II OSK 158/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędzia del. WSA Marta Laskowska-Pietrzak Protokolant starszy inspektor sądowy Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 28 października 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 października 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 440/14 w sprawie ze skargi M. P. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] stycznia 2014 r. znak: [...] w przedmiocie nakazu wykonania robót budowlanych oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 15 października 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 440/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M. P. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] stycznia 2014 r., znak: [...], w przedmiocie nakazu wykonania robót budowlanych. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. Decyzją z dnia [...] października 2013 r., znak: [...], Pomorski Wojewódzki Konserwator Zabytków, zwany dalej "WKZ", nakazał M. P., właścicielce pałacu w K., gm. C., wpisanego do rejestru zabytków decyzją z dnia [...] grudnia 1996 r., nr [...], pod nr rej. zabytków woj. pomorskiego: [...], wykonanie robót budowlanych w pałacu w K. w następującym zakresie: I. ustabilizowanie i remont konstrukcji nośnej przez: 1. remont ścian piwnic – uzupełnienie ubytków cegieł w ścianach nośnych i działowych, 2. remont stropów drewnianych z wymianą belek stropowych całkowicie zużytych technicznie, 3. uzupełnienie deskowania i uszczelnienie pokrycia dachu na metalowej konstrukcji dachu, 4. wykonania nowej konstrukcji więźby dachowej, pokrycia dachu w pozostałych częściach pałacu, 5. założenie rynien i rur spustowych na całym obiekcie, 6. remont ścian nośnych i działowych (miejscowe przemurowania, wysuszenie, odgrzybianie, uzupełnienie braków cegieł i spoin); II. uszczelnienie otworów okiennych poprzez wstawienie szyb w stolarce lub poprzez zabicie otworów płytami pilśniowymi, deskami); III. wykonanie drzwi do piwnic; IV. wykonanie szczegółowej inwentaryzacji detalu architektonicznego elewacji (opaski okienne, boniowania, fryzy, gzymsy itp.) i dekoracji ścian klatki schodowej (detal na lewej ścianie od wejścia: półkolumny, głowice, łuki itp.) w skali 1:1. Organ wyznaczył termin realizacji prac do 31 maja 2014 r. Wskazał, że wykonanie prac budowlanych określonych w niniejszej decyzji nie zwalnia od obowiązku uzyskania pozwolenia na ww. prace, a także pozwolenia wymaganego przez przepisy ustawy – Prawo budowlane lub inne przepisy szczegółowe. Odwołanie od ww. decyzji wniosła M. P.. Zaskarżoną decyzją Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego: - uchylił zaskarżoną decyzję w części punktu IV, tj. zobowiązania do wykonania szczegółowej inwentaryzacji detalu architektonicznego elewacji i dekoracji ścian klatki schodowej, w skali 1:1 oraz w tym zakresie umorzył postępowanie organu pierwszej instancji; - uchylił zaskarżoną decyzję w części wyznaczonego terminu wykonania prac; - wyznaczył termin wykonania prac do dnia 31 grudnia 2014 r.; - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję w pozostałej części. W uzasadnieniu wskazał, że podczas kontroli nieruchomości w dniu 23 października 2013 r. stwierdzono zły stan techniczny budynku. W szczególności wskazano na nieszczelne pokrycie dachu, bardzo silne skorodowanie belek stropowych, obsunięcie pojedynczych belek, zły stan elewacji zabytku, stolarki okiennej oraz brak rynien i rur spustowych. Dlatego organ I instancji zastosował art. 49 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568 ze zm.) celem ochrony zabytku przez wskazanie, które prace są niezbędne w celu tymczasowego jego zabezpieczenia przed dalszym niszczeniem. W tym zakresie brak było podstaw do nakładania obowiązku przedstawienia inwentaryzacji. Ponadto dla wyniku sprawy nie mają znaczenia argumenty dotyczące planów rozbiórkowych, jak i brak funduszy na przeprowadzenie nakazanych prac. Dysponenci zabytków mogą jednak ubiegać się o dotacje na sfinansowanie kosztów powyższych prac i robót, udzielane przez organy państwowe: Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego oraz wojewódzkich konserwatorów zabytków, jak i organy stanowiące gmin i powiatów. Jednocześnie zauważył, że określenie terminu zakończenia robót ustawodawca pozostawił organowi, jednak powinien on zostać ustalony w taki sposób, aby wykonanie obowiązku było w tym terminie realne, biorąc pod uwagę, że konieczne jest także uzyskanie pozwolenia konserwatorskiego oraz pozwolenia na budowę. Określił zatem nowy termin wykonania nakazanych prac na 31 maja 2014 r. Powyższą decyzję zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie M. P. w zakresie określenia terminu wykonania nakazanych prac oraz utrzymania w mocy decyzji organu I instancji. W tym zakresie wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji od I do III punktów. Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił naruszenie art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., art. 107 § 1 i 3 K.p.a. oraz art. 5 pkt 3 i 4 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. W odpowiedzi na skargę Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 15 października 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 440/14, oddalając skargę wskazał na treść art. 6 ust. 1, art. 5 pkt 2-4, art. 4, art. 38 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Wynika z nich, że obowiązek ochrony zabytków spoczywa nie tylko na właścicielu zabytku nieruchomego, ale również na organach administracji publicznej, w tym organach nadzoru konserwatorskiego. Ponadto w trakcie postępowania wyjaśniającego ustalono zły stan zabytku, co stanowiło podstawę do wydania decyzji uznaniowej na podstawie art. 49 ust. 1 ww. ustawy, celem powstrzymania dalszej destrukcji zabytku. Nie ulega wątpliwości, że nałożenie obowiązków wskazanych w decyzji jest niezbędne, ze względu na zagrożenie zniszczeniem zabytku, co jest zgodne z dyspozycją ww. przepisu. Obowiązki określone zostały w sposób na tyle jednoznaczny i wyczerpujący, że nie istnieją wątpliwości interpretacyjne co do ich treści, a zatem istnieje także możliwość ich egzekwowania. Odnośnie stanowiska skarżącej wynikającej z przedstawionej opinii, że pałac nadaje się do częściowej rozbiórki, Sąd wskazał, że organom była znana treść tej opinii. Jednak skarżąca pominęła to, że pałac jest zabytkiem, co oznacza, że argumentacja jakoby utracił walory zabytkowe mogłaby mieć znaczenie w sprawie o skreślenie zabytku z rejestru. Zgodnie z art. 4 ww. ustawy organy ochrony zabytków zobligowane są do działań mających na celu ochronę zabytku; natomiast właściciele zabytków nie podejmując z własnej inicjatywy rozłożonych w czasie działań przez prowadzenie prac i robót oraz zabezpieczenie budowli zabytku w jak najlepszym stanie muszą liczyć się z reakcją służb konserwatorskich. Właściciel obiektu zabytkowego nie może uchylać się od powyższych obowiązków. Sąd zwrócił także uwagę, że skarżąca kupując pałac w K. zdawała sobie sprawę, że jest on wpisany do rejestru zabytków i wymagać będzie znacznych nakładów na jego renowację. Oceniając zaskarżoną decyzję w świetle materiału dowodowego zgromadzonego w niniejszej sprawie, po rozważeniu podniesionych przez stronę skarżącą zarzutów, Sąd uznał, że nie dają one podstaw do postawienia organowi orzekającemu naruszenia art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 oraz art. 107 § 1 i 3 K.p.a. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłankach z art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożyła M. P., wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Ponadto wniesiono o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono (na zasadzie art. 174 ust. 2 p.p.s.a.) naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 ust. 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647), zwanej dalej "p.u.s.a.", przez nieuwzględnienie skargi pomimo naruszenia przez organ w toku postępowania administracyjnego przepisów: - art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 1 i 3 K.p.a. (w tym zakresie na zasadzie art. 145 § 1 ust. 1 lit. c p.p.s.a. zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a.); uwzględnienie skargi skutkowałoby odmiennym wynikiem sprawy; - prawa materialnego, w szczególności art. 5 pkt 3 i 4 oraz art. 49 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami przez ich błędną wykładnię skutkującą uznaniem, że obciążający właściciela zabytku obowiązek zabezpieczenia i utrzymania zabytku oraz jego otoczenia w jak najlepszym stanie ma charakter absolutny – dotyczy również sytuacji, w której z uwagi na bardzo zły stan techniczny budynku stanowiącego własność skarżącej, nie istnieje jakakolwiek faktyczna możliwość przeprowadzenia prac konserwatorskich ani robót budowlanych, za wyjątkiem rozbiórki