II OSK 1612/16

Dnia 14 kwietnia 2017 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędziowie sędzia NSA Jerzy Siegień (spr.) sędzia del. WSA Jakub Zieliński Protokolant sekretarz sądowy Agnieszka Chustecka po rozpoznaniu w dniu 14 kwietnia 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 marca 2016 r. sygn. akt VII SA/Wa 608/15 w sprawie ze skarg M. S. i [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] stycznia 2015 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy udzielenia pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych oddala skargę kasacyjną

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 23 marca 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 608/15, po rozpoznaniu skarg M. S. i [...] Sp. z o.o. w W., uchylił zaskarżoną decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] stycznia 2015 r., znak: [...] oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, wydane w przedmiocie odmowy pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych. W uzasadnieniu powyższego wyroku zawarto następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego zaskarżoną decyzją z dnia [...] stycznia 2015 r., działając na podstawie art. 7 pkt 1, art. 36 ust. 1 pkt 1, art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. z 2014 r. poz. 1446, ze zm.) zwanej dalej "u.o.z.", po rozpatrzeniu odwołania [...] sp. z o. o. z siedzibą w W. i odwołania M. S., utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji z dnia [...] września 2014 r., nr [...] odmawiającą [...] Sp. z o.o. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego na działkach nr 213 i nr 216 z obrębu [...], przy ul. [...] w W. Organ pierwszej instancji wskazał, że działki objęte planowanym zamierzeniem znajdują się na terenie strefy ochrony konserwatorskiej "[...]". Strefa ta objęta jest wpisem do rejestru zabytków pod nr [...], na podstawie decyzji z dnia [...] kwietnia 1979 r. Zabytkiem jest układ urbanistyczny [...]. Teren inwestycji jest także objęty ochroną konserwatorską na podstawie przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru [...], przyjętego uchwałą nr [...] Rady Miasta W. z dnia [...] października 2006 r. Działki o nr [...] i [...] z obrębu [...] znajdują się na terenie oznaczonym symbolem KZ1, tj. w strefie ochrony prawnej Służb Ochrony Zabytków w zakresie układu przestrzennego oraz kwartału oznaczonego symbolem [...]. Organ pierwszej instancji uznał zarazem, że planowana inwestycja jest sprzeczna z zasadami kompozycyjnymi i przestrzennymi zabytkowego układu urbanistycznego [...], chronionego na podstawie decyzji o wpisie do rejestru zabytków. W ocenie organu odwoławczego, w niniejszej sprawie odmowa pozwolenia na wnioskowaną inwestycję była zasadna, ponieważ założenia projektowe nie uwzględniają istotnych zasad kompozycyjnych i przestrzennych wynikających z zabytkowego charakteru tego obszaru chronionego, nie tylko na podstawie ustaleń planu, lecz przede wszystkim na podstawie decyzji wpisującej układ urbanistyczny i zespół budowlany [...] do rejestru zabytków. Wnioskowana koncepcja projektowa stoi w sprzeczności z nadrzędną ideą ochrony konserwatorskiej obszaru osiedla [...], którą jest utrzymanie zachowanych do chwili obecnej wartości kompozycyjnych i relacji przestrzennych zabytkowego układu urbanistycznego oraz zespołu architektonicznego przed niekorzystnymi zmianami, polegającymi na dogęszczaniu zabudowy kosztem zieleni oraz wprowadzaniu nowej zabudowy tam, gdzie nie była ona wcześniej przewidywana, tj. m.in. do wnętrz poszczególnych kwartałów. Skargi na powyższą decyzję złożyli [...] Sp. z o.o. oraz M. S. W odpowiedziach na skargi organ wniósł o ich oddalenie i podtrzymał wcześniej prezentowaną argumentację. Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] stycznia 2015 r. oraz poprzedzającą ją decyzję [...] Konserwatora Zabytków z dnia [...] września 2014 r. W ocenie Sądu, kwestią zasadniczą dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy był fakt, że w tożsamym stanie prawnym dotyczącym ochrony konserwatorskiej i jej zakresu w odniesieniu do działek nr [...] i [...], położonych w W. przy ul. [...], wypowiedział się już Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 26 czerwca 2013 r., sygn. akt II OSK 2736/12 utrzymującym w mocy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 lipca 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 2447/11. Stwierdzenie to jest o tyle istotne, że zgodnie z art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718, ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.", orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Związanie to dotyczy także składu orzekającego w niniejszej sprawie, a to oznacza, że kwestii tej Sąd nie może rozstrzygnąć inaczej czy w odmienny sposób niż wynika to z prawomocnego orzeczenia. Niewątpliwie, organy w ramach ponownego rozpoznania tej sprawy zobligowane były do uwzględnienia ocen prawnych, wyrażonych w uprzednio zapadłym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, pomimo iż zapadł on w minimalnie różniącym się stanie faktycznym w zakresie projektu budowlanego. Jednak kwestia prawna rozstrzygana przez organy jest tożsama z tą, której oceny dokonał Naczelny Sąd Administracyjny. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, w tym stanie rzeczy podjęta przez organ odwoławczy próba zwalczania poglądu zawartego w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 czerwca 2013 r., co do braku sprzeczności przedmiotowego zamiaru inwestycyjnego z ustaleniami planu miejscowego, była niedopuszczalna. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego nie zgadzał się już wcześniej ze stanowiskiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wyrażonym w wyroku uchylającym decyzje odmawiające zgody na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego na działkach nr ew. [...] i [...], przy ul. [...] w W., i wykorzystał przysługujący wówczas środek prawny, jakim była skarga kasacyjna, która jednak została oddalona przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 26 czerwca 2013 r. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził w nim, że stanowisko organu drugiej instancji odnośnie wykluczenia przez miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obszaru [...] możliwości zabudowy wewnątrz przedmiotowego kwartału (na działkach nr [...] i [...]), nie ma potwierdzenia w treści planu. Dokonując takiej oceny Naczelny Sąd Administracyjny przesądził, że plan dopuszcza realizację nowoprojektowanych obiektów na działkach dotychczas nie zabudowanych m.in. w strefie KZ1, podając warunki takiej zabudowy. Wydając aktualnie zaskarżoną decyzję, Minister Kultury nie zastosował się do tej oceny prawnej i nie wykazał jednocześnie, by po wydaniu orzeczenia przez Sąd, nastąpiła zasadnicza zmiana stanu faktycznego lub prawnego. W takim stanie rzeczy, Sąd pierwszej instancji uznał zatem, że zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca naruszyły art. 170 P.p.s.a. w związku art. 36 ust. 1 pkt 1 u.o.z. w zw. z art. 19 ust. 3 u.o.z. i art. 15 ust. 2 pkt 4 u.p.z.p. poprzez zastosowanie zakazów nie wynikających z planu miejscowego, a także niewłaściwe zastosowanie zasad ochrony zabytków wynikających z planu miejscowego, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. i nieproporcjonalnego ograniczenia prawa własności (art. 64 ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP). Wszystkie te naruszenia miały wpływ na wynik sprawy, co organ uwzględni przy ponownym jej rozpatrywaniu, stosując wymienione wyżej przepisy. Mając to wszystko na uwadze, w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 P.p.s.a., Sąd orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniósł M. S., zaskarżając wyrok w całości, na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. zarzucając, że został wydany z naruszeniem przepisów postępowania mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez niestwierdzenie nieważności decyzji, która została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Wobec powyższego, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania celem stwierdzenia, że decyzja Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] stycznia 2015 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa i na postawie art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. stwierdzenia nieważności tej decyzji w całości. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy Minister potwierdził, że plan zagospodarowania przestrzennego nie wyklucza planowanej zabudowy. Powyższe prowadzi do konkluzji, że wbrew dyrektywom wynikającym z treści art. 6 K.p.a., art. 153 i art. 170 P.p.s.a. Minister całkowicie pominął fakt, że w przypadku uznania inwestycji za zgodną z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, na gruncie przepisów prawa materialnego, zobowiązany był do wydania decyzji udzielającej zgodę na jej realizację. Na podstawie obowiązujących przepisów prawa oraz orzecznictwa Minister obowiązany był wydać decyzję zgodną z uprzednio wydanymi w niniejszej sprawie wyrokami WSA i NSA. Potwierdził to Sąd w wyroku, wskazując, że organ drugiej instancji powinien zastosować się do oceny prawnej uprzednio wyrażonej w wyrokach WSA i NSA. Zatem działanie wbrew temu związaniu jest rażącym naruszeniem prawa, bowiem w państwie prawa nie może być przyzwolenia na nierespektowanie przez władze wykonawcza orzeczeń sadów. Nie ulega ponadto wątpliwości, że rozstrzygnięcie zawarte w decyzji Ministra jest w oczywisty sposób sprzeczne z treścią obowiązującego prawa - miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co zostało stwierdzone w wyroku NSA. Z tych wszystkich względów decyzję wydaną przez Ministra należy uznać za nieważną jako wydaną z rażącym naruszeniem prawa. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W sprawie niniejszej nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu tej sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna wniesiona przez M. S. nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Główny zarzut jaki w niej został podniesiony wobec wyroku Sądu pierwszej instancji polega na tym, że w ocenie skarżącego, Sąd ten powinien był stwierdzić nieważność kontrolowanej przez siebie decyzji Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] stycznia 2015 r. jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa (art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.), zamiast orzec jedynie o jej uchyleniu (art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a.). Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że skarżący zasadniczych powodów uznania powołanej wyżej decyzji za wydaną z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.) upatruje w pierwszej kolejności w tym, że jest ona niezgodna z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 lipca 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 2447/11 oraz wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 czerwca 2013 r., sygn. akt II OSK 2736/12 - a zatem została podjęta wbrew związaniu organu administracji prawomocnym wyrokiem sądu (art. 170 i 153 P.p.s.a.). Ponadto, zdaniem skarżącego, decyzja ta rażąco narusza prawo, gdyż na gruncie przepisów prawa materialnego, w przypadku uznania przedmiotowej inwestycji za zgodną z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego - Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego obowiązany był udzielić zgody na prowadzenie robót budowlanych z nią związanych. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. - Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Powołany wyżej przepis ustawy regulującej postępowanie przed sądami administracyjnymi, znajdujący swoje ewentualne zastosowanie w przypadku uwzględnienia skargi wniesionej do sądu, odsyła do określonego przepisu procedury administracyjnej - Kodeksu postępowania administracyjnego. Powyższe oznacza, że sąd administracyjny uwzględniając skargę może w wyjątkowej sytuacji stwierdzić nieważność zaskarżonej decyzji lub postanowienia wtedy tylko, gdy uzna że są one obarczone kwalifikowaną wadą prawną z przyczyn wymienionych enumeratywnie w art. 156 § 1 K.p.a. Wydanie decyzji wbrew związaniu prawomocnym wyrokiem, wynikającym czy to z art. 170 P.p.s.a. czy z art. 153 P.p.s.a, stanowi jednak w postępowaniu przed sądem administracyjnym podstawę do jej uchylenia (art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a.), w szczególności w przypadku gdy - jak w rozpoznawanej sprawie - treść tej decyzji nie uwzględnia sposobu rozstrzygnięcia tożsamej kwestii prawnej zawartej w tym wyroku. Tego typu sytuacja była właśnie głównym motywem uchylenia decyzji Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] stycznia 2015 r. przez Sąd pierwszej instancji. Z tego też względu podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. nie mógł odnieść zamierzonego skutku. Odnosząc się z kolei do podniesionej w skardze kasacyjnej kwestii rażącego naruszenia prawa zaskarżoną decyzją, ale rozpatrywaną na gruncie prawa materialnego, należy wskazać, że w orzecznictwie przyjmuje się, że rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.) ma miejsce wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią konkretnego przepisu i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja wywołuje skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. O tym, czy miało miejsce rażące naruszenie prawa, decyduje więc przede wszystkim oczywistość tego naruszenia i jego wpływ na sposób załatwienia sprawy. W przypadku rażącego naruszenia prawa chodzi o tego rodzaju uchybienie przepisom, które powoduje konieczność wyeliminowania decyzji z obrotu prawnego, z racji istnienia w niej wad o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. Należy przy tym podkreślić, że z rażącym naruszeniem prawa nie może być utożsamiane każde inne, nawet oczywiste, naruszenie prawa. Trzeba bowiem odróżnić naruszenie prawa stanowiące o wzruszalności decyzji, a w rezultacie o możliwości jej uchylenia, od wad kwalifikowanych decyzji, wyliczonych enumeratywnie w art. 156 § 1 K.p.a., i stanowiących o konieczność jej usunięcia z obrotu prawnego, a więc stwierdzenia jej nieważności. Przenosząc powyższe rozważania na grunt sprawy niniejszej należało podzielić pogląd Sądu pierwszej instancji wyrażony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że decyzja Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] stycznia 2015 r. oraz poprzedzającą ją decyzja [...] Konserwatora Zabytków z dnia [...] września 2014 r., w przedmiocie odmowy pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych, zostały wydane z naruszeniem wskazanych przez ten Sąd przepisów prawa procesowego i materialnego. Zasadnie zatem Sąd pierwszej instancji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. w zw. z art. 135 P.p.s.a., uwzględniając skargę, orzekł o ich uchyleniu. Zgodnie z tym przepisem Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla tę decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W konsekwencji należało uznać tym samym za nieusprawiedliwioną ocenę skarżącego, że powyższe naruszenia przepisów prawa (materialnego), tj. ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, miały charakter rażący w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., a co mogłoby stanowić dla Sądu pierwszej instancji uzasadnioną podstawę do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji w oparciu o art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. Wobec powyższego, skoro podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty okazały się niezasadne, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 P.p.s.a.