II OSK 1572/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędziowie: sędzia NSA Tomasz Bąkowski (spr.) sędzia del. WSA Grzegorz Antas Protokolant: st. asystent sędziego Sylwia Misztal po rozpoznaniu w dniu 13 marca 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E.R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 9 grudnia 2020 r., sygn. akt II SA/Rz 981/20 w sprawie ze skargi E.R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia 1 lipca 2020 r., nr SKO.415/108/2020 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie na rzecz E.R. kwotę 710 (siedemset dziesięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 9 grudnia 2020 r., sygn. akt II SA/Rz 981/20, oddalił skargę E.R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z 1 lipca 2020 r., nr SKO.415/108/2020 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. 4 października 2017 r. do Prezydenta Miasta Rzeszowa wpłynął wniosek L.L. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji obejmującej budowę dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych bliźniaczych na działkach nr [...] i [...], obr. [...] przy ul. C. w R. Prezydent Miasta Rzeszowa decyzją z 16 lutego 2018 r., nr AR.6730.53.36.2017.WR53, ustalił warunki zabudowy dotyczące wskazanego we wniosku zamierzenia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z 6 czerwca 2018 r., nr SKO.415/88/2018, uchyliło tę decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W następstwie tego Prezydent Miasta Rzeszowa decyzją z 23 października 2018 r., nr AR.6730.53.36.2017.WR53, ponownie ustalił wnioskowane warunki zabudowy. Również i ta decyzja została przez Kolegium wyeliminowania z obrotu prawnego decyzją z 6 grudnia 2018 r., nr SK0.415/386/2018. Kolejną decyzją z 11 kwietnia 2019 r., nr AR.6730.53.36.2017.WR53, Prezydent Miasta Rzeszowa ustalił warunki zabudowy na wskazane wyżej zamierzenie inwestycyjne, uznając że wniosek jest kompletny, a planowana inwestycja jest zgodna z wymogami określonymi w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2018 r. poz. 1945 z późn. zm., dalej: "u.p.z.p."). Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli Z.H. i E.R., zarzucając jej naruszenie art. 10 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 z późn. zm., dalej: "k.p.a.") z uwagi na to, że nie zostały wyjaśnione dane współwłaścicieli działki nr [...], której jednym z właścicieli był zmarły w 2001 r. F.K. Ponadto zarzucili naruszenie § 4-8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588 ze zm., dalej: "rozporządzenie MI"). Odwołujący podnieśli też, że analiza urbanistyczna nie zawiera szczegółowego przedstawienia wskaźników powierzchni zabudowy dla poszczególnych działek znajdujących się w granicach obszaru analizowanego wraz z podaniem powierzchni działek i wielkości znajdujących się na nich budynków. W analizie urbanistycznej zawarto jedynie wskaźniki procentowe powierzchni zabudowy działek położonych w obszarze objętym analizą. W związku z tym – zdaniem odwołujących – brak jest możliwości zweryfikowania wysokości przyjętego przez organ wskaźnika powierzchni zabudowy działki. Kolegium decyzją z 17 czerwca 2019 r., nr SKO.415/152/2019, utrzymało w mocy decyzję Prezydenta. Decyzja ta została uchylona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z 16 grudnia 2019 r., sygn. akt II SA/Rz 1046/19. Sąd uznał zasadność skargi w zakresie, w jakim zarzucono w niej pominięcie w analizie urbanistycznej i tym samym w ocenie zasady dobrego sąsiedztwa działki [...] bezpośrednio graniczącej z działką inwestycyjną. Ponadto Sąd stwierdził, że przy ocenie sąsiedniej zabudowy pominięto zabudowę istniejącą na działce [...] – objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. W ocenie Sądu braki w tym zakresie organ odwoławczy powinien był dostrzec i usunąć korzystając z dyspozycji art 136 § 2 k.p.a. Kolegium w ponownie prowadzonym postępowaniu, postanowieniem z 3 kwietnia 2020 r., nr SKO.415/108/2020, działając w trybie art. 136 § 1 k.p.a., zleciło organowi I instancji przeprowadzenie dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie przez uzupełnienie analizy urbanistycznej przeprowadzonej w sprawie poprzez uwzględnienie zabudowy na działce nr [...], uzupełnienie analizy urbanistycznej przeprowadzonej w sprawie przez uwzględnienie zabudowy na działce nr [...]. Po uzupełniniu materiału dowodowego Kolegium, działając na podstawie art. 104 § 1 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 u.p.z.p., utrzymało w mocy decyzję organu I instancji z 11 kwietnia 2019 r. Decyzja Kolegium została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego przez E.R., reprezentowaną przez profesjonalnego pełnomocnika, która zarzuciła zaskarżonemu rozstrzygnięciu: I. