II OSK 1580/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 29 sierpnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 27 lutego 2023 r., sygn. akt II SA/Kr 100/23 w sprawie ze sprzeciwu J. P. od decyzji nr 537/2022 Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 30 grudnia 2022 r., znak: WOB.7721.430.2022.JKUT w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie robót budowlanych oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie. Wyrokiem z dnia 27 lutego 2023 r., sygn. akt II SA/Kr 100/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił sprzeciw J. P. od decyzji nr 537/2022, Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 30 grudnia 2022 r., znak: WOB.7721.430.2022.JKUT, w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie robót budowlanych. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła J. P. Wyrok zaskarżyła w całości. Zarzuciła: 1. obrazę prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy, a to § 12 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych poprzez przyjęcie, iż wiata spełniająca funkcję użytkową budynku powinna być sytuowana na działce w sposób uwzględniający w/w normę prawną, podczas gdy z ugruntowanego orzecznictwa sądowo-administracyjnego wynika, iż przepisy te nie mają zastosowania do budowli jaką jest wiata; 2. obrazę prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy, a to § 207 ust. 1 i 2 w zw. z § 209 ust. 1-2 i 5 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych poprzez uznanie, że przepisy pożarowe zawarte w w/w rozporządzeniu mają zastosowania do budowy wiaty, w sytuacji gdy mają one zastosowanie wyłącznie do budynków i urządzeń z nimi związanych, z uwzględnieniem wyjątków przewidzianych w § 209 ust. 3 i 4 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych; 3. obrazę prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy, tj. § 13 oraz § 60 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, poprzez przyjęcie, iż mają one zastosowanie w niniejszej sprawie, podczas gdy budynek posadowiony na działce sąsiedniej nr [...] w P. od strony wiaty nie posiada legalnych otworów okiennych, nie zachodzi zatem możliwość oddziaływania wiaty na pomieszczenia przeznaczone na pobytu ludzi, a dokonanie oceny w tym zakresie było możliwe na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, a w konsekwencji powyższego 4. przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151a § 2 P.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 K.p.a. polegające na oddaleniu sprzeciwu od decyzji organu II instancji wskutek przyjęcia, iż MWINB słusznie uznał, iż decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, w sytuacji gdy do obiektu budowlanego jakim jest wiata nie stosuje się wymagań przeciwpożarowych wynikających z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015.1422 t.j.), zatem nie zachodzi konieczność uzupełnienia ustaleń faktycznych przez organ I instancji w przedmiotowym zakresie. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie sprzeciwu, zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Ponadto, wniosła o dopuszczenie i przeprowadzenie na podstawie art. 106 § 3 P.p.s.a. dowodu z dokumentacji fotograficznej budynku posadowionego na działce nr [...] w P., postanowienia MWINB nr 385/2022 z 16 maja 2022 r. znak: WOB.7722.94.2021.JKLI oraz protokołu oględzin z 17 listopada 2022 r. znak sprawy: NB.5/60.4.6.2020, gdyż dowody te są niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowodują nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie - na fakt odległości sąsiedniego budynku posadowionego na działce nr [...] w P. od granicy z działką nr [...], braku legalnych otworów okiennych w ścianie budynku od strony postawionej przez skarżącą wiaty. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 182 § 2a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259), dalej: "P.p.s.a.", skarga kasacyjna od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego oddalającego sprzeciw od decyzji rozpoznawana jest na posiedzeniu niejawnym. W § 3 tego przepisu stwierdza się, że na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach, o których mowa w § 2, w składzie trzech sędziów. Naczelny Sąd Administracyjny zgodnie z powyższą regulacją wydał wyrok w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w składzie jednoosobowym. Przepis art. 193 zdanie drugie P.p.s.a. wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej. Zasadność zarzutu naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 151a § 2 P.