II OSK 1576/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędzia del. WSA Jan Szuma (spr.) po rozpoznaniu w dniu 9 maja 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 20 marca 2020 r., sygn. akt II SA/Bk 7/20 w sprawie ze skargi M. S. na postanowienie Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku z dnia [...] listopada 2019 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie legalności budynku 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku na rzecz M. S. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z dnia 20 marca 2020 r., sygn. akt II SA/Bk 7/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, po rozpoznaniu skargi M.S., uchylił postanowienie Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku (zwanego dalej "Wojewódzkim Inspektorem") z dnia 13 listopada 2019 r., nr WOP.7722.98.2019.TN oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w Białymstoku (zwanego dalej "Powiatowym Inspektorem") z dnia 27 września 2019 r., nr NB.1.5160.92.2019.MK o odmowie wszczęcia na wniosek M.S. postępowania w sprawie legalności budynku mieszkalnego jednorodzinnego usytuowanego na działce [...] przy ulicy [...] w Białymstoku. Skargę kasacyjną od Powyższego wyroku wniósł Wojewódzki Inspektor zarzucając naruszenie: – art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (na datę zaskarżonego wyroku tekst jednolity Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., dalej "P.p.s.a.") w zw. z art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (na datę zaskarżonego postanowienia tekst jednolity Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 z późn. zm., dalej "K.p.a.") poprzez uwzględnienie skargi w sytuacji, gdy w warunkach prawidłowo ustalonego stanu faktycznego i prawnego organy nadzoru budowlanego dokonały prawidłowej kwalifikacji prawnej wniosku skarżącego z dnia [...] września 2019 r. odmawiając wszczęcia postępowania. Skarżący kasacyjnie organ podkreślił w tym kontekście, że obiekt, którego dotyczyć miało postępowanie, wedle jego ustaleń powstał legalnie; – art. 151 w zw. z art. 174 pkt 2 P.p.s.a. poprzez "brak oddalenie skargi" M.S. w sytuacji, gdy wydanie zaskarżonego postanowienia poprzedziła analiza okoliczności, z których wynika, iż w latach 1953 i 1966 prowadzone były postępowania przed organami udzielającymi pozwolenia na budowę, a to oznacza, że organy te wydając decyzje administracyjne dotyczące inwestycji musiały zbadać legalność obiektu. Wskazując na powyższe Wojewódzki Inspektor wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi M.S., względnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku. Organ zwrócił się także o zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Na skargę kasacyjną odpowiedział M.S. domagając się z kolei jej oddalenia i zasądzenia na jego rzecz kosztów postępowania kasacyjnego. Skarżący wyjaśnił, że w odniesieniu do budynku przy ulicy [...] w Białymstoku toczyły się postępowania, lecz miały one inny przedmiot i nie dotyczyły legalności całego obiektu. Nie zgodził się on także z organem, że Prezydium Rady Narodowej jak i Powiatowy Inspektor zobowiązani byli przed wydaniem decyzji do zbadania z urzędu, czy sporny budynek został zrealizowany legalnie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Na wstępie należy wskazać, że art. 193 zd. drugie P.p.s.a. (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2023 r., poz. 259) wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zd. pierwsze P.p.s.a. Uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W takim uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. W myśl art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpatrywanej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania sądowego, określone w art. 183 § 2 pkt 1-6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej. W tym miejscu należy przypomnieć, że sprawa dotyczy postanowienia Wojewódzkiego Inspektora i poprzedzającego go postanowienia Powiatowego Inspektora, w których organy stanęły na stanowisku, że należy – na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. – odmówić skarżącemu M.S. wszczęcia postępowania dotyczącego legalności budynku przy ul. [...] w Białymstoku, jako że miałoby dojść do prowadzenie kolejnego postępowania w tej samej sprawie, co już rozstrzygnięta decyzją ostateczną. Zdaniem organów skoro w sprawie budynku toczyły się w latach 1953 i 1966 postępowania zezwalające na wykonanie w ścianie budynku otworów okiennych i drzwiowych, a w uzasadnieniu decyzji z dnia 27 maja 2002 r. Powiatowy Inspektor wskazał, że nie stwierdzono samowoli budowlanej, to brak było podstaw do prowadzenia postępowania w sprawie legalności budynku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku nie podzielił stanowiska organów i uznał, że nie zachodziła podstawa z art. 61a § 1 K.p.a. do odmowy wszczęcia postępowania z wniosku M.S. w sprawie legalności