II OSK 1604/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marzenna Linska - Wawrzon, Sędziowie: sędzia NSA Paweł Miładowski, sędzia WSA (del.) Piotr Broda (spr.), Protokolant: starszy asystent sędziego Paweł Muszyński, po rozpoznaniu w dniu 10 grudnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 14 kwietnia 2023 r. sygn. akt II SA/Łd 1062/22 w sprawie ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim z dnia 19 października 2022 r. nr KO.420.274.2022 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 14 kwietnia 2023 r., sygn. akt II SA/Łd 1062/22, w wyniku rozpoznania skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] (dalej: spółka) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim (dalej: SKO) z 19 października 2022 r. nr KO.420.274.2022 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Zaskarżoną decyzją SKO po rozpatrzeniu odwołania spółki, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 ze zm.), dalej: k.p.a., utrzymało w mocy decyzję Dyrektora Pracowni Planowania Przestrzennego w [...] (dalej: Dyrektor) z dnia 24 sierpnia 2022 r. nr 162/2022, wydaną na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 w zw. z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (. Dz. U. z 2022 r. poz. 503 ze zm.), dalej: u.p.z.p., § 1-9 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. nr 164 poz. 1588) dalej: rozporządzenie w sprawie wymagań nowej zabudowy, § 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. z 2003 r. nr 164 poz. 1589), dalej: rozporządzenie w sprawie oznaczeń, oraz art. 104 k.p.a. odmawiającą wydania warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie elektrowni [...] "[...]" o mocy do [...] wraz z infrastrukturą towarzyszącą z lokalizacją inwestycji na terenie nieruchomości oznaczonych nr ew. [...] obręb [...] przy ul. [...] w [...]. Z akt sprawy wynika, że niniejsza sprawa była już przedmiotem rozpoznania przez organy administracyjne. Ponownie rozpoznając sprawę Dyrektor decyzją z 24 sierpnia 2022 r. odmówił wydania warunków dla wnioskowanej inwestycji tłumacząc, że nie jest ona spójna z zastanym zagospodarowaniem nieruchomości z obszaru analizy przy zachowaniu ładu przestrzennego. Ustalenie warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji skutkowałoby bowiem wprowadzeniem obcego sposobu zagospodarowania zabudową produkcyjną w przestrzeń terenów pozbawionych zabudowy. Planowana zabudowa stworzyłaby tzw. enklawę zabudowy produkcyjnej co prowadziłoby do procesu urbanizacji terenów obecnie stanowiących otwarte przestrzenie biologicznie czynne, wykorzystywane i użytkowane rolniczo. W wyniku rozpoznania wniesionego przez spółkę odwołania SKO zaskarżoną decyzją utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy przywołał treść art. 4 ust. 1, ust. 2, art. 6 ust. 2, art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 i ust. 3 u.p.z.p. oraz art. 2 pkt 13, pkt 22 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii (Dz. U. z 2022 r., poz. 1378 ze zm.), dalej: u.o.z.e. i stwierdził, że instalacji fotowoltaicznej nie można zaliczyć do urządzeń infrastruktury technicznej. Organ następnie wskazał, że w sprawie należało ocenić, czy planowana instalacja fotowoltaiczna o mocy do [...] na terenie o powierzchni do 6 ha na gruncie przepisów u.p.z.p. może być zaliczona do instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 u.o.z.e. Przywołując treść art. 10 ust. 2a oraz art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p., Kolegium wskazało, że rozmieszczenie urządzeń fotowoltaicznych należy do decyzji organów gminy w ramach władztwa planistycznego, przy czym ustalenia w tym przedmiocie są obligatoryjne w studium, a fakultatywne w planie miejscowym. Inwestor wskazał, że planowana inwestycja dotyczy budowy elektrowni [...] "[...]" wraz z infrastrukturą towarzyszącą o mocy do [...] MW (lub kilku elektrowni [...] o sumarycznej mocy do [...] MW) na terenie nieruchomości oznaczonej nr ew. dz. [...] obręb [...], w [...]