II OSK 1597/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Tomasz Bąkowski sędzia del. WSA Jan Szuma po rozpoznaniu w dniu 11 maja 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 24 stycznia 2020 r., sygn. akt II SA/Łd 846/19 w sprawie ze skargi M. K. na decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia 9 września 2019 r. nr 288/2019 znak: GPB-III.7721.118.2019 KM w przedmiocie odmowy uchylenia ostatecznej decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie. Wyrokiem z dnia 24 stycznia 2020 r., sygn. akt II SA/Łd 846/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę M.K. na decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia 9 września 2019 r. nr 288/2019 znak: GPB-III.7721.118.2019 KM, w przedmiocie odmowy uchylenia ostatecznej decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł M.K.. Wyrok zaskarżył w całości. Zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. polegające na nieuwzględnieniu przez Sąd I instancji skargi, pomimo zaniechania przez organy meritii dokonania wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego w sprawie, a w konsekwencji wydania rozstrzygnięcia w sprawie z pominięciem istotnych okoliczności - w szczególności faktu, iż na potrzeby przeprowadzenia postępowania o wydanie pozwolenia na budowę wieży telekomunikacyjnej inwestor przedłożył m.in. uproszczony wypis z rejestru gruntów dla działki nr [...], stanowiącej własność skarżącego M.K., co świadczy o tym, że sam inwestor tym samym wskazał, że planowana inwestycja będzie w istocie oddziaływać na nieruchomość skarżącego - a zatem z całą pewnością skarżący winien być uznany za stronę postępowania; b) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 125 § 1 pkt 1 P.p.s.a. polegające na wydaniu rozstrzygnięcia o oddaleniu skargi w sytuacji kiedy zachodziła przesłanka do fakultatywnego zawieszenia postępowania, a to z uwagi na okoliczność, iż równolegle w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Łodzi, Wydział II, pod sygn. akt II SA/Łd 349/19, toczy się postępowanie dot. stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji ustalającej lokalizację celu publicznego w postaci inwestycji będącej przedmiotem również niniejszego postępowania, która to decyzja stanowi zagadnienie wstępne względem rozstrzygnięcia ws. wydania pozwolenia na budowę. Skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi, zasądzenie od strony przeciwnej zwrotu kosztów postępowania w sprawie, w tym zwrotu kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych oraz rozpoznanie wniesionej skargi kasacyjnej przez Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału, z dnia 8 lutego 2023 r., na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 w zw. z ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.) wyznaczono termin posiedzenia niejawnego na dzień 11 maja 2023 r. Pouczono strony o możliwości uzupełnienia argumentacji uzasadnienia skargi kasacyjnej albo żądania jej oddalenia. Przepis art. 193 zdanie drugie P.p.s.a. wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. W myśl art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej. Nie jest zasadny zarzut naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. polegającego na nieuwzględnieniu przez Sąd I instancji skargi, pomimo zaniechania przez organy wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego w sprawie, a w konsekwencji wydania rozstrzygnięcia w sprawie z pominięciem istotnych okoliczności - w szczególności faktu, iż na potrzeby przeprowadzenia postępowania o wydanie pozwolenia na budowę wieży telekomunikacyjnej inwestor przedłożył m.in. uproszczony wypis z rejestru gruntów dla działki nr [...], stanowiące własność skarżącego M.K.. Sam fakt przedłożenia wraz z wnioskiem dokumentu (uproszczonego wypisu z rejestru gruntów) określającego dane ewidencyjne działki sąsiadującej z terenem inwestycji nie świadczy o położeniu nieruchomości w obszarze oddziaływania obiektu. Według art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r. poz. 1186 ze zm.), dalej: "Prawo budowlane", ilekroć w ustawie jest mowa o obszarze odziaływania obiektu - należy przez to rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu. Jak wykazał Sąd pierwszej instancji, działka nr [...], stanowiąca własność skarżącego, sąsiadująca z terenem inwestycji, nie jest objęta zasięgiem ponadnormatywnego promieniowania elektromagnetycznego pochodzącego od projektowanej na działce nr [...] stacji bazowej. W ślad za organami Sąd pierwszej instancji ustalił, że teren wyznaczony w otoczeniu planowanego obiektu na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy tego terenu, zamyka się w granicach działki nr ewid. [...]. Z analizy środowiskowej, dołączonej do zatwierdzonego projektu budowlanego wynika, że anteny radioliniowe wchodzące w skład stacji bazowej emitujące pole elektromagnetyczne o poziomach wyższych od poziomów dopuszczalnych w środowisku znajdują się na wysokości powyżej 56 m n.p.t., tj. znacznie wyżej niż miejsca dostępne dla ludności (w najbliższym otoczeniu terenu inwestycji dominuje zabudowa jednorodzinna). Nadto, obszar oddziaływania nie wykracza poza granice działki nr [...]