budynku; uwzględnienie skargi skutkowałoby odmiennym wynikiem sprawy. Ponadto zarzucono (na zasadzie art. 174 ust. 1 p.p.s.a.) naruszenie prawa materialnego, tj. - art. 49 ust. 1 ww. ustawy przez bezpodstawne przyjęcie wynikające z błędnej wykładni, że przepis ten nakazuje wydanie decyzji obligującej do przeprowadzenia prac konserwatorskich lub robót budowlanych przy zabytku również w sytuacji, gdy ich wykonanie jest faktycznie niemożliwe; uwzględnienie skargi skutkowałoby odmiennym wynikiem sprawy; - art. 5 pkt 3 i 4 ww. ustawy przez ich błędną wykładnię skutkującą uznaniem, że obciążający właściciela zabytku obowiązek zabezpieczenia i utrzymania zabytku oraz jego otoczenia w jak najlepszym stanie ma charakter absolutny – dotyczy również sytuacji, w której z uwagi na bardzo zły stan techniczny budynku stanowiącego własność skarżącej – nie istnieje jakakolwiek faktyczna możliwość przeprowadzenia prac konserwatorskich ani robót budowlanych, za wyjątkiem rozbiórki budynku; uwzględnienie skargi skutkowałoby odmiennym wynikiem sprawy. Postanowieniem z dnia 10 lutego 2015 r. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego i materialnego. W pierwszej kolejności celem uporządkowania wywodu prawnego wskazania wymaga, że przywołane w skardze kasacyjnej jednostki redakcyjne przepisów stanowiących podstawę sformułowanych zarzutów skargi kasacyjnej nie dzielą się na ustępy, lecz na punkty. W tym zakresie p.p.s.a. zawiera art. 174 pkt 1 i 2. Także art. 145 § 1 p.p.s.a. nie dzieli się na ustępy lecz na punkty i litery. Ponadto w świetle art. 174 p.p.s.a. nie jest dopuszczalne zwalczanie naruszenia prawa procesowego za pomocą zarzutu naruszenia prawa materialnego. Tego rodzaju zarzuty jako błędnie sformułowane, bo nie spełniające wymogów z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., nie zawierają usprawiedliwionych podstaw. Dlatego zarzut skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w zakresie wskazywanego w nim naruszenia prawa materialnego, a mianowicie art. 5 pkt 3 i 4 oraz art. 49 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami jako błędnie sformułowany nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Nie znajduje także usprawiedliwionych podstaw zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia prawa procesowego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 1 i 3 K.p.a. Skoro Sąd I instancji, rozpoznając skargę, stwierdził, że jest ona niezasadna, to prawidłowo zastosował podstawę prawną wynikającą z art. 151 p.p.s.a. i oddalił skargę. Taka bowiem ocena Sądu determinowała jego rozstrzygnięcie, które w związku z tym, wbrew twierdzeniom strony skarżącej kasacyjnie, nie mogło opierać się na treści art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Sąd nie doszukał się bowiem naruszenia prawa procesowego w zakresie o jakim mowa w skardze kasacyjnej, które uzasadniałoby uznanie złożonej skargi, jako opartej na usprawiedliwionych podstawach. Wbrew stanowisku strony skarżącej kasacyjnie Sąd I instancji wziął pod uwagę stanowisko strony skarżącej, w tym opinię przedsiębiorstwa budowlanego, co do opłacalności przeprowadzenia remontu przedmiotowego zabytku. A więc nie tyle Sąd nie uwzględnił znajdującego się w sprawie materiału dowodowego i niekwestionowanego złego stanu technicznego zabytku, ile ocenił, że podnoszone przez skarżącą okoliczności nie mają znaczenia dla prawidłowości wydanego przez organy ochrony konserwatorskiej nakazu wykonania stosownych robót budowlanych o charakterze zabezpieczającym zabytek przed jego dalszą degradacją. Jeżeli bowiem skarżąca ma określony plan działania w stosunku do przedmiotowego zabytku to zawsze może wystąpić do właściwego organu konserwatorskiego o wydanie w tym przedmiocie stanowiska, jak też wnioskować do takiego organu o wydanie decyzji na wykonanie określonych robót budowlanych, co również stanowiłoby formę realizacji głównej zasady wynikającej z ustawy o ochronie zabytków i opiece na zabytkami – jaką jest ochrona zabytku przez zapewnienie m.in. warunków zabezpieczenia i utrzymania zabytku oraz jego otoczenia w jak najlepszym stanie; a także korzystania z zabytku w sposób zapewniający trwałe zachowanie jego wartości (art. 5 pkt 3 i 4 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami). Taka argumentacja strony skarżącej może być właśnie zaczątkiem współpracy właściciela nieruchomości z organami ochrony konserwatorskiej. Nie