. Jednocześnie jako charakterystyczne parametry techniczne projektowanej inwestycji inwestor wskazał m.in. budowę paneli fotowoltaicznych w ilości do [...] szt., obszar zabudowy przemysłowej do [...] ha. Inwestor w części wniosku rodzaj inwestycji, funkcja - przeznaczenie obiektu wskazał, że obiektem jest elektrownia fotowoltaiczna ([...]), której przeznaczeniem jest produkcja energii elektrycznej z odnawialnego źródła ([...]). Energia po wyprodukowaniu będzie przesyłana do sieci elektroenergetycznej po uprzednim przyłączeniu przez lokalnego operatora sieci dystrybucyjnej. Jak wynika z informacji o działce na działce nr ewid. [...] występują grunty orne oraz pastwiska trwałe. Teren inwestycji w liniach rozgraniczających obejmuje grunty orne. Dalej podniesiono, że w obowiązującym Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego [...] działka, na której przewidziano realizację inwestycji stanowi tereny przeznaczone pod zabudowę rezydencjonalną. W obszarze planowanej inwestycji nie wyznaczono obszaru, na którym rozmieszczone będą urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100kW (obecnie 500 kW), a także ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu. W odniesieniu do inwestycji, którą planuje inwestor nie zachodzi wyjątek, wobec którego mógłby znaleźć zastosowanie art. 10 ust. 2a pkt 1 u.p.z.p., zatem nie zachodzą okoliczności wymienione w art. 61 ust. 3 u.p.z.p., a więc rozpatrzenie wniosku o ustalenie warunków zabudowy dla planowanej inwestycji powinno uwzględniać zasadę dobrego sąsiedztwa wynikającą z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Zgodnie z ogólnym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego miasta [...] z dnia [...] działka według aktualności na dzień [...] znajdowała się w jednostkach urbanistycznych oznaczonych symbolem [...] i [...] i układzie komunikacyjnym [...] . Ustalenia szczegółowe dla terenu: [...] - teren lokalizacji usług związanych z programem turystycznym i obsługą podróżnych. Obowiązuje zagospodarowanie min. 50 % powierzchni terenu czynnej przyrodniczo; [...] - dopuszcza się wtórne podziały i zabudowę mieszkaniową oraz usługową na działkach dużych o powierzchni minimum 5000 m2. Zakaz lokalizacji obiektów szkodliwych i uciążliwych dla otoczenia. Zabudowa uzupełniająca w ramach istniejących podziałów wyłącznie przy ul. [...]. Wobec powyższego, chociaż planowana inwestycja stanowi zabudowę produkcyjną, to przepis art. 61 ust. 2 u.p.z.p., wyłączający zasadę dobrego sąsiedztwa nie ma w sprawie zastosowania, zatem należało dokonać oceny wszystkich przesłanek z art. 61 ust. 1 u.p.z.p W celu przeprowadzenia analizy wyznaczono obszar analizowany w odległości 631 m od granic ewidencyjnych wnioskowanej działki. W obszarze analizy występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, zabudowa zagrodowa, zabudowa usługowa, tereny rolne i leśne. W obszarze analizy brak jest zatem obiektów budowlanych, których funkcja byłaby podstawą do uznania jej za wystarczającą do spełnienia warunku art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. dla planowanej inwestycji. Na terenie objętym analizą na działkach sąsiednich dostępnych z tej samej drogi publicznej, nie znaleziono zabudowy stanowiącej tzw. dobre sąsiedztwo dla planowanej inwestycji, nie znaleziono zabudowy produkcyjnej. Wprowadzenie zatem na ten teren zabudowy produkcyjnej będzie wbrew zasadzie kontynuacji funkcji, gdzie w obszarze analizowanym jest zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, zabudowa zagrodowa, zabudowa usługowa oraz tereny rolne i leśne. Skargę na decyzję SKO wniosła spółka zarzucając jej naruszenie: 1) art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a.; 2) wybiórcze stosowanie art. 61 ust. 3 u.p.z.p.; 3) powoływanie się na archiwalny plan zagospodarowania przestrzennego; 4) niedokonanie analizy zgodnie z art. 53 ust. 3 pkt 1 -2 u.p.z.p. Skarżąca spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie w całości. W piśmie z dnia 1 lutego 2023 r. uczestnik postępowania B. P. wskazała, że zarzuty podniesione w skardze są bezzasadne, a zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uznał, że skarga zasługiwała na uwzględnienie, a zasadniczą kwestią sporną pozostaje możliwość zastosowania w sprawie wyłączenia, o którym mowa w art. 61 