II OSK 1577/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Stankowski (sprawozdawca) Sędziowie: Sędzia NSA Robert Sawuła Sędzia del. WSA Anna Klotz po rozpoznaniu w dniu 28 maja 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej G. Spółka Komandytowa w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 30 stycznia 2025 r. sygn. akt II SA/Kr 1384/24 w sprawie ze skargi K.K. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 7 sierpnia 2024 r. znak: WI-I.7840.28.16.2023.SM w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę - po wznowieniu postępowania 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od G. S.A. sp. k. w L. na rzecz K.K. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 30 stycznia 2025 r., sygn. akt II SA/Kr 1384/24, w wyniku rozpoznania skargi K.K. na decyzję Wojewody Małopolskiego z 7 sierpnia 2024 r., znak: WI-I.7840.28.16.2023.SM w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzająca ją decyzję Starosty Limanowskiego z 15 października 2018 r., nr BA.OZ.6740.1.29.2017. Powyższą decyzją Starosta Limanowski odmówił uchylenia własnej decyzji ostatecznej z 16 lipca 2018 r., nr 192/2018 zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę obejmującego przebudowę i rozbudowę istniejącego pawilonu stacji paliw płynnych z budową garażu podziemnego otwartego wraz z infrastrukturą. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła G. S.A. sp. k. w L., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając: 1. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r., poz. 2351 ze zm.), dalej "p.b." w zw. z art. 3 pkt 20 p.b. przez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na dowolnym uznaniu, że "ograniczenie w zabudowie/zagospodarowaniu trzeba rozumieć w ten sposób, że dokonując zabudowy działki sąsiedniej właściciel tej działki musi liczyć się z zabudową na działce inwestowanej, tj. uwzględniać tę zabudowę przy zagospodarowaniu/zabudowie własnej działki (...) przy zagospodarowaniu działki skarżącego konieczne będzie uwzględnienie projektowanej zabudowy" co w konsekwencji doprowadziło do nieuprawnionego uznania, że "skarżącemu K.K. w przedmiotowym postępowaniu przysługiwał przymiot strony", podczas gdy brzmienie powołanych przepisów prawa materialnego nie daje podstaw do dokonywania wykładni pojęcia ograniczenia w zabudowie/zagospodarowaniu nieruchomości w oparciu o subiektywne i ocenne kryterium odczuć właściciela nieruchomości co do "liczenia się" z zabudową na działce inwestowanej i "uwzględniania jej", które to kryterium miałoby kolejno decydować o przymiocie strony w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę, zwłaszcza że w okolicznościach niniejszej sprawy Wojewoda Małopolski dokonując analizy odległości wynikających z przepisów stwierdził, iż inwestycja w żaden sposób nie ograniczy możliwości zabudowania działek sąsiednich co winno skutkować brakiem przymiotu strony K.K. w postępowaniu o pozwolenie na budowę; 2. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, tj. art. 141 § 4 oraz art. 145 § 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", przez błędne zastosowanie, tj. uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji organu I instancji w związku z nieprawidłową wykładnią art. 28 ust. 2 p.b. w zw. z art. 3 pkt 20 p.b. prowadzącą do przyjęcia przez Sąd pierwszej instancji, iż organ odwoławczy "błędnie odmówił uchylenia ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, błędnie uznając, że nie została spełniona przesłanka wznowienia postępowania, o której stanowi art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a." co Sąd pierwszej instancji przyjął bez jednoznacznego wskazania podstawy faktycznej i prawnej rozstrzygnięcia. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że po uchyleniu decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Wojewodę Małopolskiego, organ uzupełnił materiał dowodowy i ustalił, iż wszelkie odległości jakie wynikają z warunków technicznych ustalonych w Rozporządzeniu Ministra Gospodarki z dnia 21 listopada 2005 roku w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać bazy i stacje transportu ropy naftowej i produktów naftowych i ich usytuowanie zostały zachowane, a budynek w żaden sposób nie ogranicza nieruchomości sąsiednich. Podkreślono, że inwestycja skarżącej kasacyjnie została wykonana zgodnie z obowiązującymi przepisami i nie zachodzą podstawy do uznania, aby miała w jakikolwiek sposób ograniczać możliwości zabudowy czy zagospodarowania działki należącej do K.K.. Skarżąca kasacyjnie wskazała, że legitymacja procesowa strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę powiązana została nie z jakimikolwiek ograniczeniami, jakie mogą powstać w zagospodarowaniu terenu w związku z powstaniem obiektu objętego wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę, ale z takimi ograniczeniami, których źródłem jest przepis prawa powszechnie obowiązującego. Wskazano, że