II OSK 1580/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Stankowski (sprawozdawca) Sędziowie: Sędzia NSA Robert Sawuła Sędzia del. WSA Anna Klotz po rozpoznaniu w dniu 28 maja 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 stycznia 2025 r. sygn. akt VII SA/Wa 1772/24 w sprawie ze skargi Gminy S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 13 maja 2024 r. znak: DOR.7110.99.2024.KKR w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 17 stycznia 2025 r. sygn. akt VII SA/Wa 1772/24 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Gminy S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (zwanego dalej: GINB) z dnia 13 maja 2024 r. znak: DOR.7110.99.2024.KKR. Poddaną kontroli Sądu I instancji decyzją GINB, po rozpoznaniu odwołania Gminy S., utrzymał w mocy decyzję Wojewody Wielkopolskiego z 1 marca 2024 r., znak: IR-IV.784C.2.2024.2 odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Chodzieskiego z 2 maja 2018 r., nr 147/2018, zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej M. sp. z o.o. pozwolenia na rozbudowę budynku szpitala z przeznaczeniem na dom opieki dla osób starszych na pobyt stały wraz z instalacjami, na działkach nr ew. [...] i [...], położonych w S. przy ul. [...]. W skardze kasacyjnej Gmina S. zaskarżyła ww. wyrok w całości zarzucając mu naruszenie: 1) art. 32 ust. 4 pkt 2, art. 4, art. 3 pkt 11 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U z 2017 r. poz. 1332 ze zm.; zwanej dalej: p.b.) w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania decyzji przez Starostę, poprzez niewłaściwe zastosowanie wymienionych przepisów, bowiem inwestor nie miał tytułu prawnego do rozbudowy budynku szpitala; 2) art. 31 ust. 1 pkt 1 p.b. a contrario oraz art. 33 ust. 4 pkt 1 p.b. przez niewłaściwe zastosowanie tych przepisów, bowiem pozwolenie na rozbudowę budynku szpitala nie obejmuje rozbiórki części budynku opisanej w zatwierdzonym projekcie architektoniczno-budowlanym, a nadto nie uzyskano zgody właściciela budynku szpitala na rozbiórkę skrzydła zachodniego i wschodniego; 3) art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572 ze zm ; zwanej dalej: k.p.a.), poprzez jego błędną interpretację i brak zastosowania, w sytuacji gdy decyzja Starosty została wydana z rażącym napuszeniem prawa; 4) art. 335 i art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. o prawie autorskim i prawach pokrewnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 656; dalej p.a.), w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania decyzji przez Starostę, przez brak zastosowania wymienionych przepisów, bowiem Starosta zatwierdził projekt architektoniczno-budowlany bez zezwolenia na wykonywanie autorskiego prawa zależnego; 5) art. 145 § 1 pkt 1 lit a p.p.s.a. w odniesieniu do oceny decyzji GINB oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody, gdyż mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 6) art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., w odniesieniu dc oceny decyzji Starosty, gdyż mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 7) art. 151 p.p.s.a. poprzez bezpodstawne zastosowanie, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uchylenie decyzji GINB oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody, a także stwierdzenie nieważności decyzji Starosty, a ponadto o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Gmina wskazała, że inwestycja zlokalizowana jest na działkach nr ewid. [...] oraz [...] (aktualne oznaczenie: [...] i [...]) położonych w S. przy ul. [...], stanowiących własność Gminy S.. Gmina nie wiedziała o planowanej rozbiórce. Nikt na etapie postępowania administracyjnego w celu udzielenia pozwolenia na budowę nie poinformował Gminy, iż w ramach przedmiotu sprawy określonego jako "rozbudowa", toczy się postępowanie o wydanie zezwolenia na całkowitą rozbiórkę budynku Szpitala, który był budyniem