ust. 3 u.p.z.p., z uwagi na charakter planowanej inwestycji, stanowiącej w ocenie skarżącej instalację odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 u.o.z.e. Sąd na wstępie przytoczył treść art. 61 ust. 1 u.p.z.p. a także, co stanowi instalacje odnawialnego źródła energii (art. 2 pkt 13 u.o.z.e.), oraz czym jest odnawialne źródło energii (art. 2 pkt 22 u.o.z.e.), przy czym podkreślił, że ustawodawca nie zawarł w treści powołanego wyżej przepisu art. 2 pkt 13 u.o.z.e. jakiegokolwiek rozróżnienia instalacji, w tym między innymi pod kątem ich mocy. Tego rodzaju rozróżnienie nie wynika także z przepisu art. 61 ust. 3 u.p.z.p. Sąd I instancji wyjaśnił, że planowana przez spółkę inwestycja jest inwestycją, o której mowa w art. 2 pkt 13 u.o.z.e., a zasadniczy problem powstały na tle okoliczności niniejszej sprawy dotyczy wykładni przepisu art. 61 ust. 3 u.p.z.p. w brzmieniu ustalonym przez art. 4 pkt 2 ustawy z 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o odnawialnych źródłach energii oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019 r., poz. 1524), zgodnie z którym, przepisów ust. 1 pkt 1 i 2 nie stosuje się do linii kolejowych, obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej, a także instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 u.o.z.e. Jednocześnie podkreślono, że orzecznictwo sądów administracyjnych wypracowane na tle przepisu art. 61 ust. 3 u.p.z.p. odnośnie tego rodzaju inwestycji nie jest jednolite. Pierwszy z przyjętych w orzecznictwie poglądów wskazuje, że kategoryczne brzmienie art. 61 ust. 3 u.p.z.p. nie daje podstaw do wprowadzania ograniczeń w jego zastosowaniu wynikających m.in. z mocy czy innych parametrów jakimi ma się charakteryzować lokalizowana instalacja odnawialnego źródła energii oraz że dokonywanie rekonstrukcji treści art. 61 ust. 3 u.p.z.p. z uwzględnieniem art. 10 ust. 2a u.p.z.p. nie jest właściwe ze względu na wewnętrzny i niewiążący przy wydawaniu decyzji charakter postanowień studium. Wśród drugiej grupy poglądów wskazuje się, że przy wykładni przepisu art. 61 ust. 3 u.p.z.p. nie należy ograniczać się tylko do wykładni językowej, ale wskazane jest również sięgnięcie do reguł wykładni systemowej i celowościowej. Odwołując się do art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. wskazuje się, że tego rodzaju inwestycje mają niewątpliwie istotne znaczenie dla kształtowania lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego w związku z czym przy stosowaniu art. 61 ust. 3 u.p.z.p. należy uwzględnić regulacje zawarte w studium. Przy czym w przypadku, gdy postanowienia studium nie przewidują na danym terenie lokalizacji urządzeń odnawialnych źródeł energii o mocy wyższej niż wskazana w art. 10 ust. 2a u.p.z.p., w orzecznictwie przyjmuje się, że albo nie jest w takiej sytuacji możliwe wydanie warunków zabudowy w ogóle albo możliwe jest wprawdzie wydanie decyzji o warunkach zabudowy, ale na zasadach ogólnych, tj. przy spełnieniu wszystkich warunków wynikających z art. 61 ust 1 u.p.z.p. Skoro zatem, w realiach rozpoznawanej sprawy planowane do realizacji przez inwestora przedsięwzięcie stanowi instalację odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 u.o.z.e., to jednoznaczne brzmienie powołanych wyżej przepisów skutkują uznaniem, iż w sprawie zastosowanie znajdzie przepis art. 61 ust. 3 u.p.z.p. wyłączający obowiązek spełnienia przez przedmiotową inwestycję warunków, o których mowa w ust. 1 pkt 1 i 2 powołanego przepisu. Mając zatem na uwadze wszystkie wskazane powyżej argumenty Sąd stwierdził, że organy obu instancji błędnie uzależniły zakres postępowania wyjaśniającego w sprawie od kwalifikacji spornej instalacji fotowoltaicznej jako urządzenia wymagającego spełnienia zasady dobrego sąsiedztwa. Skargę kasacyjną wniosła B. P. zaskarżając wyrok w całości i stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 259 ze zm.), dalej: p.p.s.a. zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, których uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.: 1) art. 82, art. 83 § 1 i art. 93 p.p.s.a. poprzez poinformowanie stron o możliwości złożenia pisma zawierającego