obiektu. Zdaniem Sądu pierwszej instancji nie zaistniała bowiem sytuacja, w której można twierdzić, iż doszłoby w rezultacie do prowadzenia postępowania w sprawie, która już została rozstrzygnięta inną decyzją ostateczną. Sąd podkreślił, że z wydanych co do spornego budynku decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej z dnia 30 maja 1953 r., nr BUD.VI-4/66/52 oraz Prezydium Miejskiej Rady Narodowej z dnia 30 kwietnia 1966 r. nr BUA.II 1.16/43/64/66 (dotyczyły one wykonania okien w ścianie szczytowej spornego budynku) nie wynika, aby były to rozstrzygnięcia, w których badano legalność całego budynku. W 2002 r. toczyło się również postępowanie przed Powiatowym Inspektorem, które z kolei dotyczyło utrzymania budynku w należytym stanie technicznym i zapewnieniu właściwego użytkowania. Postępowanie to także nie było tożsame z przedmiotem współczesnego wniosku M.S.. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzutów skargi kasacyjnej Wojewódzkiego Inspektora nie można uznać za zasadne. W szczególności Sąd pierwszej instancji uchylając wydane przez organy postanowienia nie naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 61a § 1 K.p.a. Nie jest bowiem tak, jak twierdzi skarżący kasacyjnie, że "z akt sprawy [w domyśle: z wydanych decyzji] wynika, że przedmiotowy obiekt powstał legalnie" (to jest budynek przy ulicy [...] w Białymstoku). Nie wynika to w szczególności z decyzji wydanych w 1953 i 1966 r. Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że przedstawiając powyższe stanowisko nie rozstrzyga ani nawet w najmniejszym stopniu nie sugeruje, że budynek, którego dotyczy sprawa jest legalny (jak twierdzi organ), bądź nielegalny (jak wywodzi skarżący). Uchylenie postanowień organów nadzoru budowlanego wyrokiem Sądu pierwszej instancji nastąpiło z powodów wyłącznie proceduralnych. Organy zdecydowały się bowiem a limine odmówić M.S. wszczęcia postępowania w sprawie legalności budynku. Taka forma załatwienia żądania, oparta na art. 61a § 1 K.p.a., dotyczyć może między innymi przypadku, będącego w sferze rozważań w niniejszej sprawie, to jest gdy sprawa została już uprzednio załatwiona decyzją ostateczną. Jak jednak trafnie zauważono w zaskarżonym wyroku, w ustalonych okolicznościach taki przypadek nie zachodzi. Budynek, którego dotyczy postępowanie, był na przestrzeni lat objęty postępowaniami dotyczącymi zezwolenia na wykonanie okien i oceny jego stanu technicznego. W takich postępowaniach organy mogły wprawdzie, czego nie można wykluczyć, czynić pewne założenia co do legalności budynku jako całości (co akcentuje Wojewódzki Inspektor w skardze kasacyjnej), niemniej nie można twierdzić, że kwestia legalności obiektu została przez to "załatwiona decyzją ostateczną". W niniejszej sprawie złożony przez M.S. wniosek powinien zainicjować postępowanie w sprawie legalności budynku, gdyż takowe postępowanie, jak wynika z akt, nie było dotychczas przeprowadzone. Zarazem też nie przeciwstawiono twierdzeniom M.S. na przykład decyzji o pozwoleniu na budowę dla spornego budynku. Uzupełniając powyższe Naczelny Sąd Administracyjny zaznacza, że wszystkie te dowody i okoliczności, które prezentuje obecnie skarżący kasacyjnie organ na poparcie tezy o legalności budynku przy ulicy [...] w Białymstoku, stanowić mogą materiał służący rozstrzygnięciu sprawy w postępowaniu z wniosku M.S.. Oczywiście tak zebrany materiał należy całościowo ocenić i skonfrontować z okolicznościami i dowodami przedstawionymi przez skarżącego. Wracając do oceny zarzutów skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że nie mógł także uznać za trafny zarzutu naruszenia art. 151 P.p.s.a. "poprzez brak oddalenia skargi". Po pierwsze zaznaczyć należy, że przepisu tego nie stosowano, gdyż skarga M.S. została uwzględniona, a więc orzeczenie wydano w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., a nie na podstawie art. 151 P.p.s.a. Pomijając ten "techniczny" aspekt zarzutu, należy jeszcze raz podkreślić, że w stanie faktycznym i prawnym sprawy, opisanym wyżej, nie było podstaw do oddalenia skargi przez Sąd pierwszej instancji. Nie naruszono także art. 174 pkt 2 P.p.s.a., który w skardze kasacyjnej przedstawiono jako element zarzutu naruszenia prawa. Jest to przepis, który określa podstawę skargi kasacyjnej i nie jest stosowany przez wojewódzki sąd administracyjny. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, uznając zarzuty skargi kasacyjnej za nieusprawiedliwione, na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł o jej oddaleniu. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. poz. 1800 z późn. zm.), a na zasądzone na rzecz M.S. koszty złożyła się kwota wynagrodzenia pełnomocnika ustalona we wskazanych przepisach. Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r., poz. 2095 z późn. zm.) na podstawie zarządzenia Przewodniczącego Wydziału z dnia 7 lutego 2023 r. (k. [...] akt sądowych).