II OSK 1574/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Marzenna Linska - Wawrzon (spr.), Sędzia NSA Małgorzata Miron, Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak, Protokolant asystent sędziego Julia Słomińska, po rozpoznaniu w dniu 14 marca 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 grudnia 2020 r. sygn. akt VII SA/Wa 435/20 w sprawie ze skargi A. A. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie z dnia 18 grudnia 2019 r. nr ... w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 10 grudnia 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 435/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a.), oddalił skargę A. A. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 18 grudnia 2019 r. nr 1660/19 w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego. A. A. złożył skargę kasacyjną, którą zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając Sądowi I instancji: I. na zasadzie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 151 p.p.s.a., przez nieuwzględnienie skargi, mimo że decyzja organu administracyjnego wydana została z naruszeniem: - przepisów postępowania tj. art. 107 § 1 i 3 w zw. z art. 8 i art. 11 k p a., a to przez nienależyte i niewyczerpujące uzasadnienie decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowalnego; - przepisów postępowania, tj.: art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. polegającym na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego wbrew ciążącemu obowiązkowi na mocy 77 § 1 k.p.a. i w konsekwencji nieuzasadnione przyjęcie, iż inwestorom przysługuje prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, projekt jest zgodny z warunkami technicznymi wobec nieuzasadnionego przyjęcia, że lokal [...] spełnia wymagania w zakresie nasłonecznienia i zacienienia; okno połaciowe lokalu [...] umieszczone jest na wysokości ok. 5 m, zgodnie z rysunkiem przywołanym w skardze, - prawa materialnego, tj. art. 54 ust. 4 oraz art. 51 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 52F ustawy - Prawo budowlane przez ich błędną wykładnię, co skutkowało naruszeniem art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a., przez jego niezastosowanie jako że zaskarżona decyzja administracyjna jest ze swej istoty niewykonalna, bowiem poprzedziło ją wydanie na podmiot (inwestora) niedysponującego prawem do nieruchomości decyzji w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy - Prawo budowlane, co powoduje, że ten podmiot nie może skutecznie jej wykonać i następnie wystąpić o wydanie kolejnej, zależnej od niej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych (art. 51 ust. .4 Prawa budowlanego); b) art. 134 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 54 ust. 4 oraz art. 51 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 52 ustawy - Prawo budowlane i nie skontrolowaniu z urzędu decyzji poza granice zakreślone w skardze do WSA, a więc w aspekcie naruszenia art. 54 ust. 4 oraz art. 51 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 52 ustawy - Prawo budowlane; c) art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych przez nienależytą kontrolę, pod względem zgodności z prawem działalności organu administracji publicznej, które to naruszenie pozostaje w związku z naruszeniem wymienionym pod lit. a niniejszego punktu; d) art. 134 § 1 p.p.s.a. polegające na nierozpoznaniu wszystkich zarzutów i argumentów podniesionych w skardze, co skutkowało jedynie pozorną kontrolą legalności działania organu administracyjnego, które to naruszenie pozostaje w związku z naruszeniem wymienionym pod lit. a niniejszego punktu; e) art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na wadliwym uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, które nie zawiera należytego ustosunkowania się do zarzutów skargi i nie wyjaśnia w wystarczający sposób podstawy rozstrzygnięcia oraz jest sprzeczne wewnętrznie, lakoniczne i nie logiczne, co w konsekwencji uniemożliwia kontrolę kasacyjną zaskarżonego orzeczenia; f) naruszenie przepisów postępowania, tj.: art. 133 § 1 zd. 1 w zw. z art. 145 § 1 i w zw. z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. które to uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy polegające na tym, że ustalenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego pozostają w sprzeczności ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym, zawartym