stanowisko oraz ewentualne uzupełnienie dotychczas przedstawionej argumentacji, bez zakreślenia terminu na dokonanie tej czynności, w szczególności bez ustalenia ostatniego dnia na złożenie tego pisma (vide. zawiadomienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 9 lutego 2023 r. in fine). co przy rozpoznaniu sprawy na posiedzeniu niejawnym w dniu 14 kwietnia 2023 r. pozbawiło część stron możliwości obrony swych praw, powodując nieważność postępowania; 2) art. 141 § 4 w zw. z art. 153 p.p.s.a. poprzez przyjęcie błędnej podstawy prawnej rozstrzygnięcia, błędne jej wyjaśnienie oraz zawarcie w wyroku błędnego wskazania co do dalszego postępowania; 3) błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 61 ust. 3 u.p.z.p., które polegało na uznaniu, że opisana we wniosku o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu farma fotowoltaiczna stanowi instalacje odnawialnego źródła energii, o której mowa w art. 61 ust. 3 u.p.z.p., a tym samym przy ustalaniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu nie jest konieczne spełnienie warunków zawartych w art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p., podczas gdy opisana we wniosku o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu farma fotowoltaiczna nie stanowi tego rodzaju instalacji, lecz jest obiektem przemysłowo - produkcyjnym, a w przypadku tego rodzaju obiektów przy ustalaniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu konieczne jest spełnienie warunków zawartych w art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p.; 4) niezastosowanie tj. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p., które skutkowało uwzględnieniem skargi, w sytuacji, gdy zaskarżona decyzja nie narusza prawa, ponieważ opisana we wniosku o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu farma fotowoltaiczna nie stanowi instalacji odnawialnego źródła energii, o której mowa w art. 61 ust. 3 u.p.z.p., lecz jest obiektem przemysłowo - produkcyjnym, a w przypadku tego rodzaju obiektów przy ustalaniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu konieczne jest spełnienie warunków zawartych w art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p.; 5) niezastosowanie art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 4 ust. 1 i art. 14 ust. 1 u.p.z.p.. które skutkowało uwzględnieniem skargi, w sytuacji, gdy zaskarżona decyzja nie narusza prawa, ponieważ lokalizacja farmy fotowoltaicznej na terenie objętym wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu powoduje zmianę dotychczasowego przeznaczenia terenu z terenu rolniczego na teren przemysłowy (działka objęta wnioskiem stanowi użytek rolny, a nie teren produkcyjny): w sytuacji natomiast, gdy dane przedsięwzięcie powoduje zmianę dotychczasowego przeznaczenia terenu, to jego lokalizacja powinna nastąpić wyłącznie na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, o którym mowa w art. 4 ust. 1 i art. 14 ust. 1 u.p.z.p., nie zaś na podstawie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu; 6) niezastosowanie tj. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 1 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., które skutkowało uwzględnieniem skargi, w sytuacji, gdy zaskarżona decyzja nie narusza prawa, ponieważ planowana zabudowa narusza ład przestrzenny i zrównoważony rozwój terenów, na których ma zostać zrealizowana. Z uwagi na powyższe zarzuty, skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie w przypadku nieuwzględnienia przez Naczelny Sąd Administracyjny zarzutu nieważności postępowania, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi przez Naczelny Sąd Administracyjny oraz o oddalenie skargi. Wniesiono także o zasądzenie na rzecz skarżącej kasacyjnie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W rozpatrywanej skardze kasacyjnej postawiono zarzut nieważności postępowania oparty o przepisy art. 82, art. 83 § 1 i art. 93 p.p.s.a. (brak powołania jako naruszonego art. 185 § 2 pkt 5 p.p.s.a.). Zatem od tej kwestii należy rozpocząć ocenę kontrolowanego postępowania. Zgodnie z treścią art. 182 § 2 pkt 5 p.p.s.a. nieważność postępowania zachodzi, jeżeli