II OSK 158/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz Sędziowie: Sędzia NSA Anna Żak Sędzia del. WSA Jan Szuma (spr.) po rozpoznaniu w dniu 8 grudnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W.P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 3 października 2024 r. sygn. akt II SA/Lu 457/24 w sprawie ze skargi W.P. na postanowienie Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie z dnia 12 kwietnia 2024 r., znak: PEA-X.7723.3.2024 w przedmiocie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym oddala skargę kasacyjną

Wyrokiem z dnia 3 października 2024 r., sygn. akt II SA/Lu 457/24 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę W.P. na postanowienie Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (zwanego dalej "Wojewódzkim Inspektorem") z dnia 12 kwietnia 2024 r., znak PEA-X.7723.3.2024, utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego miasta Lublin z dnia 22 lutego 2024 r., znak PNB.E.520.15.2023, oddalające zarzut w sprawie egzekucji administracyjnej prowadzonej wobec skarżącego, jako zobowiązanego na podstawie tytułu wykonawczego z dnia 18 stycznia 2024 r. Egzekucja ta objęła obowiązki wynikające z ostatecznej decyzji Wojewódzkiego Inspektora z dnia 9 grudnia 2019 r., znak ZOA-V.7721.47.2019. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł W.P., zarzucając naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (na datę zaskarżonego wyroku tekst jednolity Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm., dalej "P.p.s.a.") w zw. z art. 28a ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (na datę zaskarżonego postanowienia Dz. U. z 2023 r. poz. 2505 z późn. zm., dalej "u.p.e.a."), art. 30 § 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (na datę zaskarżonego postanowienia tekst jednolity Dz. U. z 2023 r. poz. 775 z późn. zm., dalej "K.p.a.") oraz art. 18 u.p.e.a. Skarżący zaznaczył, że prowadzenie postępowania egzekucyjnego przeciwko osobie, która nie jest stroną postępowania, jest niedopuszczalne i skutkuje umorzeniem postępowania egzekucyjnego na podstawie art. 59 § 1 u.p.e.a. W.P. wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i uchylenie postanowień obu instancji. Wystąpił też o zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 193 P.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Nie relacjonuje się w nim ustaleń faktycznych oraz argumentacji prawnej przedstawionych przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania (art. 183 § 1 P.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania sądowego (art. 183 § 2 P.p.s.a.), dlatego należy ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów skargi kasacyjnej. Zarzut skargi kasacyjnej W.P. został ujęty jako naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 28a u.p.e.a., art. 30 § 4 K.p.a. oraz art. 18 u.p.e.a. Skarżący wywodzi, że prowadzenie postępowania egzekucyjnego przeciwko osobie, która nie jest stroną postępowania, jest niedopuszczalne i powinno skutkować umorzeniem postępowania egzekucyjnego na podstawie art. 59 § 1 u.p.e.a. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej W.P. łączy tę tezę z twierdzeniem, że postępowanie egzekucyjne zostało skierowane do osoby niewłaściwej, nieposiadającej tytułu prawnego do dysponowania nieruchomością, której dotyczy obowiązek. Skarżący akcentuje także, że w sprawie zachodzi przeszkoda prawna uniemożliwiająca wykonanie obowiązku określonego w tytule wykonawczym zgodnie z decyzją z dnia 9 grudnia 2019 r. Wreszcie podnosi, że po zbyciu przez niego udziału [...] w prawie własności nieruchomości obowiązek przeszedł na następcę prawnego, co jego zdaniem wymagało zastosowania art. 28a u.p.e.a., przy odpowiednim uwzględnieniu art. 30 § 4 K.p.a. na podstawie art. 18 u.p.e.a. Zarzut ten nie jest usprawiedliwiony już z tego względu, że pomija przedmiot i granice sprawy rozpoznawanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny. Kontrola Sądu pierwszej instancji dotyczyła postanowienia Wojewódzkiego Inspektora z dnia 12 kwietnia 2024 r. utrzymującego w mocy postanowienie organu pierwszej instancji z dnia 22 lutego 2024 r. wydane w przedmiocie zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej. W toku tego postępowania W.P. zgłosił jedno tylko zastrzeżenie, oparte na