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 K.p.a., jest uzależniona od tego, czy organ odwoławczy prawidłowo zastosował art. 138 § 2 K.p.a. Skuteczność zarzutu zależy od tego, czy zaistniała przesłanka koniecznych do wyjaśnienia w sprawie okoliczności mających istotny wpływ na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy. Należy zatem najpierw poddać analizie zastosowanie przepisu art. 138 § 2 K.p.a. W myśl art. 138 § 2 zdanie pierwsze K.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Zastosowanie dyspozycji art. 138 § 2 zdanie pierwsze K.p.a. jest zatem uwarunkowane przesłankami procesowymi. Pierwsza polega na tym, że doszło do naruszenia przepisów postępowania w trakcie postępowania zakończonego decyzją organu pierwszej instancji, zaś druga sprowadza się do tego, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Ważne jest spostrzeżenie, że wykazanie zaistnienia tych przesłanek następuje na określonej podstawie materialnoprawnej. Tylko niewyjaśnienie istotnych okoliczności faktycznych zapisanych w hipotetycznym stanie faktycznym daje podstawy do ustalenia, że spełniona jest przesłanka, według której, konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie (patrz: Barbara Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", C.H. Beck 2017, s. 728). W ramach badania przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a., do czego uprawnia art. 64e P.p.s.a., mieści się ocena materialnoprawna warunkująca przyjęcie, że zaistniała przesłanka konieczności wyjaśnienia zakresu sprawy mającego wpływ na rozstrzygnięcie (patrz: wyrok NSA z dnia 13 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 132/19, ONSA i wsa 2020/2/95). Doprecyzować warto, że sytuacja ta ma miejsce, gdy naruszenie procesowe stanowiące pierwszą z wymienionych w art. 138 § 2 K.p.a. przesłanek, skutkuje niewyjaśnieniem istotnych okoliczności sprawy. Ten wzajemny związek obu przesłanek potwierdza określenie o koniecznym do wyjaśnienia zakresie sprawy. W niniejszej sprawie organ odwoławczy uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji wskazując na konieczność ponownego przeprowadzenia przez organ pierwszej instancji postępowania dotyczącego robót budowlanych związanych z budową wiaty na działce nr [...] w miejscowości P. Stanowisko to jest prawidłowe. Analizę, która pozwala na sformułowanie takiej oceny rozpocząć można od stwierdzenia, że wykładnia art. 64e P.p.s.a., nie może być oderwana od okoliczności określonej sprawy, w tym zwłaszcza norm procesowych i materialnych stanowiących podstawę rozstrzygnięcia. Postępowanie w przedmiocie samowoli budowlanej, o której mowa w art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r. poz. 2351 ze zm.), dalej: "Prawo budowlane", w związku z art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw, zostało umorzone, na podstawie art. 105 § 1 K.p.a., decyzją Nr 187/22, Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Zakopanem, z dnia 30 sierpnia 2022 r. PINB w dniu 9 lutego 2021 r. dokonał oględzin obiektu budowlanego wykonanego na działce nr [...], przy budynku mieszkalno-gospodarczym. W trakcie oględzin ustalono, że: - przedmiotowy obiekt budowlany to wiata o konstrukcji drewnianej, która z jednej strony obita jest płytami OSB, z drugiej posiada bramę stalową, a z pozostałych stron nie posiada ścian; - wiata z dachem jednospadowym przekrytym blachą trapezową; - obiekt powstał w październiku 2017 r., a jego inwestorką jest J. P.; - inwestorka legitymuje się dokonanym zgłoszeniem na budowę wiaty, na które otrzymała decyzję umarzającą postępowanie; - bezpośrednio przy wiacie znajduje się altana ogrodowa z grillem, która istnieje już ok. 30 lat; - wymiary wiaty wynoszą: 3,47 m x 6,56 m. Prowadząc ponownie postępowanie administracyjne organ I instancji 30 czerwca 2022 r. przeprowadził oględziny, podczas których stwierdzono, że: - w zachodniej części działki nr [...] w P. znajduje się obiekt budowlany o konstrukcji szkieletowej, drewnianej (7 słupów drewnianych o wymiarach 16 cm na 16 cm); - obiekt posiada dach jednospadowy, ze