strona została pozbawiona możności obrony swych praw. Przez "pozbawienie strony możności obrony swych praw" należy rozumieć pozbawienie jej możności działania na skutek naruszenia przepisów prawa, wobec czego strona była pozbawiona możliwości działania w postępowaniu. Skarżący nie musi wykazywać związku przyczynowego między uchybieniem procesowym powodującym nieważność postępowania a wynikiem sprawy, ponieważ o nieważności postępowania decyduje przede wszystkim waga zaistniałych uchybień procesowych, a poza tym sąd tę przesłankę zobowiązany jest wziąć pod uwagę z urzędu. W art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. chodzi (...) o realne pozbawienie strony możliwości obrony swych spraw, a nie hipotetyczne (J. P. Tarno (w:) Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, art. 32, art. 183, LEX/el.). Nieważność postępowania z przyczyny o jakiej mowa w art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a., zachodzi wówczas, gdy strona, wskutek naruszenia przepisów przez sąd pierwszej instancji, nie uczestniczy w postępowaniu, nie otrzymuje zawiadomień, zostaje pozbawiona możliwości przedstawienia swojego stanowiska (por. wyrok NSA z dnia 12 grudnia 2023 r., sygn. akt II OSK 799/21, LEX nr 3695531), bądź "gdy wskutek uchybień procesowych strona nie może brać udziału w istotnej części postępowania i nie ma możliwości usunięcia skutków tych uchybień na rozprawie poprzedzającej wydanie wyroku" (por. wyrok NSA z dnia 10 listopada 2022 r., sygn. akt II OSK 3430/19, LEX nr 3458823). "Termin pozbawienie możności obrony swych praw należy rozumieć ściśle. Chodzi zatem o kardynalne błędy dotyczące udziału strony w postępowaniu sądowym, a nie o jakiekolwiek usterki czy utrudnienia w tym zakresie" (por. wyrok NSA z dnia 8 czerwca 2021 r., sygn. akt III FSK 3587/21). Naruszenia powołanego wyżej przepisu skarżąca kasacyjnie upatruje w pozbawieniu stron przez Sąd I instancji możności obrony swych praw przez nie zakreślenie terminu na złożenie pisma zawierającego stanowisko oraz ewentualne uzupełnienie dotychczas przedstawionej argumentacji przez strony, co miałoby w jej ocenie pozbawić strony możliwości obrony swych praw, powodując tym samym nieważność postępowania. W tym miejscu zauważenia wymaga, że zarządzeniem z dnia 8 lutego 2023 r. strony zostały zawiadomione o terminie rozprawy zdalnej wyznaczonej na dzień 14 kwietnia 2023 r. zatem na dwa miesiące przed wyznaczonym terminem. W dniu 10 marca 2023 r. Przewodniczący Wydziału II WSA w Łodzi wydał kolejne zarządzenie tym razem o skierowaniu sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w tym samym terminie, wobec braku oświadczeń stron co do możliwości technicznych uczestnictwa w rozprawie prowadzonej zdalnej. W obu wydanych zarządzeniach prawidłowo pouczono strony o możliwości złożenia pisma zawierającego stanowisko strony oraz ewentualne uzupełnienie dotychczasowej argumentacji. Skarżąca z takiej możliwości skorzystała już wcześniej przesyłając pisemne stanowisko w sprawie, żadna z pozostałych stron postępowania z takiej możliwości nie skorzystała. Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnia ponadto, że sąd administracyjny nie prowadzi postępowania dowodowego, nie dokonuje ponownego ustalenia stanu faktycznego sprawy. Ocenia natomiast czy organy ustaliły ten stan zgodnie z regułami obowiązującymi w postępowaniu administracyjnym, a następnie czy prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego. Stosownie bowiem do treści art. 106 § 3 p.p.s.a. postępowanie dowodowe może być prowadzone przez sąd administracyjny tylko jako postępowanie uzupełniające, ograniczone do dowodów z dokumentów. Regułą obowiązującą w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest bowiem rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy przez sąd na podstawie akt sprawy przedstawionych przez organ administracji publicznej. W związku z tym, że w toku postępowania zarówno skarżąca kasacyjnie jak i pozostałe strony postępowania były zawiadamiane przez Sąd I instancji o terminach, przesyłano im pisma sądowe i procesowe, a przed wydaniem zaskarżonego wyroku skarżąca kasacyjnie