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (errores in iudicando), tj.: 1. art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. przez jego niewłaściwe zastosowanie i nie wzięcie pod uwagę, iż analiza urbanistyczna nie zawiera szczegółowego przedstawienia wskaźników powierzchni zabudowy dla poszczególnych działek znajdujących się w granicach obszaru analizowanego wraz z podaniem powierzchni działek i wielkości znajdujących się na nich budynków; 2. § 4 - § 8 rozporządzenia MI przez ich pominięcie przy wydawaniu zaskarżonej decyzji i nie dostrzeżenie przez organ administracji, iż dokonana analiza urbanistyczna jest sprzeczna z przywołanymi przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury w zakresie, w jakim odnosi się do obszaru analizowanego oraz wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy; 3. art. 1025 § 2 w zw. z art. 1027 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (tekst jedn.: Dz.U. z 2019 r. poz. 1145 ze zm., dalej: "k.c.") – przez ich pominięcie i nieustalenie kręgu spadkobierców zmarłego F.K., tj. poprzedniego właściciela działki nr [...], obr. [...] przez nie uzyskanie prawomocnego postanowienia sądu w przedmiocie stwierdzenia nabycia spadku lub zarejestrowanego aktu poświadczenia dziedziczenia; II. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (errores in procedendo), tj.: 1. art. 6 i 8 k.p.a. – polegające na nierespektowaniu przez organ administracji w toku prowadzonego postępowania fundamentalnych dyrektyw prawidłowego procesu administracyjnego – zasady praworządności i legalizmu oraz zaufania do organów państwowych; 2. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. – przez błąd w ustaleniach faktycznych polegający na nie wzięciu pod uwagę w zakresie prowadzonej analizy urbanistycznej działki nr [...], obr. [...]; 3. art. 10 § 1 k.p.a. – przez niezapewnienie udziału w toku postępowania wszystkim zainteresowanym podmiotom, skoro w toku prowadzonego postępowania zmienił się właściciel działki nr [...], obr. [...] i nie został on wysłuchany przez organ administracji, a dodatkowo zmarł właściciel działki nr [...], obr. [...] i organ administracji nie ustalił spadkobierców w rozumieniu art. 1025 § 2 k.c.; 4. art. 136 § 1 w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. – przez niewłaściwe zastosowanie i przeprowadzenie przez organ II instancji uzupełniającego postępowania dowodowego, zamiast uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i przekazania sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia, celem zebrania w sposób wszechstronny i obiektywny materiału dowodowego, co zapobiegłoby naruszeniu zasady dwuinstancyjności postępowania; 5. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. – za sprawą nieuchylenia zaskarżonej decyzji organu I instancji w całości w sytuacji, gdy przeprowadzona analiza urbanistyczna okazała się być niekompletna, zaś w toku prowadzonego postępowania organ administracji dopuścił się naruszenia przepisów prawa materialnego oraz procesowego; 6. art. 11 w zw. z art. 12 k.p.a. – przez niewyjaśnienie stronie przez organ wydający decyzję zasadności przesłanek, którymi kierował się przy wydawaniu przedmiotowej decyzji, w tym w zakresie nie uwzględnienia zarzutów skarżącej zawartych w jej odwołaniu. Biorąc pod uwagę powyższe skarżąca zażądała uchylenia zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenia od organu administracji na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego radcy prawnego wg norm prawem przewidzianych oraz kosztów uiszczenia opłaty skarbowej od pełnomocnictwa. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie z przyczyn wywiedzionych w wydanej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd po przytoczeniu treści przepisów stanowiących materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji wskazał, że organ może wydać decyzję o warunkach zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego, jeżeli spełnia ono kryteria o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. i zachowane są parametry, o których mowa w rozporządzeniu MI. Następnie stwierdził, że organy prawidłowo przeprowadziły postępowanie administracyjne prowadzące do ustalenia warunków zabudowy dla objętej nimi inwestycji. Treść wydanej przez organ I instancji decyzji znajduje swoje uzasadnienie w prawidłowo sporządzonej analizie architektoniczno-urbanistycznej, która logicznie i wyczerpująco uzasadnia przyjęte parametry planowanej zabudowy, które Sąd w całości podzielił i uznał za własne. W szczególności – w ocenie Sądu – na pełną aprobatę zasługują oparte na analizie urbanistycznej ustalenia organów dotyczące wyznaczenia obszaru analizowanego, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła E.R., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika. Wyrok zaskarżono w całości. Wyrokowi, na podstawie art. 176 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: "p.p.s.a.") w zw. z art. 174 p.p.s.a., zarzucono: A. naruszenie przepisów postępowania (errores in procedendo), które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: – art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. – przez błąd w ustaleniach faktycznych polegający na pominięciu przez Sąd I instancji – w ślad za organami administracji – w analizie urbanistycznej działek nr [...], [...] i [...], obr. [...]; – art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. – przez