spadkiem w stronę działki ewid. nr [...]; - okap obiektu znajduje się bezpośrednio nad ogrodzeniem pomiędzy działkami; - obiekt posiada z dwóch stron (wschód – zachód) ściany z płyt OSB; - od strony południowej brak ściany, od strony wschodniej obiekt znajduje się przy istniejącym obiekcie mieszkalnym; - obiekt posiada wymiary 3,23 m na 6,56 m, oddalony jest od granicy z działką sąsiednią ewid. nr [...] o 85 cm, wysokość obiektu wynosi 2,65 m; - właściciele poinformowali, że obiekt powstał w 2017 r., a jego inwestorką jest J. P.; - w dniu kontroli w obiekcie nie stwierdzono parkowania samochodu, znajdują się w nim materiały gospodarstwa domowego świadczące o funkcji gospodarczej obiektu, co utrwalono na dokumentacji fotograficznej. Sąd pierwszej instancji trafnie uznał, że z uwagi na różnice w powyższych ustaleniach, a także z uwagi na wymagania materialnoprawne, należy zaaprobować decyzję organu odwoławczego, według którego, okoliczności, które należałoby jeszcze ustalić, mają istotne znaczenie z punktu widzenia prawa materialnego. Najpierw, nawiązując do zarzutów kasacji, należy odnotować, że przepis § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r. poz. 1065 ze zm.) określa przedmiotowy zakres unormowań tego aktu normatywnego. Przede wszystkim, wskazuje na projektowanie i budowę budynków. Wprost nawiązuje także do budowli, spełniających funkcje użytkowe budynków, a także do związanych z nimi urządzeń budowlanych. Bez względu jednak na to nawiązanie i pełnienie przez sporny obiekt funkcji użytkowej budynku, przepisy § 12 rozporządzenia w sposób szczególny normują zakres przedmiotowy regulacji odległości obiektu budowlanego od granicy działki. Hipotezy norm § 12 ust. 1-7 rozporządzenia obejmują tylko budynki. Przepis wstępny § 2 ust. 1 rozporządzenia, w zakresie budowli, tylko wtedy pozwala na bezpośrednie zastosowanie przepisów rozporządzenia do budowli, gdy przepis szczególny omawianego rozporządzenia nie zawęża swego zakresu przedmiotowego do budynków. Z takim szczegółowym unormowaniem mamy do czynienia w przypadku przepisów § 12 rozporządzenia (por. wyrok NSA z dnia 8 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 1642/11; wyrok NSA z dnia 27 lutego 2020 r., sygn. akt II OSK 1396/18). Nie oznacza to jednak, że wiatę pełniąca jedynie funkcję budynku gospodarczego można dowolnie usytuować w każdym miejscu na działce. Należy nadto brać pod uwagę przepisy § 13, § 60 rozporządzenia oraz przepisy określające wymagania przeciwpożarowe (np. § 270 i następne rozporządzenia) i to, do jakich celów faktycznie wykorzystywany jest dany obiekt budowlany (patrz: wyrok NSA z dnia 19 lutego 2016 r., sygn. akt II OSK 2305/15). W ślad za odnotowaniem przez Sąd pierwszej instancji określeń zawartych na szkicach sytuacyjnych (k. 23 – wiata garażowa, k. 58 brama garażowa) należy podkreślić, że o rzeczywiście pełnionej funkcji obiektu nie świadczy jednostkowa obserwacja dokonana w trakcie oględzin w dniu 30 czerwca 2022 r. Pamiętać trzeba, że w trakcie kontroli z dnia 26 sierpnia 2020 r., poprzedzającej wszczęcie postępowania, przedstawiciele PINB stwierdzili "wykonanie garażu i altany. Funkcja garażu bezpośrednio przy budynku znajdującym się na działce". Natomiast stanowiąca załącznik do protokołu oględzin z dnia 9 lutego 2021 r. fotografia (zdjęcie nr 1) wskazuje, że w obiekcie znajduje się samochód osobowy. Ewentualne ustalenie, że obiekt, niezależnie od funkcji gospodarczej, pełni także, nawet sporadycznie funkcje garażową, wpłynęłoby na kwalifikację materialnoprawną determinującą ocenę o legalności usytuowania garażu lub zadaszonego miejsca postojowego, w odniesieniu do granicy działki. Niezależnie od uzasadnienia zaskarżonej decyzji, także ta okoliczność wymaga wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego przez organ pierwszej instancji. Bezpodstawny jest więc zarzut naruszenia art. 138 § 2 K.p.a. Konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego co do zastosowania trybu opartego na art. 50-51 Prawa budowlanego, w sytuacji gdy pierwszej instancji umorzył postępowanie administracyjne, oznacza brak możliwości wydania decyzji reformatoryjnej. Rozpatrzenie sprawy przez organ odwoławczy naruszałoby zasadę dwuinstancyjności postępowania. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.