w aktach sprawy, które przejawiają się w m.in. w nieprawidłowym stanowisku, że inwestorom przysługuje prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, brakiem zbadania wszystkich uchwał wspólnoty mieszkaniowej oraz wyroków uchylających część tych uchwał w kontekście prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, błędnym ustaleniu o istnieniu okna połaciowego na wysokości ok. 5 m, zgodnie z rysunkiem przywołanym] w skardze, błędach w przywoływaniu dowodów na poparcie stanowiska WSA i organów, co ma istotny wpływ na wynik postępowania, ponieważ gdyby do tych uchybień nie doszło Sąd zobligowany byłby wydać wyrok uwzględniający skargę, g) art. 153 p.p.s.a. przez brak uwzględnienia oceny prawnej i wskazań zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 sierpnia 2015 r. sygn. akt VII Sa/Wa 2900/14 uchylającego decyzję MW1NB z dnia 15 października 2014 r. utrzymującą w mocy decyzję PINB z dnia 30 czerwca 2014 r. zgodnie z którym organ ponownie rozpatrując sprawę powinien ustalić, czy zamienny projekt budowlany jest zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, czy inwestor posiada właściwe prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlanej czy projekt w zakresie, w którym dokonano zmian, jest zgodny z warunkami techniczno-budowlanymi określonymi w odpowiednim przepisie prawa budowlanego. II. na zasadzie art. 174 pkt 1 p.p.s.a.: f) naruszenia art. 51 ust. 4 ustawy - Prawo budowlane przez jego błędną wykładnię jako, że decyzja o zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego powinna zakresem swojego rozstrzygnięcia obejmować całość zamierzenia budowlanego, które było przedmiotem decyzji o pozwoleniu na budowę. Zastępuje ona bowiem w istocie pierwotną decyzję o pozwoleniu na budowę. Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, ewentualnie o zmianę zaskarżonego wyroku w całości i odmienne orzeczenie co do istoty sprawy poprzez uwzględnienie skargi złożonej na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzory Budowlanego z dnia 18 grudnia 2019 r. oraz zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną M. K. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 193 zd. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634; dalej: p.p.s.a.) uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji oraz Sąd pierwszej instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawiony został w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie, gdyż zawarte w niej zarzuty nie mogły skutecznie doprowadzić do podważenia oceny Sądu Wojewódzkiego, zgodnie z którą w sprawie nie wystąpiły naruszenia przepisów prawa materialnego, bądź wady przeprowadzonego postępowania, warunkujące uchylenie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 p.p.s.a. Całkowicie niezasadny okazał się zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia art. 153 p.p.s.a. stanowiącego, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. W rozpoznawanej sprawie niewątpliwie kluczowe znaczenie miało to, że we wcześniejszym wyroku z dnia 14 stycznia 2016 r. VII SA/Wa 2900/14, którym uchylono decyzję w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego nadbudowy poddasza w budynku mieszkalnym wielorodzinnym wraz ze zmianą sposobu użytkowania na cele mieszkalne oraz nadbudowy kominów w budynku sąsiednim, Sąd Wojewódzki wskazał na potrzebę zbadania: (1) czy zamienny projekt jego zgodny z uchwałą Nr LXX/1287/2010 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z 14 stycznia 2010 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu S.; (2) czy inwestor w zakresie badanych zmian posiadał prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane; (3) czy projekt, w zakresie w którym dokonano zmian, jest zgodny z warunkami techniczno-budowlanymi określonymi w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., w szczególności czy zachowano wymogi bezpieczeństwa zastosowanych w projekcie rozwiązań konstrukcyjnych nadbudowy oraz czy spełnione są normy dotyczące nasłonecznienia lokalu nr [...] należącego do skarżącego. Wbrew zarzutowi kasacyjnemu, organy obu instancji odniosły się do wszystkich kwestii objętych wytycznymi z poprzedniego wyroku WSA, przy czym organ szczegółowo przedstawił ustalenia w zakresie zgodności przedmiotowych robót budowlanych z postanowieniami obowiązującego planu miejscowego, odniósł się też szeroko do