błędne ustalenie kręgu uczestników (stron) i niezapewnienie udziału w toku postępowania wszystkim zainteresowanym podmiotom, skoro w toku prowadzonego postępowania zmienił się właściciel działki nr [...], obręb [...] i nie został on wysłuchany przez organ administracji oraz Sąd I instancji, a dodatkowo zmarł właściciel działki nr [...], obr. [...] i nie został ustalony w sposób zgodny z prawem spadkobierca zmarłego; – art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a. – przez nieuwzględnienie skargi i nie uchylenie przez Sąd I instancji zaskarżonej decyzji w sytuacji, gdy wobec śmierci strony należało zawiesić z urzędu postępowanie administracyjne, a brak było możliwości wezwania spadkobierców zmarłej strony, skoro nie zostało przeprowadzone postępowanie spadkowe; – art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. – za sprawą oddalenia skargi przez Sąd I instancji i nieuchylenie zaskarżonej decyzji organu II instancji w całości w sytuacji, gdy przeprowadzona analiza urbanistyczna okazała się być niekompletna, zaś w toku prowadzonego postępowania organ administracji dopuścił się naruszenia przepisów prawa materialnego oraz procesowego; – art. 141 § 4 p.p.s.a. – za sprawą wadliwie skonstruowanego uzasadnienia wyroku Sądu I instancji i nieodniesienie się przez Sąd do zarzutów przedstawionych przez stronę skarżącą w skardze, co uniemożliwia prawidłowe odczytanie przez strony i zweryfikowanie przez Sąd ad quem motywów prawnych jakimi kierował się Sąd a quo wydając zaskarżone orzeczenie i co powoduje, że orzeczenie wymyka się spod kontroli instancyjnej; B. naruszenie przepisów prawa materialnego (errores in iudicando), tj.: – art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. – przez jego niewłaściwe zastosowanie i pominięcie w sporządzonej analizie urbanistyczne i działek nr [...], [...] oraz [...], obr. [...]; – § 4 - § 8 rozporządzenia MI – przez ich pominięcie przy wydawaniu zaskarżonego wyroku i nie dostrzeżenie przez Sąd I instancji, iż dokonana analiza urbanistyczna jest sprzeczna z przywołanymi przepisami rozporządzenia MI w zakresie w jakim odnosi się do obszaru analizowanego oraz wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy; – art. 1025 § 2 k.c. w zw. z art. 1027 k.c. – przez ich pominięcie i nieustalenie w sposób prawidłowy kręgu spadkobierców zmarłego F.K., tj. poprzedniego właściciela działki nr [...], obr. [...] przez nie uzyskanie prawomocnego postanowienia sądu w przedmiocie stwierdzenia nabycia spadku lub zarejestrowanego aktu poświadczenia dziedziczenia i przesądzenie tym samym przez Sąd I instancji, iż krewni zmarłego F.K. są automatycznie jego spadkobiercami. Na podstawie powyższych zarzutów wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie w całości i przekazanie w całości sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego jednego radcy prawnego, wg norm prawem przewidzianych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Według art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności sprawę rozpoznano w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionej podstawie, albowiem skutecznym, a zarazem wystarczającym dla uwzględnienia żądań w niej zwartych, okazał się zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. W zaskarżonym wyroku Sąd I instancji nie odniósł się do zarzutów sformułowanych przez skarżącą kasacyjnie podniesionych w petitum skargi kasacyjnej. Aprobata Sądu I instancji wobec zakwestionowanej w skardze decyzji sprowadza się do ogólnikowych stwierdzeń, z których można wywieść jedynie, że: organy prawidłowo przeprowadziły postępowanie, treść decyzji znajduje uzasadnienie w prawidłowo sporządzonej analizie, a co za tym idzie zarzuty skargi w ocenie Sądu nie znajdują uzasadnienia (zob. s. 9-10 uzasadnienia zaskarżonego wyroku). W tych okolicznościach – zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego – nie ma możliwości przeprowadzenia kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku, która pozwoliłaby na prześledzenie toku rozumowania Sądu i poznanie racji, które stały za oddaleniem skargi. Ogólnikowe uzasadnienie wyroku, w tym brak ustosunkowania się do zarzutów zawartych w skardze i poprzestanie na stwierdzeniu, że nie doszło do naruszenia prawa, stanowi uchybienie mające wpływ na wynik sprawy, co wielokrotnie podnoszono w orzecznictwie sądowoadministracynym (por. m.in. wyroki NSA z: 5.04.2005 r., FSK 616/04, LEX nr 799206; 7.02.2006 r., I FSK 550/05, LEX nr 233649; 13.07.2016 r., I OSK 348/15, LEX nr 2100718; 5.02.2020 r., I OSK 3799/18, LEX nr 2958406). Wskazana powyżej wadliwość uzasadnienia wyroku, będąca powodem naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., czyni równocześnie przedwczesną ocenę pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny ponownie rozpoznając sprawę ustosunkuje się do podniesionych w skardze zarzutów, wyjaśniając przy tym motywy dokonanej oceny ich trafności bądź niezasadności oraz motywy samego rozstrzygnięcia. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a.