II OSK 1595/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie sędzia NSA Anna Żak sędzia del. WSA Anna Szymańska (sprawozdawca) po rozpoznaniu w dniu 9 czerwca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 9 stycznia 2025 r., sygn. akt II SA/Gd 439/24 w sprawie ze skarg R. M. i B. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku z dnia 4 marca 2024 r. nr SKO.450.17.2024 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z 9 stycznia 2025 r., sygn. akt II SA/Gd 439/24, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku (dalej: WSA w Gdańsku, sąd wojewódzki, sąd pierwszej instancji) po rozpoznaniu skarg R. M. i B. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku (dalej: Kolegium, organ) z 4 marca 2024 r. nr SKO.450.17.2024 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy – oddalił skargi. Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Wnioskiem z 15 lutego 2022 r. wystąpiono o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie elektrowni fotowoltaicznej o mocy do 4 MW wraz z infrastrukturą towarzyszącą, na terenie części działki nr [...], obręb [...], gmina [...]. Wójt Gminy Ustka (dalej: Wójt, organ pierwszej instancji) decyzją z 6 września 2022 r. nr GOR.6730.1.36.2022.MA, na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 60 i art. 61 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r. poz. 503 ze zm.; dalej: u.p.z.p.) ustalił warunki zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. Kolegium, ponownie rozpoznając sprawę, decyzją z 4 marca 2024 r. utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. Kolegium wskazało na związanie wyrokiem z 15 listopada 2023 r. w sprawie II SA/Gd 295/23 i stwierdziło, że planowana elektrownia fotowoltaiczna o mocy do 4 MW jest inwestycją, o której mowa w art. 2 pkt 13 ustawy z 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii (Dz. U. z 2023 r. poz. 1436 ze zm.; dalej: o.z.e.) i z tego powodu przy ustalaniu warunków zabudowy dla takiej instalacji nie sprawdza się spełnienia przesłanek z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p., tj. przesłanki dobrego sąsiedztwa oraz dostępu terenu inwestycji do drogi publicznej. W związku z tym Wójt prawidłowo dokonał analizy planowanego przedsięwzięcia pod kątem pozostałych przesłanek z art. 61 ust. 1 pkt 3-6 tej ustawy, uznając je za spełnione. W kwestii konieczności legitymowania się przez wnioskodawcę decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach organ odwoławczy wskazał, że planowana inwestycja nie będzie zlokalizowana na obszarze objętym ochroną przyrodniczą, zaś powierzchnia terenu inwestycji wyniesie 9.998 m2. W konsekwencji inwestycja ta nie kwalifikuje się jako przedsięwzięcie mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 54 rozporządzenia Rady Ministrów z 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. poz. 1839; dalej: rozporządzenie). WSA w Gdańsku, we wskazanym na wstępie wyroku nie uwzględnił skarg. Podkreślono, że z uwagi na przedmiot planowanej inwestycji, tj. budowę elektrowni fotowoltaicznej, kluczowy w sprawie jest art. 61 ust. 3 u.p.z.p., który stanowi, że przepisów ust. 1 pkt 1 i 2 nie stosuje się do linii kolejowych, obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej, a także instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 o.z.e. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że rozpoznając ponownie sprawę Kolegium uwzględniło ocenę prawną wyrażoną w wyroku z 15 listopada 2023 r. sygn. akt II SA/Gd 295/23 i zastosowało się do wskazań w nim zawartych. W konsekwencji organ odwoławczy prawidłowo przyjął, że planowana inwestycja stanowi instalację o.z.e., wobec czego nie mają do niej zastosowania wymogi art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. Dalej, że kwestia zastosowania art. 61 ust. 3 u.p.z.p. w niniejszej sprawie została przesądzona prawomocnym wyrokiem. Następnie wyjaśniono, że w przypadku inwestycji w zakresie instalacji o.z.e. (w tym farm fotowoltaicznych) przeprowadzana przez organ wydający decyzję o warunkach zabudowy analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu odnosi się wyłącznie do warunków wymienionych w art. 61 ust. 1 pkt 3-6 u.p.z.p. Podniesiono, że ze względu na specyfikę inwestycji - tak jak w przypadku instalacji o.z.e. - z mocy ustawy wyłączono ocenę zasady kontynuacji (dobrego sąsiedztwa). Dalej, że wyznaczenie obszaru analizy na załączniku graficznym odgrywa fundamentalną rolę w przypadku, kiedy konieczne jest uwzględnienie uwarunkowań urbanistycznych determinujących zasadę dobrego sąsiedztwa (art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.). W przypadku, gdy zasada ta nie ma zastosowania, możliwe jest prawidłowe wykonanie analizy bez dopełnienia warunku formalnego wyznaczenia obszaru analizowanego na załączniku graficznym. Podsumowując stwierdzono, że skoro sporna inwestycja stanowi instalację o.z.e. i w związku z tym, na mocy art. 61 ust. 3 u.p.z.p. nie mają do niej zastosowania wymogi z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p., to przeprowadzana analiza nie mogła obejmować badania kontynuacji przez inwestycję wskaźników i parametrów zabudowy zastanej w obszarze analizowanym. Uzasadnienie decyzji o warunkach zabudowy w tej kwestii nie wymagało szerokiej argumentacji, poza wyjaśnieniem kwalifikacji inwestycji jako instalacji o.z.e. i wskazaniem, że do tej inwestycji zastosowanie znajdzie art. 61 ust. 3 u.p.z.p. Dalej wskazano, że organ pierwszej instancji prawidłowo zbadał warunek odpowiedniego uzbrojenia terenu oraz ewentualnej zgody na tzw. odrolnienie gruntu (art. 61 ust. 1 pkt 3 i 4 u.p.z.p.). Wyjaśniono, że panele mają zostać zrealizowana na terenie stanowiącym grunty orne i pastwiska V klasy bonitacyjnej, które nie wymagają zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi na przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne. WSA w Gdańsku podał, że zbadano także, czy inwestycja nie wymaga przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko (art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p.). Wyjaśniono, że powierzchnia maksymalna - zarówno systemy fotowoltaiczne, jak i infrastruktura towarzysząca, jak wymaga § 3 ust. 1 pkt 54 rozporządzenia jest mniejsza niż 1 ha. W konsekwencji prawidłowo uznano, że planowane przedsięwzięcie nie jest przedsięwzięciem mogącym potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Odnośnie do braku weryfikacji danych o powierzchni zabudowy podanych we wniosku wyjaśniono, że decyzja o warunkach zabudowy określa parametry zamierzonej inwestycji, które wskazano we wniosku. Dlatego też organy właściwe w sprawie warunków zabudowy nie mają żadnych podstaw prawnych, aby prowadzić postępowanie wyjaśniające w celu ustalenia rzeczywistej powierzchni przeznaczonej pod planowaną inwestycję. Zaznaczono, że jeśli projekt budowlany, który zostałby sporządzony dla przedmiotowej inwestycji, nie odpowiadałby parametrom planowanej farmy fotowoltaicznej ujętym w decyzji o warunkach zabudowy, organ administracji architektoniczno-budowlanej byłby zobowiązany odmówić wydania pozwolenia na budowę. Zaznaczono, że organy prawidłowo przyjęły, że powierzchnia planowanej inwestycji (w skład której wchodzi infrastruktura towarzysząca), nie będzie przekraczać 1 ha, wobec czego inwestycja ta, jako przedsięwzięcie nie oddziałujące znacząco na środowisko, nie wymaga tym samym decyzji środowiskowej. Sąd pierwszej instancji, nie dopatrzył się również naruszeń prawa z uwagi na ustalenie warunków zabudowy dla części działki. Podsumowując stwierdzono, że organy prawidłowo przeprowadziły postępowanie dowodowe i na podstawie kompletnego materiału dowodowego ustaliły stan faktyczny sprawy, w tym w sposób niewątpliwy okoliczności o kluczowym znaczeniu dla sprawy, tj., że planowana inwestycja spełnia warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt 3-6 u.p.z.p., a wydając kontrolowane rozstrzygnięcie Kolegium uwzględniło ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w wiążącym, prawomocnym wyroku WSA w Gdańsku z 15 listopada 2023 r. sygn. akt II SA/Gd 295/23. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył B. W. (dalej: skarżący kasacyjnie), zaskarżając go w całości, zarzucając naruszenie: - art. 61 ust. 3 u.p.z.p., poprzez błędną wykładnię i ocenę prowadzącą do nieprawidłowych wniosków, że elektrownia fotowoltaiczna jest inwestycją co do której nie sprawdza się spełnienia przesłanek z art. 61 ust. 1 i 2 u.p.z.p.; - art. 46 i następne oraz art. 59 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2023 r. poz. 1094; dalej: o.o.ś.) poprzez zaniechanie zobowiązania inwestora do uzyskania decyzji środowiskowej pomimo takiego obowiązku. Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy WSA w Gdańsku w celu ponownego rozpoznania; wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji; zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów z tytułu zastępstwa procesowego przed Naczelnym Sądem Administracyjnym (dalej: NSA) według norm przepisanych oraz oświadczył, że zrzeka się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez NSA. Skarga kasacyjna nie jest usprawiedliwiona. Bezzasadny jest zarzut naruszenia art. 61 ust. 3 u.p.z.p. Zgodnie z art. 61 ust. 3 u.p.z.p. w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji przepisów ust. 1 pkt 1 i 2 nie stosuje się do linii kolejowych, obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej, a także instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 o.z.e. Na gruncie zagadnienia lokalizacji farmy fotowoltaicznej w drodze decyzji o warunkach zabudowy ukształtowało się jednolite orzecznictwo, wedle którego lokalizacja takiej instalacji zgodnie z art. 61 ust. 3 u.p.z.p. nie wymaga w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy oceny przesłanki zasady kontynuacji oraz dostępu do drogi publicznej (vide wyroki NSA: z 12 października 2022 r. sygn. akt II OSK 1482/21, z 11 stycznia 2023 r. sygn. akt II OSK 2619/22, z 17 stycznia 2023 r. sygn. akt II OSK 2706/22, z 13 czerwca 2023 r. sygn. akt II OSK 1407/22, z 9 maja 2023 r. sygn. akt II OSK 911/22, z 25 maja 2023 r. sygn. akt II OSK 805/23; z 1 marca 2023 r. sygn. akt II OSK 159/23; z 13 czerwca 2023 r. sygn. akt II OSK 1407/22, z 5 września 2023 sygn. akt II OSK 2030/22, z 30 października 2024 r. sygn. akt II OSK 153/24, z 29 stycznia 2025 r. sygn. akt II OSK 1221/22, CBOSA). Zatem, lokalizacja spornej farmy fotowoltaicznej, niezależnie od jej mocy, w świetle art. 61 ust. 3 u.p.z.p. nie wymagała spełnienia przesłanki zasady kontynuacji oraz dostępu do drogi publicznej. Sąd wojewódzki słusznie wskazał, że jest to kwestia oczywista i nie wymagała ona szerokiej argumentacji w uzasadnieniu decyzji. Jako bezzasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 46 i następne oraz art. 59 o.o.ś. W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę, że art. 46 o.o.ś. dotyczy projektów konkretnie wymienionych dokumentów, które nie mają charakteru indywidualnego aktu administracyjnego jakim jest decyzja. Z kolei zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 14 o.o.ś. przez strategiczną ocenę oddziaływania na środowisko rozumie się postępowanie w sprawie oceny oddziaływania na środowisko skutków realizacji polityki, strategii, planu lub programu, obejmujące w szczególności: a) uzgodnienie zakresu i stopnia szczegółowości informacji zawartych w prognozie oddziaływania na środowisko, b) sporządzenie prognozy oddziaływania na środowisko, c) uzyskanie wymaganych ustawą opinii, d) zapewnienie możliwości udziału społeczeństwa w postępowaniu. Łączne odczytanie obydwu przepisów prowadzi do wniosku, że postawiony w skardze kasacyjnej przepis nie dotyczy przedmiotu sprawy. Postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy nie stanowi bowiem projektu dokumentu, który objęty jest dyspozycją art. 46 ust. 1 o.o.ś. Postępowanie w takiej sprawie jest bowiem ujęte jako przedsięwzięcie mogące znacząco oddziaływać na środowisko, o czym stanowi art. 59 ust. 1 pkt 1 i 2 o.o.