może natomiast stanowić podstawy do podważania zasadności ochrony obiektu, który został wpisany do rejestru zabytków i po dziś dzień figuruje w takim rejestrze jako zabytek. Z artykułu 49 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami wyraźnie wynika, że kwestie ekonomiczno-techniczne nie mają w sprawie znaczenia, gdyż celem tego przepisu jest uchronienie zabytku przed jego całkowitą degradacją. Owa degradacja w tej sprawie nie jest kwestionowana przez skarżącą, która wręcz potwierdza zły stan zabytku właśnie przez nieopłacalność wykonywania jakichkolwiek prac zabezpieczających, czy też doraźnie remontowych. Wskazuje wręcz na potrzebę gruntownej odbudowy zabytku. Ponadto z podnoszonego w trakcie postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego stanowiska skarżącej wynika, że miała ona świadomość, że nabywa obiekt wpisany do rejestru zabytków i że będą na niej spoczywać obowiązki przewidziane przepisami ustawy o ochronie zabytków w szczególności utrzymanie go w stanie umożliwiającym zachowanie walorów zabytkowych i zapobieganiu jego dalszemu niszczeniu. Właśnie te kwestie są przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, które związane było z działaniami samej skarżącej, która podjęła próbę remontu zabytku, co w jej ocenie okazało się nieopłacalne. Takie jednak działania jakich domaga się skarżąca wymagają skoordynowania z organami ochrony zabytków i uzyskania w tym zakresie stosownych zgód na wykonanie określonych robót budowlanych, co dodatkowo wymaga uzyskania i tak pozwolenia na budowę właściwego organu architektoniczno-budowlanego. Oczywiście nie ulega wątpliwości, że nakazane prace przy zabytku stanowią znaczne obciążenie finansowe dla właściciela, jednakże argumenty natury ekonomicznej, a nie prawnej nie mogą być przesłanką do rezygnacji z działań dążących do zachowania substancji i wartości zabytkowej przedmiotowego budynku, w momencie ich realnego zagrożenia postępującą degradacją. Zwłaszcza, że przedmiotowy budynek nie utracił jeszcze swoich wartości zabytkowych i historycznych, czego potwierdzeniem jest pozostający w rejestrze zabytków stosowny wpis. Ponadto skarżąca wskazuje, że niemożliwe jest faktycznie wykonanie nałożonych na nią robót zabezpieczających zabytek. Jednak nie wykazała, że nie jest możliwe wykonanie tych obowiązków. W trakcie postępowania wskazywała tylko na aspekty ekonomiczno-gospodarcze, które nie mieszczą się pośród przesłanek warunkujących stosowanie art. 49 ust. 1 ww. ustawy, o czym już wyżej była mowa. Ponadto Sąd I instancji nie ocenił jakoby obowiązki wynikające z ustawy miały charakter absolutny. Istotą przeprowadzonej przez Sądu I instancji kontroli zaskarżonej decyzji było dokonanie oceny czy w sprawie wystąpiły przesłanki do zastosowania art. 49 ust. 1 celem zabezpieczenia realizacji wynikających z art. 5 obowiązków ciążących na właścicielu zabytku. W tym zakresie Sąd I instancji wyraźnie wskazał, że decyzja podejmowana na podstawie art. 49 ust. 1 ww. ustawy ma charakter uznaniowy, tzn. należy do sfery uznania administracyjnego. W tym miejscu wyjaśnienia wymaga, że sądowa kontrola takiej decyzji jest ograniczona do zbadania, czy nie nosi ona cech dowolności, a nie zajmuje się celowością bądź też słusznością takiego rozstrzygnięcia. W tym właśnie zakresie Sąd I instancji ocenił, że materiał dowodowy zgromadzony w aktach administracyjnych w pełni potwierdza potrzebę wykonania prac wymienionych w treści kwestionowanej decyzji. Zły stan budynku został ujawniony podczas oględzin dokonanych w dniu 23 października 2013 r., z których został sporządzony protokół oraz dokumentacja fotograficzna (na płycie CD). Stwierdzono wówczas nieszczelne pokrycie dachu, bardzo silne skorodowanie belek stropowych, obsunięcie pojedynczych belek, zły stan elewacji zabytku, a także zły stan ścian wewnętrznych, stolarki okiennej, brak rynien, rur spustowych, większości stolarki drzwiowej. Tych ustaleń nie kwestionowała skarżąca. Dlatego Sąd I instancji zasadnie stwierdził, że nałożenie obowiązków wskazanych w decyzji jest niezbędne, ze względu na zagrożenie zniszczeniem zabytku, co jest zgodne z dyspozycją art. 49 ust. 1 ww. ustawy. Zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 49 ust. 1 i art. 5 pkt 3 i 4 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami nie zawierają usprawiedliwionych podsaw. Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.