegają nie wszystkie, lecz tylko uzasadnione (kwalifikowane) interesy osób trzecich. Nie chodzi o wszelkie utrudnienia, jakie może spowodować planowana inwestycja, lecz jedynie o takie, które dotyczyć mogą naruszeń interesów prawnych, nie zaś interesów faktycznych innych osób. Interes osób trzecich chroniony przepisem art. 5 ust. 1 pkt 9 Pr.bud. nie może naruszać prawa inwestora wynikającego z art. 4 Pr.bud. (zob. wyrok NSA z 26 kwietnia 2023 r., sygn. II OSK 1447/20, LEX nr 3559794). Tymczasem ograniczenia powoływane przez skarżącego kasacyjnie są jedynie potencjalne i niczym nie zostały potwierdzone, ani uzasadnione. Nie można zatem uznać, że doszło do naruszenia art. 5 ust. 1 pkt 9 oraz art. 28 ust. 2 Pr.bud. Przedstawiona ocena prowadzi do wniosku, iż skarga kasacyjna i jej wnioski nie zasługiwały na uwzględnienie bowiem zaskarżona decyzja w pełni odpowiada prawu, zaś sąd wojewódzki dokonał prawidłowej kontroli jej legalności. Skoro zatem skarga została zasadnie oddalona to nie doszło także do naruszenia art. 151 p.p.s.a. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.