ś. i zdefiniowane jako przedsięwzięcie mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko lub mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. I istota sprawy sprowadza się do zagadnienia, czy wymagana była ocena oddziaływania tego przedsięwzięcia na środowisko. Ponadto metodyka sporządzenia skargi kasacyjnej nie dopuszcza sformułowania zaskarżonego przepisu poprzez użycie pojęcia: "inne", co miało miejsce w tej sprawie. Skarga kasacyjna jest bowiem sformalizowanym środkiem zaskarżenia i wymaga precyzyjnego sformułowania, mając na uwadze, że NSA orzeka wyłącznie w jej granicach. Brak wskazania konkretnie naruszonego przepisu stanowi wadliwość wskazującą na nieskuteczność zarzutu (por. wyrok NSA z 19 marca 2025 r., sygn. akt II OSK 439/24). To samo należy odnieść do art. 59 o.o.ś., który zawiera dwa ustępy, podzielone w dalszej kolejności na punkty. Niemniej zgodnie z art. 71 ust. 2 pkt 2 o.o.ś. uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wymagane dla planowanych przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Przez przedsięwzięcia potencjalnie znacząco oddziałujące na środowisko rozumie się zgodnie z § 3 pkt 54 rozporządzenia z 2019 r. zabudowę przemysłową lub magazynową, wraz z towarzyszącą jej infrastrukturą, o powierzchni zabudowy nie mniejszej niż: a) 0,5 ha na obszarach objętych formami ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-5, 8 i 9 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, lub w otulinach form ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-3 tej ustawy, b) 1 ha na obszarach innych niż wymienione w lit. a. W realiach niniejszej sprawy z uwagi na swój charakter, tj. powierzchnię zabudowy mniejszą niż 1 ha, zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 54 rozporządzenia z 2019 r., planowana inwestycja nie jest zaliczana do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, o których mowa w art. 59 ust. 1 o.o.ś. Tym samym nie było podstaw faktycznych i prawnych do rozważenia w trybie art. 63 ust. 1 o.o.ś. nałożenia ewentualnie obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Podkreślenia wymaga, że decyzja o warunkach zabudowy określa parametry zamierzonej inwestycji, które zostały podane we wniosku przez inwestora. Organ nie może go zatem samodzielnie modyfikować, zmieniać, dokonywać jego nadinterpretacji i wyciągać wniosków, które z niego wprost nie wynikają, zwłaszcza gdy chodzi o określenie granic terenu inwestycji i jego powierzchni. W każdym jednak wypadku przedmiot swojego żądania, które determinuje przedmiot postępowania, określa strona. To treść wniosku determinuje zakres obowiązków spoczywających na organie właściwym w sprawie. Sąd wojewódzki zasadnie podkreślił, że decyzja ustalająca warunki zabudowy jest wydawana przez organ administracji na zasadzie związania administracyjnego. Wniosek inwestora nie tylko wszczyna postępowanie w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, ale wyznacza też jego przedmiotowe ramy. Organ jest obowiązany zatem rozpoznać sprawę w granicach wyznaczonych treścią wniosku. W realiach niniejszej sprawy inwestor wyraźnie określił parametry w ten sposób, że powierzchnia zabudowy instalacji fotowoltaicznej wraz z infrastrukturą towarzyszącą wynosić ma 9.998 m2 (mniej niż 1 ha). Tym samym organy właściwe w sprawie warunków zabudowy nie miały żadnych podstaw, aby prowadzić postępowanie wyjaśniające, aby zbadać "rzeczywistą" powierzchnię zabudowy. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku słusznie zwrócono uwagę, że ryzyko prawne związane z zaprojektowaniem przedsięwzięcia niezgodnie z decyzją o warunkach zabudowy, obciąża inwestora. Jeśli projekt budowlany, który zostałby sporządzony dla przedmiotowej inwestycji, nie odpowiadałby parametrom planowanej farmy fotowoltaicznej ujętym w decyzji o warunkach zabudowy, organ administracji architektoniczno-budowlanej byłby zobowiązany odmówić wydania pozwolenia na budowę. W niniejszej sprawie nie wystąpiła zatem konieczność przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko dla tej inwestycji oraz uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Mając powyższe na uwadze skarga kasacyjna jako bezzasadna podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a. NSA orzekał na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a.