art. 33 § 2 pkt 2 lit. a u.p.e.a., czyli na twierdzeniu o określeniu obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z decyzji będącej podstawą egzekucji. Wojewódzki Sąd Administracyjny trafnie przypomniał, że zarzut w sprawie egzekucji administracyjnej stanowi podstawowy środek ochrony zobowiązanego, ale jego podstawy zostały enumeratywnie wskazane w art. 33 § 2 u.p.e.a., a sam zarzut, stosownie do art. 33 § 4 u.p.e.a., wyznacza istotę i zakres żądania. W konsekwencji Sąd pierwszej instancji prawidłowo przyjął, że przedmiotem oceny pozostaje wyłącznie prawidłowość rozstrzygnięć organów w odniesieniu do zarzutu tylko na jednej zgłoszonej podstawie (art. 33 § 2 pkt 2 lit. a u.p.e.a.), a więc w zakresie zgodności tytułu wykonawczego z obowiązkiem wynikającym z decyzji stanowiącej podstawę egzekucji. Skarga kasacyjna nie przedstawia argumentacji, która podważałaby to stanowisko, ani nie wykazuje, aby Wojewódzki Sąd Administracyjny wadliwie określił granice kontroli legalności w tej sprawie. W tym kontekście nie jest usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. W tej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny oceniał legalność rozstrzygnięcia organów w zakresie art. 33 § 2 pkt 2 lit. a u.p.e.a. i zasadnie uznał, że zarzut zgłoszony przez skarżącego był oczywiście bezzasadny. Sąd pierwszej instancji trafnie wskazał, że przesłanka ta dotyczy błędu co do przedmiotu postępowania egzekucyjnego, polegającego na przymusowym wykonaniu obowiązku innej treści niż obowiązek określony w decyzji stanowiącej podstawę egzekucji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zasadnie przyjął, że taka sytuacja w sprawie nie zachodzi, skoro tytuł wykonawczy z dnia 18 stycznia 2024 r. obejmował obowiązek nałożony decyzją z dnia 9 grudnia 2019 r. W szczególności Sąd podkreślił, że w części B pkt 2, 3 i 4 tytułu wykonawczego wskazano "orzeczenie: decyzja", datę wydania orzeczenia: dnia 9 grudnia 2019 r. oraz numer: ZOA-V.7721.47.2019. Wojewódzki Sąd Administracyjny trafnie uznał, że takie oznaczenie jest prawidłowe, bo pozwala bez wątpliwości zidentyfikować decyzję stanowiącą podstawę egzekucji, a brak wskazania wprost nazwy organu nie ma w tych okolicznościach znaczenia i nie wpływa na prawidłowość tytułu wykonawczego. Skarga kasacyjna nie wykazuje, aby ocena ta naruszała prawo, ani nie wskazuje, na czym miałby polegać procesowy charakter uchybienia organów w tej części, który mógłby uzasadniać uchylenie zaskarżonego wyroku w trybie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. W dalszej części uzasadnienia skargi kasacyjnej W.P. rozwija argumentację, która w istocie stanowi polemikę z decyzją z dnia 9 grudnia 2019 r. i z jej merytorycznymi podstawami. Skarżący podnosi między innymi kwestie niewykonalności obowiązku, prawidłowości ustalenia adresata nakazu, a także odwołuje się do okoliczności dotyczących wcześniejszego toku postępowania administracyjnego oraz do rozważań o zasadzie dwuinstancyjności. Argumenty te nie mogły jednak odnieść zamierzonego skutku w sprawie dotyczącej postanowienia w przedmiocie zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej. Jak trafnie wskazał Sąd pierwszej instancji, środki prawne przewidziane w postępowaniu egzekucyjnym, w tym zarzut, służą zapewnieniu prawidłowego przebiegu egzekucji i nie mogą prowadzić do podważenia istoty sprawy rozstrzygniętej decyzją ostateczną. Wojewódzki Sąd Administracyjny zasadnie podkreślił też, że organ egzekucyjny nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym, niezależnie od tego, czy jest jednocześnie wierzycielem, co wynika z art. 29 § 1 u.p.e.a. W tym stanie rzeczy polemika skarżącego z rozstrzygnięciem stanowiącym podstawę egzekucji nie mogła stanowić skutecznej podstawy do uwzględnienia skargi kasacyjnej w niniejszej sprawie. Nie usprawiedliwia skargi kasacyjnej także odwołanie się do występującej, zdaniem skarżącego, niewykonalności decyzji jako przeszkody prowadzenia egzekucji. Wojewódzki Sąd Administracyjny wprost wyjaśnił, że niewykonalność decyzji nie może stanowić przedmiotu zarzutu, ponieważ nie została wymieniona w zamkniętym katalogu podstaw zarzutów określonym w art. 33 § 2 u.p.e.a. Sąd pierwszej instancji wskazał przy tym, że art. 33 u.p.e.a. został zmieniony ustawą z dnia 11 września 2019 r., a z dniem 30 lipca 2020 r. z katalogu zarzutów wyeliminowano niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym. W sytuacji, gdy W.P. w postępowaniu egzekucyjnym powołał wyłącznie podstawę z art. 33 § 2 pkt 2 lit. a u.p.e.