. Stacja bazowa będąca przedmiotem postępowania obejmuje dwie anteny radioliniowe zawieszone na wysokości 59 m n.p.t., skierowane wzdłuż azymutów 20° i 87° o równoważnej mocy promieniowanej izotropowo EIRP wynoszącej odpowiednio 79,4 W i 63,1 W, emitujące pole elektromagnetyczne, których wartości natężenia ograniczające lokalizację pomieszczeń przeznaczonych na pobyt mieszczą się w granicach działki inwestora. Powoduje to, że obszar oddziaływania (art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego) wynikający z przepisu prawa materialnego (§ 314 rozporządzenia) ogranicza się do działki inwestora. Nie jest wykluczony interes prawny podmiotów mających tytuł prawny do działek nad którymi przekroczony będzie dopuszczalny poziom promieniowania elektromagnetycznego, mimo że będzie to występować na znacznych wysokościach, w miejscach niedostępnych dla ludności. Takiego interesu nie mają natomiast właściciele nieruchomości, które w ogóle nie są objęte zasięgiem ponadnormatywnego promieniowania elektromagnetycznego. Taka sytuacja faktyczna odnosi się, jak już wyżej wskazano, do działki stanowiącej własności skarżącego. Wobec tego skarżący nie wykazał aby jego interes prawny wynikał z przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2016 r. poz. 71) oraz z przepisów rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów (Dz. U. Nr 192, poz. 1883), a także z przepisów rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1422 ze zm.). Nie jest skuteczny zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 125 § 1 pkt 1 P.p.s.a. polegającego na wydaniu rozstrzygnięcia o oddaleniu skargi w sytuacji kiedy zachodziła przesłanka do fakultatywnego zawieszenie postępowania, a to z uwagi na okoliczność, iż równolegle w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Łodzi, Wydział II, pod sygn. akt II SA/Łd 349/19, toczy się postępowanie dot. stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji ustalającej lokalizację celu publicznego w postaci inwestycji będącej przedmiotem również niniejszego postępowania, która to decyzja stanowi, zdaniem wnoszącego kasację, zagadnienie wstępne względem rozstrzygnięcia w sprawie wydania pozwolenia na budowę. Teza, według której, Sąd pierwszej instancji powinien zawiesić postępowanie sądowe, z uwagi na toczące się postępowanie sądowoadministracyjne ze skargi na decyzję w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji, jest błędna. Sąd pierwszej instancji orzeka na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 P.p.s.a.), a więc ocenia legalność zaskarżonej decyzji według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania zaskarżonej decyzji. Rozstrzygnięcie sprawy dotyczącej stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji ustalającej lokalizacje inwestycji celu publicznego, toczącej się przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym nie stanowi zagadnienia wstępnego, o którym mowa w art. 125 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Rzeczywista relacja procesowa między tymi decyzjami ma inny charakter. Z uwagi na to, że pomiędzy decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego a decyzją o pozwoleniu na budowę istnieje zależność, wyeliminowanie decyzji o ustaleniu lokalizacji może mieć wpływ na losy decyzji o pozwoleniu na budowę. Jeśli eliminacja polega na uchyleniu bądź zmianie, zachodzi przesłanka, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a. (patrz: Małgorzata Jaśkowska [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz "Aktualizowany komentarz do Kodeksu postępowania administracyjnego", LEX/el. 2023, art. 145. III. Przesłanki wznowienia postępowania. Zmiana wcześniejszej decyzji lub orzeczenia sądu). Wyeliminowanie decyzji wcześniejszej poprzez stwierdzenie jej nieważności może stanowi natomiast podstawę do uruchomienia innego trybu nadzwyczajnego w stosunku do decyzji zależnej. Stwierdzenie nieważności decyzji, na podstawie której wydano inną przedmiotowo zależną decyzję, może stanowić podstawę stwierdzenia nieważności decyzji zależnej na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa (patrz: uchwała NSA z dnia 13 listopada 2012 r., sygn. akt I OPS 2/12, ONSA i wsa 2013/1/1). Konieczne jest jednak podkreślenie, że możliwość nie oznacza automatyzmu. W powołanej uchwale jest mowa o możliwości, a nie obligatoryjnym stwierdzeniu nieważności decyzji zależnej. W konsekwencji, to, czy skutkiem stwierdzenia nieważności decyzji wcześniejszej, w tym przypadku decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, powinno być stwierdzenie nieważności decyzji zależnej, w tym przypadku decyzji o pozwoleniu na budowę, powinno być rozważone w okolicznościach sprawy (por. m.in. wyrok NSA z dnia 29 października 2020 r., sygn. akt II OSK 1696/20. Warunkiem wstępnym ewentualnego uruchomienia trybu nadzwyczajnej weryfikacji decyzji o pozwoleniu na budowę jest wejście decyzji o stwierdzeniu nieważności decyzji wcześniejszej do obrotu prawnego (ostateczność, prawomocność), a nie toczące się postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji wcześniejszej. Dodać można, że toczące się postępowanie sądowe w sprawie II SA/Łd 349/19 zostało wszczęte na skutek skargi na decyzję o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Decyzją z dnia 18 lutego 2019 r., nr SKO.4151.1-4.2019, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi, po rozpatrzeniu wniosku A.B., M.K., B.C. i C.D., odmówiło stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta Łodzi, z dnia 12 lutego 2018 r., nr DAR-UA-V.51.2018, o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla przedsięwzięcia polegającego na budowie wieży telekomunikacyjnej dla anten radiolinii z wyposażeniem i niezbędną infrastrukturą w [...] przy ul. [...], na działce nr [...] w obrębie [...]. Powyższe uwagi potwierdzają stanowisko, według którego, rozstrzygnięcie niniejszej sprawy przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie zależy od wyniku postępowania toczącego się przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Łodzi, w sprawie II SA/Łd 349/19. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.