materiału dowodowego w postaci uchwał Wspólnoty z 16 lipca 2007 r. i 22 czerwca 2009 r. oraz aktu notarialnego z 19 lipca 2007 r. potwierdzających dysponowanie przez inwestorów tytułem do wykorzystania części powierzchni wspólnej (48,2 m²) w celu adaptacji części strychu na lokal mieszkalny oraz dalszej części wspólnej na powiększenie powierzchni adaptacji. Organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji wskazał nadto na dokumentację świadczącą o zgodności przyjętych rozwiązań projektowych z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r., zwłaszcza wyjaśnił, iż prawidłowość bezpieczeństwa konstrukcyjnego nadbudowy i wpływu wykonanych robót budowlanych na całość obiektu potwierdzona została oceną techniczną ze stycznia 2018 r., zachowanie warunków bezpieczeństwa przeciwpożarowego wynika z ekspertyzy i postanowienia MKPSP z 29 kwietnia 2015 r., zaś spełnienie warunków nasłonecznienia lokalu mieszkalnego nr [...] wykazano w ekspertyzie technicznej z grudnia 2017 r. Zakres ustaleń poddanych analizie przez organ odwoławczy dowodzi, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy wyjaśniono wszystkie okoliczności wskazane we wcześniejszym wyroku WSA z 2016 r. Również Sąd Wojewódzki w zaskarżonym wyroku dokonał kontroli zaskarżonej decyzji pod kątem wypełnienia przez organy orzekające w sprawie wytycznych zawartych w wymienionym wyroku z 2016 r. W rezultacie nieuprawniony okazał się zarzut, w którym podniesiono naruszenie art. 153 p.p.s.a. Zaznaczyć należy ponadto, że organ odwoławczy – opierając się na całokształcie materiału zgromadzonego w aktach sprawy – wyjaśnił z jakich względów ocenił projekt zamienny jako zgodny z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego i odpowiadający wymogom w zakresie ochrony interesów osób trzecich, a także wymogom z art. 35 ust. 1 pkt 4-5 Prawa budowlanego. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku odniesiono się do wszystkich istotnych okoliczności sprawy oraz zarzutów zawartych w skardze. Wprawdzie zasadnie strona skarżąca zwróciła uwagę w zarzucie dotyczącym art. 141 § 4 p.p.s.a. na niedokładności w stanie faktycznym przedstawionym w rozważaniach Sądu Wojewódzkiego co do zakresu robót budowlanych objętych kontrolowanymi decyzjami, ale nie miało to wpływu na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę nie opiera się tylko na uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, ale na całości materiału zgromadzonego w aktach. W tym więc kontekście istotne było zwrócenie uwagi przez organ odwoławczy, że w zatwierdzonym projekcie zamiennym powrócono do rozwiązania z projektu podstawowego, natomiast zrezygnowano z dodatkowej powierzchni nad lokalem nr [...]. W takim stanie faktycznym organy nadzoru nie miały obowiązku badać kwestii związanych z robotami budowlanymi, które nie zostały objęte projektem zamiennym. Innymi słowy legalizacja inwestycji na etapie wynikającym z art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego ograniczona została do robót uwzględnionych w projekcie zamiennym, pozostałe zaś roboty budowlane nie podlegały weryfikacji w niniejszym postępowaniu. Z tej przyczyny nietrafny okazał się zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego. Zauważyć przy tym należy, że kwestia pozostałych robót budowlanych może być rozwiązana na drodze cywilnej przez zainteresowane podmioty, ewentualnie może być prowadzone odrębne postępowanie administracyjne przed organem nadzoru budowlanego w zakresie robót budowlanych zrealizowanych z naruszeniem prawa. Wobec powyższego nie doszło do zarzuconego w skardze kasacyjnej naruszenia przepisów art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. Wbrew stanowisku strony skarżącej, postępowanie wyjaśniające przeprowadzone w sprawie pozwoliło na ustalenie tych wszystkich okoliczności, które determinowały podjęcie decyzji o zatwierdzeniu konkretnego projektu zamiennego. Z treści zarzutu nie wynika na czym miałoby polegać naruszenie art. 107 § 1 k.p.a., a tym samym nie mógł on odnieść skutku. Zauważyć trzeba, że w drodze zarzutów odnoszących się do przepisów postępowania nie można podważyć oceny merytorycznej w zakresie subsumpcji ustalonych w sprawie okoliczności faktycznych. Aby Naczelny Sąd Administracyjny mógł się wypowiedzieć co do przyjętej w wyroku oceny w zakresie prawidłowości weryfikacji projektu zamiennego, musiałyby być sformułowane w