wypowiedziała się w sprawie w piśmie nadesłanym do Sądu I instancji przedstawiając swoje stanowisko, w ocenie NSA, standard ochrony praw skarżącej jak i pozostałych stron został w niniejszej sprawie zachowany. Skarżąca kasacyjnie wyraziła bowiem swoje stanowisko w sprawie. Miała także, podobnie jak i pozostałe strony możliwość złożenia w każdym momencie pisma procesowego. Skarżąca kasacyjnie z tych praw skorzystała jak i mogły skorzystać z nich pozostałe strony bez żadnych ograniczeń. Dla zachowania prawa do rzetelnego procesu najważniejsze jest bowiem zabezpieczenie możliwości przedstawienia przez stronę swojego stanowiska w sprawie, co też w niniejszej sprawie miało miejsce. Nie można zatem uznać, że w sprawie zachodziła nieważność postępowania, a którakolwiek ze stron została pozbawiona swoich praw. Wskazać również należy, że żaden z powołanych przez skarżącą w zarzucie przepisów nie wprowadzał obowiązku zakreślania stronie terminu na złożenie pisemnego stanowiska w sprawie. Chybiony jest również kolejny zarzut kasacyjny wskazujący na naruszenie art. 141 § 4 w zw. z art. 153 p.p.s.a. poprzez przyjęcie błędnej podstawy prawnej rozstrzygnięcia, błędne jej wyjaśnienie oraz zawarcie w wyroku błędnego wskazania co do dalszego postępowania. Sąd I instancji zawarł w sposób prawidłowy w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia oraz oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania. Zgodnie z treścią art. 141 § 4 p.p.s.a., "uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania". Z ostatnim zdaniem art. 141 § 4 p.p.s.a. bezpośrednio koresponduje treść art. 153 p.p.s.a. Jak stanowi ten z kolei przepis, ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Oddziaływaniem art. 153 p.p.s.a. objęte jest przede wszystkim przyszłe postępowanie administracyjne w danej sprawie. Z kolei związanie samego sądu administracyjnego, w rozumieniu art. 153 p.p.s.a. oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, które są sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się organu administracji publicznej do wskazań w zakresie dalszego postępowania. To, że skarżąca kasacyjnie nie zgadza się ze stanowiskiem Sądu I instancji zawartym w treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie oznacza, że sąd ten naruszył wskazane w zarzucie przepisy. Sąd I instancji wskazał konkretne przepisy znajdujące w sprawie zastosowanie, dokonał ich prawidłowej wykładni, a wskazania co do dalszego postępowania pozostają w logicznym związku z treścią orzeczenia sądu administracyjnego. Nie znajduje usprawiedliwionych podstaw także zarzut kasacyjny naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 61 ust. 3 u.p.z.p. W procesie stosowania prawa, przepisy podlegają interpretacji z uwzględnieniem wszystkich reguł wykładni prawa tj. zarówno językowej, systemowej, jak i celowościowej. Zgodny wynik tych analiz świadczy o tym, że Sąd I instancji ustalił prawidłowe brzmienie powołanego przepisu u.p.z.p. Rezultaty wykładni językowej i celowościowej art. 61 ust. 3 u.p.z.p. prowadzą do jednoznacznego wniosku, że intencją ustawodawcy było ułatwienie realizacji inwestycji w zakresie odnawialnych źródeł energii. Nie sprzeciwia się temu wnioskowi również rezultat wykładni systemowej, ponieważ przepisy u.p.z.p. w zakresie, w jakim są skierowane do lokalnego prawodawcy i dotyczą lokalnego porządku planistycznego nie mogą służyć do ustalenia treści normy dotyczącej wydania decyzji w przedmiocie warunków zabudowy. Przepisy te, chociaż znajdują się w jednej ustawie, dotyczą dwóch odrębnych porządków - objęcia prawem miejscowym zagospodarowania przestrzennego oraz postępowania w przypadku braku takich przepisów. Reasumując powyższe rozważania należy podkreślić, że nie ma podstaw do różnicowania inwestycji dotyczących odnawialnych źródeł energii, jako instalacji w rozumieniu art. 61 ust. 3 u.p.z.p. lub zabudowy przemysłowej, której nie dotyczy ten przepis. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego aktualnie zdecydowanie dominuje stanowisko, zgodnie z którym jednoznaczna treść art. 61 ust. 3 u.p.z.p. nie pozwala na różnicowanie inwestycji odnawialnych źródeł energii w zależności od ich mocy (por.m.in. wyroki: z dnia 22 listopada 2022 r., sygn. akt II OSK 2249/22, z dnia 3 listopada 2022 r., sygn. akt II OSK 2130/22, z dnia 12 października 2022 r., sygn. akt II OSK 1482/21, z dnia 29 czerwca 2022 r., sygn. akt II OSK 1276/21, z dnia 17 stycznia 2023 r., sygn. II OSK 2706/22, z dnia 13 czerwca 2023 r., sygn. akt II OSK 964/23, z dnia 11 stycznia 2023 r., sygn. akt II OSK 2619/22, z dnia 1 marca 2023 r., sygn. akt II OSK 159/23, dostępnie, (w:) CBOSA). W powołanych powyżej wyrokach trafnie i wyczerpująco wskazuje się ponadto, że nie ma dostatecznych podstaw, aby przyjmować różną kwalifikację prawną w odniesieniu do projektowanych instalacji odnawialnych źródeł energii z uwagi na treść art. 10 ust. 2a u.p.z.p. czy art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. Niezasadny jest także zarzut kasacyjny naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 4 ust. 1 i art. 14 ust. 1 u.p.z.p. Zagadnienie zmiany przeznaczenia gruntów rolnych na grunty inwestycyjne jest jednym z fundamentów polityki przestrzennej państwa, która musi uwzględniać wyrażoną w art. 5 Konstytucji RP zasadę zrównoważonego rozwoju. Kształtowanie polityki przestrzennej przez gminę jest zadaniem publicznym, które jest realizowane w oparciu o zasady wyrażone w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Warto przywołać w tym miejscu art. 1 ust. 2 pkt 3 u.p.z.p. mówiący, że w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się wymagania ochrony środowiska, w tym gospodarowania wodami i ochrony gruntów rolnych i leśnych. Natomiast z art. 3 ust. 1 u.o.g.r.l. wynika, że ochrona gruntów rolnych polega w szczególności na ograniczaniu przeznaczania ich na cele nierolnicze lub nieleśne. Tym niemniej kwestia ta nie była w ogóle przedmiotem oceny Sądu I instancji, gdyż podstawą odmowy ustalenia warunków zabudowy dla spornej inwestycji było niespełnienie przez planowaną inwestycję warunku dobrego sąsiedztwa z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., stąd też Sąd I instancji nie mógł naruszyć powołanych w zarzucie przepisów. Na marginesie można jedynie wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela pogląd, że realizacja inwestycji w zakresie systemów fotowoltaicznych służących wytwarzaniu energii elektrycznej (elektrownie, farmy fotowoltaiczne), prowadzi w sensie formalnym do zmiany sposobu zagospodarowania terenu. W świetle obecnie obowiązujących regulacji prawnych systemy fotowoltaiczne mają charakter przemysłowy, co wprost wynika z treści § 3 ust. 1 pkt 54 rozporządzenia Rady Ministrów z 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (por. wyrok NSA z 12 października 2022 r. sygn. akt II OSK 1380/21, LEX nr 3503237). Okoliczność ta nie może jednak stanowić samoistnej przesłanki do odmowy wydania decyzji o warunkach zabudowy, ponieważ oznaczałoby to, że każda zmiana sposobu zagospodarowania gruntu rolnego jest niedopuszczalna z punktu widzenia ochrony gruntów rolnych, co pozostaje w sprzeczności z regulacjami zawartymi w u.o.g.r.l. W ramach prowadzonego postępowania konieczne jest ustalenie klasy gruntów objętych wnioskiem ze wskazaniem zakresu ich ochrony, a nadto ustalenie czy zmiana przeznaczenia gruntów, doprowadzi do sytuacji gdzie nie będzie już możliwości korzystania z tego gruntu również na cele rolnicze. Ponadto należy zwrócić uwagę, że w sprawie ustalania warunków zabudowy intensywność ochrony gruntów rolnych winna być proporcjonalna do jakości tego gruntu (por. wyrok NSA z dnia 9 kwietnia 2024 r. sygn. akt II OSK 1870/23). W konsekwencji chybiony jest również zarzut kasacyjny naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 1 ust. 1 pkt 2 i art. 2 pkt 1 u.p.z.p. Jak już wyżej wskazano przepisy te nie były podstawą wydanych przez organy decyzji i wobec tego nie podlegały wykładni Sądu I instancji, co wyklucza możliwość ich naruszenia w sposób opisany w zarzucie kasacyjnym. Odwołanie się do ich treści przez skarżącą kasacyjnie nie czyni również zasadnym przyjęcie jako prawidłowej wskazanej przez nią wykładni art. 61 ust. 3 u.p.z.p. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.