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny nie miał podstaw do prowadzenia rozważań wykraczających poza zakres tego zarzutu, a tym bardziej do czynienia z niewykonalności decyzji samodzielnej przesłanki uchylenia zaskarżonego postanowienia. Skarga kasacyjna nie wykazuje, aby takie stanowisko Sądu pierwszej instancji naruszało prawo. W tej sprawie nie jest również usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 28a u.p.e.a. Skarżący wiąże go z okolicznością, że zbył udział [...] w prawie własności nieruchomości, a zatem utracił zdolność realizacji obowiązku objętego egzekucją. W.P. powołuje się przy tym na akt notarialny z dnia 25 listopada 2024 r., rep. A nr [...], którego odpis został dołączony do skargi kasacyjnej. Okoliczność ta nie mogła jednak podważyć legalności postanowienia Wojewódzkiego Inspektora z dnia 12 kwietnia 2024 r. ani zasadności wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 3 października 2024 r. Zbycie udziału nastąpiło dopiero w dniu 25 listopada 2024 r., a więc po dacie wydania zaskarżonego postanowienia, a nawet po dacie wydania zaskarżonego obecnie wyroku. Nie można więc skutecznie powoływać się na to zdarzenie następcze w celu podważenia rozstrzygnięć dotyczących prowadzenia egzekucji, które zapadły wcześniej. Niezależnie od tej zasadniczej okoliczności, sam art. 28a u.p.e.a. nie uzasadnia wniosków wyprowadzanych przez skarżącego, zwłaszcza dotyczących potrzeby umorzenia postępowania egzekucyjnego na podstawie art. 59 § 1 pkt 1 u.p.e.a. Art. 28a u.p.e.a. stanowi, że w przypadku przejścia obowiązku objętego tytułem wykonawczym na następcę prawnego zobowiązanego postępowanie egzekucyjne jest kontynuowane, a dokonane czynności egzekucyjne pozostają w mocy. Ustawodawca wskazuje jednocześnie, że zastosowanie dalszych środków egzekucyjnych może nastąpić po wystawieniu przez wierzyciela nowego tytułu wykonawczego i skierowaniu go do organu egzekucyjnego wraz z urzędowym dokumentem wykazującym przejście dochodzonego obowiązku na następcę prawnego. Wynika z tego, że art. 28a u.p.e.a. może mieć znaczenie dla dalszego prowadzenia egzekucji po przejściu obowiązku, ale nie daje podstaw do kwestionowania z mocą wsteczną czynności egzekucyjnych i rozstrzygnięć wydanych w czasie, gdy egzekucja dotyczyła adresata decyzji i tytułu wykonawczego. Można więc podsumować, że w okolicznościach niniejszej sprawy, która dotyczy – jak podkreślono wyżej – zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej z art. 33 § 2 pkt 2 lit. a u.p.e.a., i to wniesionego oraz rozpatrzonego przed zbyciem przez skarżącego udziału w prawie własności nieruchomości, powoływanie się na art. 59 § 1 u.p.e.a., jawi się jako nieadekwatne do przedmiotu postępowania i niezasadne. W świetle powyższego nie jest także usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 18 u.p.e.a. w zw. z art. 30 § 4 K.p.a. Art. 18 u.p.e.a. przewiduje odpowiednie stosowanie przepisów K.p.a. w postępowaniu egzekucyjnym, ale wyłącznie wówczas, gdy przepisy u.p.e.a. nie stanowią inaczej. W zakresie przejścia obowiązku objętego tytułem wykonawczym ustawodawca ustanowił jednak regulację szczególną w art. 28a u.p.e.a. To ona wyznacza sposób postępowania w razie następstwa prawnego w toku egzekucji. W tej sytuacji art. 30 § 4 K.p.a., odnoszący się do następstwa prawnego w postępowaniu administracyjnym w sprawach dotyczących praw zbywalnych lub dziedzicznych, nie stanowi właściwego punktu odniesienia dla oceny legalności zaskarżonego postanowienia dotyczącego zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej. Skarga kasacyjna nie wykazuje więc, aby Wojewódzki Sąd Administracyjny miał podstawy do stwierdzenia naruszenia art. 30 § 4 K.p.a. w tej sprawie, ani aby pominięcie tej regulacji mogło prowadzić do uchylenia wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, oceniając zarzuty skargi kasacyjnej jako nieusprawiedliwione, orzekł o jej oddaleniu na podstawie art. 184 P.p.s.a. Wyrok wydano na posiedzeniu niejawnym w trybie art. 182 § 2 P.p.s.a.