jedynie dzierżawionym w celu wykonywania usług leczniczych i opiekuńczych. W umowie dzierżawy określono, że wydzierżawiający wydzierżawia nieruchomość zabudowaną szpitalem w celu prowadzenia przez okres 10 lat, czyli do roku 2026 jedynie działalności leczniczej i opiekuńczej. Ustalono, że bez zgody Gminy S. Wydzierżawiający nie ma prawa dysponować obiektem w inny sposób. Ustalono także, że po roku 2026, gdy umowa się zakończy budynek zostanie zwrócona Gminie S. w stanie niepogorszonym. Ani przebudowa, ani rozbudowa obiektu nie może stanowe całkowitej rozbiórki budynku a takowa - mocą decyzji Starosty została dozwolona. Inwestor nie miał prawa uzyskać decyzji na rozbiórkę budynku, skoro był i jest jedynie dzierżawcą a budynek mógł jedynie użytkować i wykorzystywać przez okres dzierżawy jedynie w sposób ustalony w umowie. Dzierżawca dysponował jedynie pozwoleniem na przebudowę i rozbudowę obiektu, natomiast nie miał legitymacji do całkowitej rozbiórki budynku W miejsce zburzonego szpitala ma powstać centrum opieki senioralnej. Jedną z podstawowych przesłanek uzyskania przez inwestora pozwolenia na budowę jest posiadanie tytułu prawnego do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Jego brak uniemożliwia uzyskanie pozwolenia na budowę. Natomiast wymóg złożenia oświadczenia pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawe do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest wymogiem procesowym. Złożenie przez inwestora oświadczenia o posiadaniu prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane stwarza jedynie domniemanie posiadania przez inwestora takiego prawa. Oznacza to, że organ administracyjny jest uprawniony do badania, czy domniemanie to jest prawdziwe i prawdziwość takiego oświadczenia może obalić. Inwestor składając oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane powołał się na umowę dzierżawy. Dzierżawca powinien wykonywać swoje prawo zgodnie z wymaganiami prawidłowej gospodarki i nie może zmieniać przeznaczenia przedmiotu dzierżawy bez zgody wydzierżawiającego (art. 696 k.c.). Z samej istoty umowy dzierżawy nie wynika prawo do zabudowy dzierżawionego gruntu przez dzierżawcę. Stosunek zobowiązaniowy, jaki tworzy dzierżawa gruntu, tylko wtedy daje prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, gdy przewiduje uprawnienie do wykonywania robót budowlanych na gruncie będącym jego przedmiotem Zgodnie z zatwierdzonym przez Starostę projektem budowlanym, w ramach rozbudowy budynku szpitala zaplanowano następujące prace budowlane: - rozbiórkę zachodniego i wschodniego skrzydła istniejącego budynku ze względu na zły stan techniczny budynku, rozbudowę części zachowanej istniejącego budynku szpitala wraz z niezbędnymi wyburzeniami ścian nośnych i działowych, wyburzeniem istniejących fundamentów i podbiciem ścian nośnych, wzmocnienie wybranych elementów konstrukcyjnych, wymianą istniejących stropów typu Kleina na nowe odcinki stropów żelbetowych oraz rozebraniu dachu wraz ze stropem drewnianym : wykonaniu nowego stropodachu żelbetowego; -budowę nowych części budynku o 3 kondygnacjach nadziemnych od strony wschodniej i zachodniej o konstrukcji żelbetowej. Pozwolenie na budowę miało za przedmiot rozbudowę budynku szpitala z przeznaczeniem na dom opieki dla osób starszych na pobyt stały wraz z niezbędnymi instalacjami technicznymi. W istocie Starosta wydal pozwolenie na rozbiórkę zachodniego i wschodniego skrzydła szpitala. Zgodnie z art. 33 ust. 4 pkt 1 p.b. do wniosku o pozwolenie na rozbiórkę należy dołączyć zgodę właściciela obiektu. Elementem materialnoprawnym wniosku o pozwolenia na rozbiórkę jest zgoda właściciela obiektu budowlanego, jaki ma zostać rozebrany. Inwestor do wniosku o pozwolenie na rozbiórkę powinien dołączyć zgodę właściciela obiektu. Dzierżawca nie posiadał tytułu prawnego do wyburzenia budynku dawnego szpitala. Decyzja Starosty nie zawiera