sam tytuł prawny do nieruchomości sąsiadującej z terenem inwestycji nie oznacza jeszcze, że właściciel, użytkownik wieczysty lub zarządca takiej nieruchomości, jest stroną postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. K.K. w żaden sposób nie został ograniczony w realizacji prawa do swojej nieruchomości i może zrealizować budowę budynku nawet w granicy swojej nieruchomości. Ponadto nieruchomość skarżącej kasacyjnie, na której znajdują się nieruchomości budynkowe nie graniczy bezpośrednio z nieruchomością K.K.. W odpowiedzi na skargę kasacyjną K.K. wskazał, że fakt iż jego działka nie przylega bezpośrednio do działki, na której powstała stacja paliw nie ma znaczenia, ponieważ żaden przepis nie ograniczał w momencie wydania pozwolenia na budowę kręgu stron postępowania jedynie do właścicieli nieruchomości bezpośrednio sąsiadujących. Ponadto w skardze wskazano konkretne przepisy i ograniczenia w gospodarowaniu nieruchomością skarżącego, zatem podniesione w skardze kasacyjnej argumenty dotyczące subiektywnego odczucia skarżącego odnośnie oddziaływania stacji paliw są nietrafione. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności postępowania toczącego się przed sądem pierwszej instancji. Stosownie do art. 193 zd. 2 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej formułowanej przez stronę skarżącą, organy administracji publicznej oraz Sąd pierwszej instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny został przedstawiony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Na wstępie podzielić należy stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, że w niniejszej sprawie był on zobowiązany do uwzględnienia faktu, że przedmiotowa sprawa była już przedmiotem oceny sądów administracyjnych. Wyrokiem z 9 kwietnia 2020 r., sygn. akt II SA/Kr 42/20 WSA w Krakowie uchylił decyzję Wojewody Małopolskiego z 23 października 2019 r., znak WI-I.7840.28.42.2018.BB oraz poprzedzająca ją decyzję Starosty Limanowskiego z 15 października 2018 r., nr BA.OZ.6740.1.29.2017 w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Następnie, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 5 października 2023 r., sygn. akt II OSK 8/21 oddalił skargę kasacyjną od ww. orzeczenia podzielając stanowisko w nim zawarte i wskazując na konieczność ustalenia czy sporna inwestycja nie uniemożliwi w przyszłości zagospodarowania (zabudowy) działki skarżącego. Zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność były przedmiotem zaskarżenia. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko WSA w Krakowie, że ponowie rozpoznając sprawę – w warunkach związania oceną prawną – organ analizując odległość spornej inwestycji od nieruchomości K.K. wyciągnął nieprawidłowy wniosek, że skoro zachowane zostały odległości, o których mowa w art. 98 § 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 21 listopada 2005 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać bazy i stacje transportu ropy naftowej i produktów naftowych i ich usytuowanie (Dz. U. 2014 r., poz. 1853), dalej: "rozporządzenie z 21 listopada 2005 r.", to nieruchomość skarżącego nie znajduje się w obszarze oddziaływania projektowanej inwestycji, a co za tym idzie, skarżącemu nie przysługiwał przymiot strony w tym postępowaniu. W niniejszej sprawie kluczowa jest odpowiedź na pytanie kiedy jednostka ma prawo żądać ochrony prawnej w sprawie dotyczącej udzielenia pozwolenia na budowę oraz kiedy ma prawo korzystać z tej ochrony, która realizowana jest na drodze przyznania uprawnień strony postępowania. W odniesieniu do powyższego wyjaśnić należy, że ustalenie stron w postępowaniu o pozwolenie na budowę zawiera element potencjalności. Stroną tego postępowania powinny być zatem nie tylko osoby, których prawa zostają naruszone określonym rozwiązaniem projektowym, ale też takie, na których nieruchomości obiekt projektowany może oddziaływać, nawet jeśli z projektu budowlanego wynika, że spełniono wszystkie wymagania wynikające z przepisów ustawy Prawo budowlane i przepisów odrębnych. Interpretacja taka umożliwia obronę interesów właścicieli tych nieruchomości, którzy winni mieć prawo do wzięcia udziału w postępowaniu i zakwestionowania przedstawionych przez inwestora okoliczności faktycznych odnośnie zakresu wpływu inwestycji na ich nieruchomość. Mając na uwadze charakter inwestycji objętej pozwoleniem na budowę (przebudowa i rozbudowa stacji benzynowej) Sąd pierwszej instancji prawidłowo ocenił na podstawie art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 p.b. (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, tj. sprzed nowelizacji wprowadzonej ustawą o zmianie ustawy prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw z dnia 13 lutego 2020 roku [Dz.U. z 2020 r., poz. 471]) obszar oddziaływania inwestycji dla przyszłego zagospodarowania jego nieruchomości. Inwestycja powoduje bowiem, że zagospodarowanie działki