skardze kasacyjnej zarzuty wskazujące na naruszenie przepisów art. 35 ust. 1 pkt 1, 2, 3 i 4 Prawa budowlanego w powiązaniu z określonymi przepisami rozporządzenia z 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego oraz rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Brak zatem w rozpatrywanej skardze kasacyjnej zarzutów odnoszących się do powyższych przepisów prawa materialnego skutkował tym, że nie zostało podważone wnioskowanie Sądu Wojewódzkiego, wskazujące na prawidłowość przeprowadzonej w sprawie kontroli projektu zamiennego przez organy obu instancji. Przede wszystkim zaznaczyć trzeba, że skoro w skardze kasacyjnej nie podniesiono zarzutu naruszenia przepisów art. 35 ust. 4 w zw. z art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego, to nie podlegało weryfikacji stanowisko merytoryczne organów obu instancji oraz Sądu Wojewódzkiego, dotyczące spełnienia wymogu posiadania przez inwestora prawa do dysponowania częścią nieruchomości na cele budowlane. Podobna sytuacja zachodzi w zakresie sprawdzenia projektu zamiennego pod kątem zachowania norm techniczno-budowlanych odnoszących się do nasłonecznienia lokalu nr [...]. Jeżeli w skardze kasacyjnej nie wskazano na naruszenie §57 i §60 rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r., ani żadnego innego przepisy wymienionego aktu wykonawczego, to nie było podstawy do merytorycznej weryfikacji wniosków przedstawionych w tym przedmiocie w zaskarżonej decyzji oraz kontrolowanym wyroku. Z tych względów nieskuteczne okazały się zarzuty z punktów I a, f podstawy kasacyjnej. Wadliwie zarzucono w skardze kasacyjnej naruszenie art. 54 ust. 4 oraz art. 52F ustawy Prawo budowlane, bowiem takie przepisy w wymienionej ustawie nie występują. Z kolei art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego nie mógł być przez Sąd Wojewódzki naruszony, gdyż decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 28 lutego 2013 r. oparta na tym przepisie nie była kontrolowana w niniejszej sprawie. Zaskarżonym wyrokiem Sąd Wojewódzki orzekł o zgodności z prawem decyzji w przedmiocie zatwierdzenia projektu zamiennego, której podstawę prawną stanowił art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego. W myśl tego przepisy rzeczą organu nadzoru budowlanego było sprawdzenie wykonania określonego w decyzji PINB z 28 lutego 2013 r. obowiązku przedłożenia projektu zamiennego, stosownie do art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. W uzasadnieniu wyroku Sąd słusznie zaznaczył, że niniejsza sprawa stanowiła kolejny etap postępowania naprawczego zapoczątkowanego decyzją przewidzianą w art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Zaakcentować należy, że wydana w tej sprawie decyzja na podstawie art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego pozwala na doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem robót budowlanych ujętych w zatwierdzonym projekcie zamiennym, aczkolwiek organ powiatowy nałożył w decyzji z 26 marca 2019 r. na inwestorów obowiązek uzyskania jeszcze pozwolenia na użytkowanie. Całkowicie chybiony okazał się również zarzut co do niewykonalności "zaskarżonej decyzji" w tym znaczeniu, że obowiązek złożenia projektu zamiennego nałożony został na osoby niedysponujące nieruchomością na cele budowlane. Z art. 52 Prawa budowlanego wynika, że czynności nakazane w decyzji, o której mowa m.in. w art. 51, obowiązany jest wykonać nie tylko właściciel lub zarządca obiektu budowlanego, ale także inwestor. Na etapie określenia obowiązku złożenia wymaganych dokumentów w celu legalizacji robót budowlanych organ może skierować decyzję do inwestora, natomiast badanie prawa do dysponowania nieruchomością następuje na etapie sprawdzania przesłanek warunkujących doprowadzenie danej inwestycji budowlanej do stanu zgodnego z prawem. Skoro ustalono, że inwestorzy posiadali tytuł uprawniający do wykonania w budynku robót budowlanych w zakresie objętym projektem zamiennym, to konsekwentnie stali się oni adresatami decyzji wydanej na podstawie art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego. Niezasadny w konsekwencji okazał się zarzut dotyczący art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów powszechnych w powiązaniu z zarzutami z punktu Ia podstawy kasacyjnej. Z tych wszystkich względów skarga kasacyjna podlegała oddaleniu, na podstawie art. 184 p.p.s.a. ----------------------- 8