wszystkich koniecznych elementów. Prawidłowa decyzja powinna zawierać oddzielne rozstrzygnięcie co do pozwolenia na rozbiórkę i akceptacji projektu rozbiórki budynku szpitala. Natomiast Starosta Chodzieski kwestie te niejako "ukrył" wydając ogólne pozwolenie na rozbudowę obiektu. Gmina wskazała ponadto, że zgodnie z art. 335 p.a. wolno korzystać z utworu w postaci obiektu budowlanego, jego rysunku, planu lub innego ustalenia, w celu odbudowy lub remontu obiektu budowlanego. Projekt architektoniczno- budowlany, który zatwierdził Starosta jest projektem zależnym w rozumieniu prawa autorskiego. Natomiast projektem pierwotnym (macierzystym) w rozumieniu prawa autorskiego jest projekt, na podstawie którego wybudowano budynek szpitala. Starosta zatwierdził projekt architektoniczno-budowlany bez zezwolenia na wykonywanie autorskiego prawa zależnego, co stanowi rażące naruszenie prawa. W odpowiedzi na skargę M. Sp. z o.o. wniosła o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności postępowania toczącego się przed sądem pierwszej instancji. Zgodnie z art. 193 zd. 2 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej formułowanej przez stronę skarżącą, organy administracji publicznej oraz Sąd I instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny został przedstawiony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Przystępując do wyjaśnienia przesłanek oddalenia wniesionej w niniejszej sprawie skargi kasacyjnej, w pierwszej kolejności wskazać należy, że poddana kontroli Sądu I instancji decyzja zapadła w trybie stwierdzenia nieważności decyzji, który stanowi wyjątek od przyjętej w art. 16 § 1 k.p.a. zasady trwałości decyzji ostatecznej, służącej realizacji takich wartości jak pewność prawa, czy zaufanie do państwa. W świetle argumentacji przedstawionej w skardze kasacyjnej, podkreślenia wymaga, że postępowanie prowadzone w trybie nieważności nie ma na celu zastąpienia postępowania odwoławczego i jego zadaniem nie jest ponowne rozpatrzenie sprawy w całości. Organ administracji w toku postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji zobligowany jest do zbadania, czy istnieją przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji, a nie do ponownego rozpatrzenia sprawy zakończonej decyzją, która jest kontrolowana w trybie nadzwyczajnym. Postępowanie takie nie polega na merytorycznym, ponownym rozstrzygnięciu sprawy w jej całokształcie, lecz przeprowadzeniu weryfikacji ostatecznej decyzji z jednego tylko punktu widzenia, mianowicie, czy decyzja jest dotknięta jedną z wad kwalifikowanych wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. W postępowaniu nieważnościowym działanie organu nadzoru winno być zatem nakierowane wyłącznie na poszukiwanie najcięższych (kwalifikowanych) wad prawnych w kontrolowanej decyzji, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a. To zaś oznacza, że żadne inne uchybienia, nawet jeśli zostaną ujawnione, nie mogą być w postępowaniu nieważnościowym uwzględnione, bowiem nie mogą prowadzić do stwierdzenia nieważności kontrolowanego orzeczenia. Wyeliminowanie ostatecznej decyzji administracyjnej w oparciu o wskazaną przez skarżącą kasacyjnie przesłankę rażącego naruszenia prawa przewidzianą w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. powinno następować tylko w okolicznościach bezspornych. W ugruntowanym już orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje się, że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja (por. wyrok NSA z 27 października 2015 r., II OSK 397/14; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa. Nie chodzi więc o spór o wykładnię prawa, gdyż odmienność wykładni budzących wątpliwości przepisów prawa nie może być podstawą żądania stwierdzenia nieważności decyzji, lecz o działanie wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w prawie. O tym, czy naruszenie prawa jest rażące można mówić, gdy istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią danego przepisu, a rozstrzygnięciem objętym decyzją wydaną na jego podstawie, tj. gdy proste zestawienie treści rozstrzygnięcia z treścią zastosowanego przepisu prawa wskazuje na ich oczywistą niezgodność. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Przy rażącym naruszeniu prawa chodzi niewątpliwie o tego rodzaju wady, które powodują konieczność eliminacji decyzji z obrotu prawnego z racji istnienia w nich wad o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. Nie sposób podzielić stanowisko skarżącej kasacyjnie, jakoby decyzja Starosty wydana została z rażącym naruszeniem art. 32 ust. 4 pkt 2, art. 4, art. 3 pkt 11 p.b. Zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt 2 p.b. pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Z art. 3 pkt 11 p.b. wynika natomiast, że pod pojęciem prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane należy przez to rozumieć tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych. W tej sprawie inwestor do wniosku o pozwolenie na budowę załączył oświadczenie (pod rygorem odpowiedzialności karnej) o prawie dysponowania nieruchomością tj. działkami o nr ew. [...] i [...], położonych w S. przy ul. [...]. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie wskazywano, że złożenie przez inwestora oświadczenia o posiadanym prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane zwalnia co do zasady organ administracji z konieczności badania prawdziwości tego dokumentu. Oświadczenie jest skuteczne o ile z zebranego w sprawie materiału nie wynika wniosek przeciwny albo nie zachodzą wątpliwości co do jego zgodności z rzeczywistym stanem prawnym (wyroki NSA z 24 listopada 2022 r., II OSK 1950/21 oraz z 17 czerwca 2025 r., II OSK 126/23; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Trafnie stwierdził Sąd I instancji, że toku postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę rolą organu jest ustalenie przede wszystkim, czy stosowne oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane zostało złożone oraz czy organ orzekający w trybie zwykłym miał podstawy do zakwestionowania tego oświadczenia. Z akt niniejszej sprawy wynika, że M. sp. z o.o., stosownie do art. 32 ust. 4 pkt 2 p.b. do wniosku o wydanie pozwolenia na budowę załączyła oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania na cele budowlane. W ocenie Naczelnego Sąd Administracyjnego, Starosta nie miał podstaw do powzięcia wątpliwości co do zgodności tego oświadczenia z rzeczywistym stanem prawnym. Co istotne w rozpoznawanej sprawie skarżąca kasacyjnie była stroną postępowania w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę, miała w toku tego postępowania dostęp do projektu budowlanego i nie zgłaszała zastrzeżeń, że zakres planowanych robót budowlanych przekracza uprawnienia wynikające z zawartej umowy dzierżawy. Stąd też nie można twierdzić, aby decyzja Starosty wydana została z rażącym naruszeniem art. 32 ust. 4 pkt 2 p.b. Pozostałe opisywane w skardze kasacyjnej kwestie związane uprawnieniami inwestora wynikającymi z zawartej ze skarżącą kasacyjnie umową dzierżawy, czy też ze sposobem określenia rodzaju inwestycji w udzielonym pozwoleniu na budowę, nie mogą być kwalifikowane w kategoriach rażącego naruszenia prawa. Raz jeszcze wypada przypomnieć, że ocena dokonywana przez organ administracji w postępowaniu nieważnościowym dotyczy wyłącznie zbadania, czy kwestionowana wnioskiem nieważnościowym decyzja została dotknięta jedną z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Nie jest natomiast przedmiotem postępowania nieważnościowego ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy, która już została rozstrzygnięta kontrolowaną decyzją. Ponadto nie jest rolą sądu administracyjnego rozstrzygnie w zakresie praw autorskich do projektu budowlanego. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.