skarżącego będzie podlegała już innym uwarunkowaniom niż uprzednio, a tym samym wpływa w sposób potencjalny na jej przyszłe zagospodarowanie. Nie sposób bowiem przyjąć, że zachowanie przez daną inwestycję odległości przyjętych w przepisach określających warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać bazy i stacje paliw płynnych, rurociągi przesyłowe dalekosiężne służące do transportu ropy naftowej i produktów naftowych i ich usytuowanie, przesądza o tym, że nieruchomości sąsiadujące nie znajdują się w obszarze jej oddziaływania. Należy mieć bowiem na względzie, że w definicji "obszaru oddziaływania obiektu" zawartej w art. 3 pkt 20 p.b. jest mowa o terenie wyznaczonym w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Do przepisów odrębnych, w rozumieniu art. 3 pkt 20 p.b. należą nie tylko przytoczone przez organ ww. przepisy rozporządzenia z 21 listopada 2005 r. Takimi przepisami odrębnymi mogą być, np. także przepisy ustawy o ochronie przyrody, ustawy o drogach publicznych, czy też rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów. W sytuacji, gdy wynikają z nich ograniczenia w zagospodarowaniu (w zabudowie) sąsiednich nieruchomości, należy przyjąć, że dana nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania planowanego obiektu budowlanego. Nie budzi przy tym wątpliwości Sądu, iż obszar ten nie musi obejmować jedynie działek bezpośrednio graniczących z nieruchomością, na której planowana jest inwestycja. W konsekwencji, nie sposób przyjąć, że w sytuacji gdy inwestycja zgodna jest z przepisami techniczno-budowlanymi, to nie oddziałuje na okoliczne nieruchomości, a tym samym, że właścicielom tych nieruchomości nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę. Zatem nieruchomość skarżącego z zasady znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu w rozumieniu ustawowej definicji z art. 3 pkt 20 p.b. (w brzmieniu mającym zastosowanie w niniejszej sprawie), gdyż sposób jej zagospodarowania jest uzależniony od inwestycji. Powyższe prowadzi do wniosku, że zarzut naruszenia art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 p.b. jest bezzasadny. K.K. przysługiwał zatem status strony postępowania i to bez względu na to czy przepisy rozporządzenia z 21 listopada 2005 r. zostały zachowane czy też nie. Zachowanie przyjętych w przepisach odległości dla danego rodzaju obiektów nie przesądza – o tym, że oddziaływanie tych obiektów nie wykracza poza obszar nieruchomości inwestora, a więc że nieruchomości sąsiadujące nie znajdują się w obszarze jej oddziaływania (por. wyrok NSA z dnia 23 czerwca 2016 r. sygn. II OSK 2619/14, wyrok NSA z dnia 15 stycznia 2015 r. sygn. II OSK 1628/13, wyrok NSA z dnia 06 czerwca 2013 r. sygn. II OSK 332/12 oraz wyro NSA z dnia 26 czerwca 2012 r. sygn. II OSK 1613/11,orzeczenia.nsa.gov.pl). Zwłaszcza gdy tak jak w niniejszej sprawie pozwolenie na budowę dotyczy przebudowy i rozbudowy istniejącego pawilonu stacji paliw płynnych z budową garażu podziemnego otwartego wraz z instalacjami oraz infrastrukturą. Obszar oddziaływania obiektu nie może być tak rozumiany, że w praktyce stanowi barierę nie do przebycia dla większości podmiotów posiadających nieruchomości w otoczeniu projektowanego obiektu budowlanego, a którym odmawia się przymiotu strony tylko z tego powodu, że zgodnie z - założeniami - projektowymi nie będzie potrzeby w przyszłości wprowadzania ograniczeń w zagospodarowaniu terenu na podstawie odrębnych przepisów. To, czy tak będzie w rzeczywistości podmioty, których poszanowanie interesów nakazuje art. 5 ust. 1 pkt 9 p.b., powinny mieć możliwość sprawdzenia tego poprzez udział w postępowaniu w charakterze strony (por. wyrok NSA z dnia 27 września 2017 r. sygn. II OSK 1210/17, wyrok NSA z dnia 05 lutego 2017 r. sygn. II OSK 1414/15 oraz wyrok NSA z dnia 15 lipca 2016 r., II OSK 2759/14, orzeczenia.nsa.gov.pl). Podobnie nie jest usprawiedliwiony zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. polegający na nie wyjaśnieniu podstawy faktycznej i prawnej rozstrzygnięcia wyroku. Art. 141 § 4 p.p.s.a. może być podstawą uwzględnienia skargi kasacyjnej, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny, podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta nie pozwala na kontrolę instancyjną orzeczenia, lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia (por. wyrok NSA z 24 maja 2023 r., III FSK 2252/21 orzeczenia.nsa.gov.pl). Taki przypadek nie występuje w niniejszej sprawie. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika jaki stan faktyczny sprawy sąd pierwszej instancji przyjął dla swej oceny oraz jakie powody zadecydowały, że za prawidłowe sąd ten uznał uchylenie zaskarżonej decyzji i w efekcie zastosował podstawę prawną z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wymogi i standardy, o których stanowi art. 141 § 4 p.p.s.a. Mając zatem na uwadze, że skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.